摘要：征地补偿安置的协调裁决程序应当纳入行政争议解决的统一制度中予以适用，协调程序应当作为任择性程序而非行政复议和诉讼的前置，裁决程序应当定性为行政复议而非行政决定。最高院关于受案范围问题呈现出三种不同的认定模式，反映了批准行为性质的认识存在不确定性。批准行为是否为行政行为的作出决定了被告的确定，根据多阶段行政行为规则，批准行为一般不具有可诉性。征地补偿安置行为行政复议的受案范围与被申请人之间形成双重构造，复议被申请人与诉讼被告的乖离是一种制度性困境，我们需要在现有的制度框架内进行修补和完善。
征地补偿安置争议是当前多发的一类典型行政争议，征地补偿安置争议救济渠道的确定性和统一性是解决争议的先决条件。1998年出台的《土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）确立了一套以协调和裁决为特别程序的争议解决机制，在原国土资源部的大力推动下，各地如火如荼地开展了征地补偿安置争议协调裁决制度的试点，旨在于征地补偿安置领域探索一种独特的争议解决机制。但是，该争议解决机制的独特性与一般法之间的抵牾反而导致各种方式的碎片化和内在断裂。此外，在新行政诉讼法确立了维持类复议决定情形下共同被告制度以后，征地补偿安置方案批准行为定性上的重大分歧，进一步增加了行政争议受案范围的变数和法律适用的困扰。2018年6月以来，最高院在两个再审案件中，分别就方案的批准行为是否属于行政复议和诉讼受案范围作出了截然相反的裁定，充分暴露出征地补偿安置争议解决机制内部的自洽性问题。
一、《实施条例》的协调裁决制度之检视
征地补偿安置协调裁决制度的基本依据是《实施条例》第25条第3款“县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案……报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”该条规定首次在行政争议解决领域创设了“协调+裁决”的双阶段机制，在《实施条例》的起草者原国土资源部看来，就是一种独立于行政复议、诉讼之外的争议解决机制。
《实施条例》出台之后，协调裁决制度的独立性为原国土资源部2002年规章《征用土地公告办法》和2006年文件《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》所补强。在2006年以后，全国部分省市出台规范性文件，成立专门的协调裁决办公室，试点推行协调裁决制度。
（一）协调程序的强制性问题
按照第25条的文义，协调程序不仅是征地补偿安置争议的必经环节，而且是裁决的前置程序。原国土资源部2006年《通知》强调：“在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则。”设立协调制度的初衷是为了发挥协调手段的灵活性、专业性、效率性等优势，但是协调程序的前置性反而增加了行政当事人进入裁决和后续的复议、诉讼程序的难度。市县政府大都对于协调工作持消极态度，国务院和省级政府又以案件未经过协调为由，拒绝受理裁决申请，致使很多案件在上下级政府之间的推诿拖延中不了了之。各地的规范性文件对于协调的主体和申请时限、处理时限规定不一，申请人往往容易错过申请时限。
协调程序的强制性效力包括两个方面，一是对于行政机关而言，当事人如果申请协调，行政机关就要承担组织协调的法定职责，这一点没有疑问；二是对于当事人而言，当事人启动复议、诉讼等程序，应当以协调为先决条件，否则行政复议机关和人民法院无权受理争议。关于第二个方面的强制性效力，《实施条例》第25条也是予以明确的。但是，如果我们把协调程序放置在多元化争议解决的整体框架中予以审视，这种强制性效力缺乏合法性和合理性：1.从《行政复议法》的规范角度看，只要符合行政复议的受案范围和受理条件，征地补偿安置行为作为行政行为，即可申请行政复议。如果非要将协调设定为行政复议的前置程序，那么就等于在《行政复议法》之上增设了申请行政复议的条件。2.从争议解决的实效性看，协调程序的性质属于行政调解，行政调解的本质是自愿性。具体的征地补偿标准本来已由行政机关通过征求意见的程序确定在征地补偿安置方案之中，协调程序的结果其实就是将原来的听取意见程序重新走一遍，如果将这种程序作为行政救济的前置程序，反而给当事人造成额外的程序负担。因此，协调程序应当作为征地补偿安置争议解决的任择性程序，不能制约行政复议、诉讼的后续启动。
（二）裁决是不是行政复议？
关于《实施条例》第25条裁决制度的性质，上述原国土资源部2006年《通知》为强调裁决制度的独立性，将裁决确定为是一种行政行为，规定：对于裁决决定不服的，可以在法定期限之内申请行政复议或者提起行政诉讼。这样一来，作为解决征地补偿安置中行政机关与当事人之间争议的制度，裁决程序实际上也成为行政复议、诉讼的前置程序。由于征地批准机关为国务院或者省级人民政府，相应的裁决机关亦然，根据《行政复议法》第14条的规定，对于省级政府行政行为不服的，应当先申请原级行政复议，然后才能提起行政诉讼。据此，一个完整的征地补偿安置争议程序需要按照“协调→裁决→复议→诉讼”的固定流程次第展开，而且前者均为后者的前置，不能绕道，当事人被迫在四个程序之间奔波，不胜其扰。
针对原国土资源部2006年《通知》以后各地在裁决制度实践中出现的乱象，原国务院法制办下发《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号），规定：“对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”该文件相对于《实施条例》第25条而言，有三点变化：一是将裁决的性质明确为行政复议；二是将受案范围从补偿标准扩大为征地补偿安置方案；三是将裁决（复议机关）由征地批准机关改为方案批准机关的上级机关，实际上降低了层级。严格从法条释义的角度看，第二和第三点的变化与《实施条例》抵触，但是该文件出台以后，随着各级行政机关在实践中的博弈和由此形成的路径依赖，行政复议程序逐渐取代了裁决。
目前，最高人民法院对于裁决制度的定性也有两种倾向。一种倾向是作为行政决定，2011年《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第10条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”对于该条规定，最高院法官郭修江强调行政复议制度不能替代此处行政裁决。在2017年“陈刚诉重庆市人民政府行政复议案”中，最高院指出：行政协调、裁决程序是针对补偿安置标准异议所规定的一项特殊程序，有别于行政复议程序，更有利于保障当事人的合法权益。另一种倾向是认可其为行政复议。在2018年“刘纯等诉长沙市雨花区人民政府征地补偿安置方案及长沙市人民政府行政复议案”中，刘纯等人向湖南省政府申请裁决，省政府告知其应当向长沙市政府申请复议，后长沙市政府受理了该复议。最高院在再审裁定中引用国法〔2011〕35号文件，认可案涉征地补偿安置方案的行为属于行政复议范围。
本文赞同将《实施条例》的裁决制度定性为行政复议。理由如下：1.裁决的本意应为行政机关对与行政管理活动有关的民事争议进行居中裁断的行政行为，而征地补偿安置方案的争议为行政机关与当事人之间的争议。在这个意义上，国法〔2011〕35号文件符合行政法原理，解决了长期困扰人们的“裁决”的法律性质不明确问题。1999年《行政复议法》第42条建立行政复议统一制度的宗旨，将各种性质为行政复议的行为不管其名称而一并纳入其制度框架，防止行政争议解决制度的部门化和碎片化，《实施条例》的裁决制度即为此种适例。2.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第10条“人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”其实是规定了当事人起诉的前置程序，而在《行政诉讼法》中起诉的前置程序只容许第44条的行政复议前置，裁决前置在《行政诉讼法》上没有任何适用之余地。如果将《实施条例》的裁决制度作为行政复议前置处理，就可以保障其在《行政诉讼法》上的合法性。3.站在法院审判工作的角度，除了上述“刘纯等案”以外，其他有关实际未经过裁决而作出行政复议决定的案件，最高院并不否认这种行政复议的合法性。如果撤销这种行政复议，退回当事人重新启动申请裁决，反而造成程序空转，徒增纷扰。
二、征地补偿安置方案作为受案范围的实证分析
《实施条例》第25条将协调裁决机制的对象限定为征地补偿安置方案中的“补偿标准”，原国土资源部《征用土地公告办法》第15条将其扩展到“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议”，即可协调裁决的对象可涵盖文本形式的征地补偿安置方案及其具体实施。而国法〔2011〕35号文件将裁决（行政复议）的范围确定为有关市、县人民政府批准的征地补偿安置方案。实务中的主流观点是将征地补偿安置方案看作具体行政行为范畴：针对特定对象；针对本次征地事宜，不能反复适用。为了论述方便，本文将征地补偿安置争议的对象限于方案。
按照《实施条例》第25条，作为一项行政行为，征地补偿安置方案的行政过程包括两种主体和三个阶段：1.市、县人民政府土地行政主管部门拟订方案、征求意见；2.经听取意见后的方案报经市、县人民政府批准；3.土地行政主管部门将经批准的方案予以公告和组织实施。第一阶段的行为属于不成熟的行政行为，不是行政复议或者行政诉讼受案范围，自不待言。那么，在针对方案的行政复议和诉讼程序中，行政复议、诉讼的受案范围究竟是市、县政府对方案的批准行为，还是市、县政府土地行政主管部门对经批准的方案予以公告和组织实施行为（以下简称“公告行为”）？
下文通过对比最高院近几年的再审案例，可以看出复议机关，一审、二审、再审法院对于上述问题的认识可谓人言人殊，难定一尊。为了便于对比分析，不妨以最高院所主张或者认可的观点作为分类的对象。
（一）方案的批准行为属于行政复议、诉讼受案范围，公告行为则不属于
典型案例如前述2018年“刘纯等案”。基本案情为：雨花国土分局拟订方案，雨花区政府批准方案，雨花国土分局公告经批准的方案，雨花区政府组织协调程序。当事人以雨花区政府为被申请人，向长沙市政府申请行政复议，请求撤销雨花区政府批准的方案，长沙市政府受理复议并维持方案。
当事人以雨花区政府和长沙市政府为共同被告提起行政诉讼，请求撤销方案和复议决定。一审法院认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第19条（以下简称《若干解释》）的规定，当事人应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。刘纯等人诉请的雨花区政府批准方案的行为是行政机关内部批准行为，不属于行政诉讼的受案范围，该批准行为的效力已外化为雨花国土分局发布公告的行为。刘纯等人应以雨花国土分局为被告向人民法院提起诉讼，裁定驳回起诉。二审法院说理基本与一审相同，驳回上诉。再审法院最高院推翻一审、二审裁定：方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，雨花区政府批准方案的行为并非内部行为，属于行政复议及行政诉讼的受案范围。刘纯等人诉讼请求并非不服雨花国土分局作出公告的行为，且该公告行为一般情况下也不属于行政诉讼的受案范围。裁定指令一审法院继续审理本案。
（二）方案的批准行为不属于行政诉讼受案范围，公告行为则属于
典型案例如2018年“胡显珍诉成都市人民政府土地其他行政行为、四川省人民政府行政复议案”。当事人以成都市政府为被申请人，向四川省政府申请行政复议，请求撤销成都市政府对方案的批准，四川省政府受理复议并维持对方案的批准。
一审法院认为：成都市政府的批准行为，属于上下级行政机关之间履行法定报批程序的内部行政行为，既不外化也不直接设定被征地人员的权利和义务，根据《若干解释》第1条第2款第6项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回起诉。二审法院的说理与一审基本相同，并进而指出：对当事人权利义务产生直接影响的是下级机关的具体行政行为。裁定驳回上诉。再审法院最高院的说理与一审、二审基本相同，裁定驳回再审申请。
这里需要说明的是，本案中由于被起诉行为不属于受案范围，对行政复议决定的起诉也一并驳回，法院没有对批准行为是否属于行政复议受案范围作出评判。
（三）方案的批准行为、公告行为均不属于行政复议、诉讼受案范围
典型案例如2017年茹新来诉陕西省人民政府行政复议案。基本案情为：西安市国土资源局莲湖分局拟订方案，西安市政府批准方案。当事人申请行政复议，请求撤销西安市政府对方案的批准，陕西省政府以西安市政府作出的《批复》不是行使法定审批权限，不应视为履行征收土地审批权，不能视为新产生的独立审批行为为由驳回行政复议申请。当事人起诉该行政复议决定。
一审法院认为：西安市政府作出同意的批示是行政机关上下级之间的内部指示，对行政当事人不产生直接影响，陕西省政府以不属于行政复议受案范围而驳回行政复议申请并无不当。判决驳回诉讼请求。二审法院裁定驳回上诉。再审法院最高院对批准行为的说理与一审、二审基本相同。但是，最高院在区分批准行为与被批准的方案的基础上，进一步认定即便连方案本身也不属于行政复议受案范围：被征地农民个人只有对依据征地补偿安置方案作出的补偿行为产生争议的情况下，才能对方案申请复议。裁定驳回再审申请。
需要说明的是，本案中由于仅仅涉及对行政复议决定的起诉，法院没有对批准行为是否属于行政诉讼受案范围作出评判。但从最高院对批准行为、公告行为（方案）的定性进行推断，两者应当也均不属于行政诉讼受案范围。
（四）小结
为便于清晰辨别上述案例中最高院对批准行为、公告行为可复议性和可诉性的三种认定模式，兹列表如下：
这三个案件在分案批准行为、公告行为的可复议性和可诉性问题分别展现了不同的进路与倾向，具有代表性，其他的类似案件基本都可以归入其中一种。最高院和各级法院近几年受理的征地补偿安置方案及其批复的案件可谓汗牛充栋，各种裁判思路五花八门，在客观上呈现出同案不同判的现象，同时给行政机关、复议机关的执法、复议工作造成了困扰。
“胡显珍案”的认定模式较为折中和带有普遍性，其认为只有公告行为（下级行政机关的具体行政行为）才属于行政诉讼受案范围，符合《若干解释》第19条的逻辑。但是，在我国维持复议决定情形下共同被告制度的框架下，这样的裁判结果会导致批准行为行政复议案件在事实上的终局性。“刘纯等案”一审、二审的审判思路与“胡显珍案”相同，再审裁定中最高院对一审、二审判决进行大反转，我们可以推断该案法官可能担心出现与“胡显珍案”相同的拒绝裁判情形，但是其提出“批准方案的行为并非内部行为”这一说理明显有误。“茹新来案”中最高院否定方案本身具有可复议性和可诉性，较为极端，不符合司法实践中形成的方案属于行政行为范畴这一主流观点。其强调“对依据征地补偿安置方案作出的补偿行为”方为争议的对象，实质是混淆了行政行为的作出与实施，方案一旦对外作出，其本身即对相对人的权利义务产生实际影响。我们不妨以国有土地上房屋征收为类比，被征收人可以直接对附有补偿方案的房屋征收决定申请复议和提起诉讼，而不必等到政府作出补偿决定以后具体实施补偿。
除了以上三种认定模式以外，逻辑上应当还有一种情形：即方案的批准行为属于行政复议受案范围，但不属于行政诉讼受案范围。但是，由于在复议维持以后的共同被告诉讼中，法院审判的第一个步骤是审查被诉原行政行为的合法性，既然法院认定批准行为不属于行政诉讼的受案范围，它就不会进入第二个步骤去审查行政复议受理的合法性。所以，批准行为是否属于行政复议受案范围，很难找到法院的立场。从各审判案例的查明事实部分反映出来的情况看，复议机关一般还是受理批准行为的。
三、征地补偿安置方案批准行为的性质
受案范围的确定即诉的适当性问题。“诉的适当性的前提是，行政行为在法律上是存在的。这种存在通常是以公布方式实现的。”受案范围对方案批准行为/公告行为的选定，其实质是确定征收补偿安置行为成立的环节，即征收补偿安置行为于哪一个阶段已经完成其作出的过程，从而成为确定的法律行为。虽然批准的方案和嗣后公告的方案在内容上应当完全一致，但是究竟选择哪一个环节申请复议或者提起诉讼，会决定被申请人/被告、复议/起诉时机、复议机关/法院管辖、法律责任承担等争议解决基本问题的走向。
（一）《若干解释》中的批准行为
最高人民法院《若干解释》第19条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”该条规定的主要目的是为了确定行政诉讼被告问题，但是该条的文字表述暗含了批准行为不是行政行为的判断。对照“经上级行政机关批准的具体行政行为”，方案是经过上级机关批准的行政行为，而批准行为本身不是方案。具体行政行为的内容虽然是经过上级机关批准，但作出具体行政行为的法定职权属于下级机关，原则上只有下级机关在对外发生法律效力的文书上署名。既然上级机关没有作出行政行为，那么它就不能成为起诉该行政行为案件的被告。归纳起来，按照第19条的逻辑，当事人不服经批准的具体行政行为，诉讼受案范围只能是一个，但是被告是谁，取决于对外署名的机关，如果上级机关共同署名，那么可以作为共同被告。
《行政诉讼法》第26条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。在我国台湾地区，在基于上级机关所为指示，而以下级机关名义作出行政行为的，也应以作出行政行为的机关为被告。至于该机关，在实体法上是否有权限作出行政行为，属于实体上的合法性问题。从司法解释和法律的效力关系看，《若干解释》第19条应当依附于《行政诉讼法》第26条“作出行政行为的行政机关”这一概念。反过来推论，如果批准机关必然不是作出的机关，那么它肯定不是被告，批准机关是否为被告就无须在司法解释中予以明确。申言之，如果我们强调《若干解释》第19条作法律解释的有效性的话，其宗旨就是明确“在对外发生法律效力的文书上署名的机关”即为作出的机关，如果批准机关署名，那么批准机关就是被告。署名的机关对于法院和原告来说，都容易辨认和识别，《若干解释》第19条的主要目的是为了从简便易行的角度解决被告的确定，即对外署名机关是作出行政行为的机关。
在“刘纯等案”中，一审法院以《若干解释》第19条为依据认定原告所起诉的被告不适格，进而提出方案的批准是行政机关内部批准行为，而该批准行为的效力已经外化为雨花分局发布公告的行为。这个逻辑非常清晰：一是既然公告行为是外化行为，那么方案作出的主体是发布公告的主体；二是公告行为同时也意味着公告主体就是署名的机关。遗憾的是，最高院在推翻一审、二审判决时，没有去解释其为什么在本案中排除第19条的适用。
如果说“刘纯等案”中法院在诉讼受案范围上对方案的批准行为和公告行为之间进行非此即彼的处理的话，那么“颜俊云案”中法院则将批准行为与公告行为等同对待，该案中，当事人以岳麓区政府为被告，诉请法院撤销岳麓区政府批准的岳麓国土分局发布的补偿方案中的补偿安置标准。法院受理的理由为：颜俊云等人起诉的是批准行为本身，而不是公告行为。法院虽然没有明示，该说理隐含着如果起诉公告行为，那么法院也可以受理公告行为。这样的话，当事人可以任意选择起诉针对批准行为和公告行为。本文以为，方案的批准行为和公告行为在行政诉讼中不宜分别单独受理。“颜俊云案”中批准行为和公告行为的内容均为方案的补偿安置标准，如果允许当事人分别提起诉讼，就会形成重复诉讼和程序空转，尤其在行政复议机关作为共同被告以后，复议诉讼程序循环往复，无休无止。
（二）多阶段行政行为中的批准行为
多阶段行政行为是指依法须事先经其他行政机关参与表示意见、同意或核准始能作成的行政行为。其中，只有在最后阶段直接向当事人作出的行为，才具有行政行为的性质。而其他机关的参与行为本身，即使对作出行政行为的机关有拘束力，仍然属于行政内部行为。多阶段行政行为不是多个行政行为的集合，而是一个行政行为中包含多个机关的行政程序，其程序构造为“多机关、一外部程序，一处分”，多阶段行政行为的成立以最后阶段的对外行为为准。在逻辑上，多阶段行政行为并不是某一种特殊的行政行为，其概念的提出旨在解决在某一行为有多个机关、多个程序的情形时如何识别行政行为的成立。例如，我国台湾地区学者吴庚在“行政处分”第六个要素“法效性”项下讨论多阶段行政行为，其指出之所以只有最后阶段的行为才具有行政行为的性质，是因为其直接对外发生法律上的效果，而先前阶段的行为属于行政机关的内部意见交换。
对照起来，征地补偿安置方案即属于典型的多阶段行政行为，土地行政主管部门在拟订方案并征求意见后，报市、县政府批准，然后再由其组织实施，组织实施的启动标志是对外公告经过批准的方案。这样，批准行为为先前阶段行为，而公告行为为最后阶段行为，依照多阶段行政行为规则，应当以公告行为作为行政行为的作出。综合“胡显珍案”和“茹新来等案”，法院否定批准行为具有行政行为性质的理由可以归纳为三点：批准行为属于上下级机关的内部行为，没有外化；属于土地征收补偿工作中的过程性、阶段性行为；不直接设定被征地人员的权利和义务。这三点理由与多阶段行政行为规则完全吻合，最终都指向批准行为属于对当事人权利义务不产生实际影响的行为，而此种性质的行为被《若干解释》第1条排除在受案范围之外。
然而，多阶段行政行为规则的适用也有例外，在特定情形下，先前阶段的批准行为具有可诉性。例如我国台湾地区的限制出入境行政行为以多阶段形式出现，“财政部”确定当事人存在欠税之情形并通知“入出境管理局”，后者向当事人送达限制出境的公文。如果该通知已由“财政部”送达欠税人，则已构成独立的行政行为。但如果该通知仅属于行政机关的内部行文，而“入出境管理局”据此作出限制欠税人出境的行政行为时，则仍然属于多阶段行政行为的范畴。可见，如果先前阶段的行为已经外化，那么就构成了行政行为，而且此种案件中，先前阶段的行为对于最后阶段的行为来说具有决定性的作用。类似地，我国学者也从我国“赖恒安案”等案件中归纳出先前阶段行为可诉的两个要素：一是外部效力；二是行为效果。外部效力是形式要件，需要辨别行政机关是否具有向当事人对外表示的意思；行为效果是实质要件，先前阶段的行为是否属于行政行为取决于其在整体或特定事项上是否有实质性的决定权。
就批准行为的外部效力而言，2017年“陈刚诉重庆市人民政府行政复议案”中，最高院认为重庆市九龙坡区政府的批复以报批的征地补偿安置方案为附件，方案与该批复系一个整体，应将该批复与方案视为一个行政行为，因此该批复已经外化为对行政当事人的权利义务产生实际影响的行政行为。本文以为，这是对于批准行为外化的误读，外化应当是批准机关直接将批准行为告知当事人，至于上级机关的批复包含报批的方案，本来就是常规的公文程序。按照《实施条例》，土地行政主管部门在征求意见向市、县人民政府报批方案，方案的批准应当是向前者作出。当然，如果市、县政府批准以后同时予以公告，此种情形则属于批准行为的外化。
就批准行为的行为效果而言，“刘纯等案”中，最高院认定批准行为是行政行为的理由是：方案经过批准才具有法律效力；国土分局在批准后发布公告的行为仅仅是将方案予以公示告知的行为。对此，本文以为值得商榷：1.最高院回避了行政行为的外部效力要件；2.强调经批准才具有法律效力与上文所述的“行为效果”要件暗合，但如果以此作为唯一的判断要件，那么所有依法应经批准的行政行为，均应以批准行为为受案范围，这对于我国行政诉讼法及其司法解释所确立的“产生实际影响的行为”标准来说几乎是一种颠覆性的认知。对照前述台湾地区限制出入境事项，其前后阶段分别是两个具有不同职权的行政机关，而“财政部”确定欠税人的行为具有独立性，并且对于“入出境管理局”的后续行为来说具有决定性的作用，这是不同职权的制度分工。征地补偿安置方案作出的阶段划分则有所不同，方案系由土地行政主管部门拟订，然后由市、县政府决定是否批准，这种批准是上下级机关在职权上的纵向分工和监督关系。因此，这种批准虽然对行政行为的最终作出具有前置性作用，但它是针对下级机关拟作行政行为所作的一种程序性行为，是一种单纯的内部行政程序。市、县政府批准方案以后，有待土地行政主管部门对外公告和组织实施，后者是否和何时启动公告和组织实施，其仍然具有决定权。在土地行政主管部门未将批准的方案予以公告和组织实施之前，批准行为并未对当事人的权利义务产生实际影响。
四、征地补偿安置方案行政复议与诉讼的衔接
（一）否定批准行为作为受案范围可能导致复议终局？
从以上分析可以得出结论：综合《若干解释》第19条和第1条的规范意义，作为多阶段行政行为的征地补偿安置方案，原则上应当将公告行为作为受案范围，除非批准机关直接将方案送达当事人。而且，根据《行政诉讼法》第26条“作出行政行为的行政机关是被告”，方案的作出者和方案争议的被告之间得到了高度统一。
但是，这种行为的作出者与被告之间的统一性，在行政复议程序中就被打破了。关于多阶段行政行为的被申请人，《行政复议法实施条例》第13条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”在“胡显珍案”中，当事人以批准机关为被申请人，请求撤销方案的批复，复议机关予以维持。在接下来的起诉中，当事人又起诉批准行为，由于法院认定批准行为不属于受案范围，同时驳回对被诉行为及其行政复议决定的起诉。这样一来，不免让我们产生一种联想：在维持决定的复议机关作为共同被告的制度下，如果否定方案的批准行为属于受案范围的话，会不会导致在方案的行政争议解决中行政复议的终局效力？本文猜测：最高院在“刘纯等案”中推翻一审二审法院否定批准行为是行政诉讼受案范围的原因之一，可能就是为了避免走入复议终局的死胡同。但是，从逻辑上看，我们不能削足适履，为了迎合复议机关被申请人制度，而去颠覆多阶段行政行为这一基石性概念。
（二）行政复议受案范围与被申请人的双重构造
鉴此，我们有必要在多阶段行政行为的语境中重新审视《行政复议法实施条例》第13条被申请人制度的规范意义。相对于《行政复议法》第10条“作出具体行政行为的行政机关是被申请人”这一基本制度来说，第13条是一种特殊情形下的被申请人制度。在多阶段行政行为的情况下，第13条将批准机关列为被申请人，主要是一种功能主义的立场。如果以作出机关为被申请人，复议机关往往就是批准机关，甚至是批准机关的下级机关，在这种情况下，通过行政复议审查经批准后作出的具体行政行为，行政复议制度很有可能形同虚设。在我国台湾地区，行政复议制度上虽然对多阶段行政行为采用显名主义，然而在复议审查上也会遇到同样的纠结，复议机关无从审查、指摘批准行为的适当和适法性。第13条作为确定被申请人的例外条款，其目的即为避免批准机关与复议机关重叠而产生的角色混同，而不涉及行政复议受理时如何确定多阶段行政行为。第13条的表述“下级行政机关……经上级行政机关批准作出具体行政行为”仍然没有改变被申请复议的行政行为作出的主体是下级机关。质言之，在第13条项下，多阶段行政行为的作出主体和被申请人之间产生了分离，行政复议受案范围与被申请人形成双重构造。
我们不妨将受案范围与被申请人的双重构造代入到“胡显珍案”。在案件事实中，胡显珍申请复议和提起诉讼的受案范围都是政府的批准行为，行政复议机关对批准行为予以维持。可见，问题的症结在于行政复议机关，在此种情况下，行政复议机关应当向申请人予以释明，通过补正将复议请求变更为撤销方案本身或其公告行为，而被申请人仍然为批准机关。这样，行政诉讼就能同样受理以方案本身或其公告行为为受案范围的诉讼，复议机关作为案件的共同被告，复议终局的尴尬局面可以得到化解。
（三）复议被申请人与诉讼被告的乖离与衔接
这种代入的结果仍然会产生一个新的问题：在复议阶段，被申请人是批准机关，而在诉讼阶段，第一被告是公告机关。如此，先前没有进入复议程序的公告机关被拖进了诉讼程序，而复议被申请人反而在诉讼程序中得以脱身。这一新的尴尬局面系由复议被申请人与诉讼被告的乖离而造成，是一种制度性困境，我们需要在现有的制度框架内进行修补和完善。
对此，2017年“李海泉诉长沙市芙蓉区人民政府、长沙市人民政府行政征收案”进行了建构性的探索。该案中，长沙市国土资源局芙蓉区分局在经芙蓉区政府批准后发布了征收补偿安置方案实施公告，当事人以芙蓉区政府为被申请人申请复议，长沙市政府予以维持。然后，当事人以芙蓉区政府、长沙市政府为被告提起诉讼，法院以批准行为的效力外化于芙蓉区国土分局作出的补偿安置方案实施公告为由，要求当事人申请追加长沙市国土局、芙蓉区国土分局为被告。
2017年“李海泉案”中，申请追加的长沙市国土局、芙蓉区国土分局是被复议、诉讼行政行为的作出者，可以看作为一个主体。这样，在多阶段行政行为的诉讼中，就会出现三种被告：行政复议被申请人、行政复议机关、被诉行政行为的作出机关。虽然三种被告看似层次复杂、程序繁冗，但这是在既有复议诉讼制度框架内最为妥帖的规则创新。这样的规则创新与《行政复议法实施条例》第13条的制度框架相吻合，虽然被申请人是批准机关，但复议审查的对象仍然应当是被批准的行政行为。
当然，更为彻底的解决方法是：在复议维持情形下共同被告制度下，我们需要对第13条的被申请人制度进行解构，以保障制度之间的和谐性。第13条之适用于多阶段行政行为的制度设计目的，其表面上是将被申请人拔高一级，实质上是藉拔高被申请人之壳，升格行政复议机关的等级。既然如此，如果要对第13条予以合理化改造的话，不妨将被申请人仍然确定为作出行政行为的主体，将批准机关的上级机关作为复议机关，这样更有利于多阶段行政行为复议与诉讼程序的衔接。
五、结语
1998年12月27日颁布的《土地管理法实施条例》以协调裁决程序为中心，旨在构建专业性争议解决制度，但是，该制度在规范意义上没有和后续的行政复议、诉讼制度形成有效对接，这样容易造成争议解决各环节之间的断裂。征地安置补偿行为作为多阶段行政行为的一种，由此引发的行政争议不应当是法律适用的“特区”，同样要受制于我国统一的行政复议和行政诉讼制度。晚近行政复议、诉讼实践在协调裁决制度的定性、受案范围的确定、复议与诉讼程序的衔接等三个阶段上都分别凸显规范选择的不一致性和程序衔接的不连贯性，破坏了争议解决的可预见性和法的安定性。“融贯的法律体系不仅意味着组成体系之要素的完整性与相互之间的无矛盾性，也意味着它们之间彼此在价值上相互支持。”本文尝试秉持法教义学的进路，以现行实在法秩序的合理性确信为出发点，围绕征地补偿安置争议解决制度在上述三个阶段上的乖离与困境，通过现行法律规范的体系化解释探寻征地补偿安置争议程序的自洽性构造。
作者：黄涧秋（苏州市人民政府法制办公室主任，法学博士）
原载：《法治研究》2019年第2期