【裁判要旨】

人民法院作出行政判决，选择适用行政诉讼法规定的判决方式，也必须服从并服务于实质化解行政争议的立法目的。《行政诉讼法》第七十七条第一款规定，行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。所谓“涉及对款额的确定、认定确有错误”，通常是指被诉行政行为涉及的钱款的具体数字确定，或者与款额相关联的权利归属的认定出现错误，主要包括两种情形：一是行政补偿、行政赔偿案件中，涉及补偿、赔偿具体数额的计算确有错误的；二是土地、山林、草原确权行政裁决案件中，涉及争议地中各方权利归属具体面积数额的确定确有错误的。同时，《行政诉讼法》第六十一条第一款亦规定，在涉及行政机关对民事争议所作的裁决案件中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十条第二款还规定，人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。行政裁决案件中，当事人争议的核心是相关民事权利的归属。原告不服被诉行政裁决行为提起行政诉讼，实际上是对争议的民事权利归属提出主张，请求将争议的民事权利判归己方。在此情形下，原告对被诉行政裁决行为提起行政诉讼，其实已经包括一并解决民事争议的诉讼请求，受理行政裁决案件的人民法院，应当对相关民事争议一并作出判决。民事争议原本属于人民法院传统裁判领域，法院享有包括变更权在内的完整司法裁判权。根据前述规定，人民法院审理行政裁决案件，依法享有司法变更权，有权直接对争议的民事权利归属作出判决。变更判决与撤销重作判决，均属于行政诉讼法规定的法定判决方式。但是，与撤销重作判决相比较，变更判决直接确定争议事项的处理结果，无需被告另行作出行政行为，更有利于行政争议的实质化解。因此，在符合变更判决法定适用条件的情形下，人民法院选择适用撤销重作判决，违背行政诉讼法关于解决行政争议的立法目的，适用法律和判决方式错误，依法应予改判。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2019）最高法行再134号

再审申请人（原审第三人）广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇民强村民委员会江管农业经济合作社。

法定代表人班启同。

委托代理人万云飞。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区隆林各族自治县人民政府。

法定代表人杨科。

委托代理人顾家敏。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区百色市人民政府。

法定代表人周异决。

委托代理人黄莉淳。

委托代理人农丽贤。

被申请人（一审原告、二审上诉人）广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇民强村民委员会六我农业经济合作社。

法定代表人黄仁品。

委托代理人凌飞。

被申请人（原审第三人）广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇民强村民委员会南林农业经济合作社。

法定代表人黄显秋。

再审申请人广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇民强村民委员会江管农业经济合作社（以下简称江管社）因被申请人广西壮族自治区隆林各族自治县新州镇民强村民委员会六我农业经济合作社（以下简称六我社）诉被申请人广西壮族自治区隆林各族自治县人民政府（以下简称隆林县政府）、百色市人民政府（以下简称百色市政府）及隆林各族自治县新州镇民强村民委员会南林农业经济合作社（以下简称南林社）山林确权行政裁决及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年9月14日作出的（2018）桂行终506号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年6月24日作出（2019）最高法行申1486号行政裁定，以本院发现广西壮族自治区高级人民法院生效判决错误为由，依法提审本案。提审后，于2019年7月8日立案，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。

百色市中级人民法院（2017）桂10行初123号行政判决认为，六我社提交的8份《土地房产所有证》记载的地名，虽然涉及争议地，但已失去法律效力；8份土地承包经营权证的真实性存疑，且不具有合法性。隆林县政府于1981年向江管社颁发NO.××35号林权证（以下简称××35号林权证）重新确定争议地的权属，江管社以该证主张权属，有事实和法律依据。隆林县政府作出的隆政处（2016）4号土地权属纠纷的处理决定（以下简称4号处理决定），将争议地确权归江管社所有正确；百色市政府作出的百政复决字（2017）第7号行政复议决定书（以下简称7号复议决定），维持4号处理决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回六我社的诉讼请求。六我社不服，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终506号行政判决认为，六我社持有的5份《土地房产所有证》存于隆林县档案局，争议各方对其真实性无异议，且涉及争议地，应当作为本案确权依据。江管社没有提供××35号林权证中登记的“东香朵”地块的权属来源依据，不能证明颁证程序合法。4号处理决定认定事实不清，适用法律不当，7号复议决定维持4号处理决定错误，一审判决驳回六我社的诉讼请求错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，第八十九条第一款第（二）项规定，判决撤销一审判决，撤销4号处理决定和7号复议决定，由隆林县政府重新作出处理决定。

江管社申请再审称：2013年8月23日现场勘查笔录及示意图上关于六我社持有的5份《土地房产所有证》在争议地范围内的表述，只是对各方当事人观点和指认所作的记录，不能作为确权的依据。请求撤销二审判决，维持一审判决，依法再审本案。

隆林县政府答辩称：1.在没有确切证据证明属于假证的情况下，××35号林权证应作为本案证据材料予以采信，江管社的权属主张应予支持。2.六我社持有的5份《土地房产所有证》系存根，无法确认涉及争议地范围。六我社持有的8份土地承包经营权证是其单方发包和登记的无效行为，不能作为确权依据。3.××35号林权证是对1954年《土地房产所有证》土地权属的变更行为。

百色市政府答辩称：1.江管社持有的××35号林权证，是隆林县政府核发的有效权证，隆林县政府以该权证作为确权依据正确。2.六我社持有的8份《土地房产所有证》记载的地名虽然涉及争议地，但经过历史变革，农民个人对土地不再拥有所有权，该证已失去法律效力，隆林县政府亦以颁发××35号林权证的形式确定争议地的权属。请求撤销二审判决。

六我社答辩称：1.××35号林权证缺乏权属来源依据。2.六我社持有的5份《土地房产所有证》中登记的土地，位于争议地范围内。江管社、隆林县政府在现场勘查图和笔录上，亦签字确认这一事实。请求驳回江管社的再审申请。

南林社未提交书面答辩意见。

本院经审理查明，争议地“可六（陆）”，又称“坡南段（断）”、“那娘”，面积43.5亩，四至范围：东以沟边的田坎为界，南以南断丫口下至东面沟边为界，西以六我马车路路坎下为界，北面抵沟边为界。南林社对争议地的田边地、角地约7.95亩主张权属，四至范围：东以水沟为界，南以去六我老小路为界，西以小沟往上12米处为界，北以六我马车路路坎下距水沟12米处为界。1954年2月25日，原桂西僮族自治区隆林各族联合自治区人民政府向六我社村民黄应新等人颁发土地证字第××5、××1、××2、××8、××0号《土地房产所有证》（以下简称××5、××1、××2、××8、××0号土地证）。1981年6月19日，原隆林各族自治县革命委员会向原者浪公社民强大队江管生产队（现江管社）颁发××35号林权证，该证第三栏载明：小地名“东香朵”，面积50亩，四至范围：西面从六我寨底路下一条土坎到东香朵一条岩石斜线到杨有望田坎基上15米线下归江管、线上权属六我队。坡南段沿六我马车路为界，上归六我，东北面归江管。

1990年5月，广西壮族自治区人民政府分别向六我社村民班绍杰、班绍现颁发隆土集建（1990）字第21-×6号、第21-×4号《集体土地建设用地使用证》，地址均为民强村六我屯，面积亦均为156.18平方米。此后，班绍杰、班绍现在争议地内各建有一栋住宅楼。2000年，六我社与江管社对争议地发生权属纠纷。2000年5月20日，隆林县新州镇民强村人民调解委员会作出民调字（2000）1号《调解书》，认为江管社提出“东香朵”、“坡南段”山界权属归其所有，有××35号林权证为依据，予以确认。六我社不服，要求隆林各族自治县新州镇人民政府（以下简称新州镇政府）进行调处。2000年12月30日，新州镇政府作出处理意见，认为1981年县革委组织人力对争议地进行登记造册，给江管社核发证书、确认所有权，应予维持，对六我社提出的权属主张不予支持。2003年9月30日，原隆林各族自治县人民政府向六我社村民黄仁相等人颁发2×4至2×8、2×0至2×2号等8份土地承包经营权证，承包期从2003年10月1日至2033年9月30日。

2011年3月28日，六我社就16亩“可六”土地权属申请确权。新州镇政府受理其申请。2011年4月16日，新州镇政府组织各方当事人进行现场勘验，并制作现场勘验笔录和现场勘验图。笔录记载：六我社从土改、合作化、四固定，到1982年实行生产责任制至今，一直在争议地内耕种。江管社、六我社、南林社社长及群众代表，勘查人员均在现场勘验图上签字确认。2012年3月31日，隆林县政府作出隆政处（2012）2号《关于新州镇民强村六我社、南林社与江管社就“南断”“可六”（地名）土地权属纠纷的处理决定》（以下简称2号处理决定），将31.38亩争议地及地面附作物确权归六我社所有。2012年6月27日，隆林县政府作出隆政处（2012）3号《关于撤销隆政处（2012）2号文的决定》，认为2号处理决定存在争议地位置、四至范围未查清等问题，决定撤销该决定。2013年8月23日，隆林县政府组织各方当事人对争议地进行现场勘验,并制作现场勘验笔录和示意图，经各方当事人现场指认，确认以下主要内容：1.明确争议地的四至范围，认可2011年4月16日制作的现场勘验笔录中，争议地地面附作物的分布情况。2.江管社提交的××35号林权证的四至范围涉及争议地范围。3.六我社提交的××5、××1、××2、××8、××0号土地证的四至范围涉及争议地范围，土地证字第××7、××0、××4号《土地房产所有证》（以下简称土地证××7、××0、××4号土地证）的四至范围不涉及争议地范围；六我社提交的8份土地承包经营权证涉及争议地范围；六我社村民班绍现、班绍杰所建两栋住宅楼在争议地范围内。4.南林社对其持有的3份《土地房产所有证》存根，指认不出具体位置及四至范围。参与现场勘验的各方当事人社长和群众代表、基层组织代表、调处工作组工作人员，均在该现场勘验笔录和示意图上签字确认。2012年6月3日，江管社委托广西公明司法鉴定中心对上述8份土地承包经营权证上加盖的“隆林县政府”公章与样本，即隆林县政府在2003年至2011年间的9份文件上加盖的“隆林县政府”公章，是否属同一公章用印进行鉴定。2012年6月7日，广西公明司法鉴定中心作出桂公明司鉴文字（2012）第080号《文书司法检验鉴定意见书》，鉴定意见：8份土地承包经营权证内“隆林县政府”公章印文与样本2003年至2007年间隆林县政府文件内同名印文不是同一印章所盖印，与样本2008年至2011年间隆林县政府文件内同名印文是同一印章所盖印。

2014年9月26日，隆林县政府作出隆政处字（2014）1号土地权属纠纷的处理决定（以下简称1号处理决定），决定争议地土地权属归江管社所有；争议地内已建住宅的土地使用权归班绍现、班绍杰所有；8份土地承包经营权证中涉及地名为“那娘”或“可陆”的土地部分予以撤销并更正。六我社不服，申请行政复议。2015年1月14日，百色市政府作出百政复决字（2015）1号行政复议决定，维持1号处理决定。六我社仍不服，提起行政诉讼。同年，隆林县人民法院作出（2015）隆行初字第5号行政判决，认为隆林县政府在确权过程中未查清1981年的山界划分情况，××35号林权证要素不齐，不能作为确权依据，权属争议各方对争议地内建房事实并无异议，亦未申请调处，1号处理决定将争议地内已建住宅的土地使用权归班绍现、班绍杰所有，超越职权。遂判决撤销1号处理决定。江管社不服，提起上诉。2015年8月6日，百色市中级人民法院作出（2015）百中行终字第78号行政判决，认为隆林县政府根据1981年颁发给江管社的××35号林权证将争议地确权给该社，证据充分，应当支持；但1号处理决定同时撤销8份土地承包经营权证，未将持证人列为当事人，程序违法，遂判决撤销一审判决和1号处理决定，责令隆林县政府重新作出处理决定。

2016年10月28日，隆林县政府作出4号处理决定，主要内容：1.××35号林权证登记的“东香朵”中“坡南段”的土地，经现场指认位于争议地范围内，是本案确权依据；2.8份土地承包经营权证经现场指认位于争议地范围内，但是该颁证是在土地权属纠纷后，尚未确权的情况下，作出的单方无效发证行为，不能作为确权依据；3.××0、××4、××8号土地证不在争议地范围内，××5、××7、××1、××2、××0号土地证上记载的地名，与争议地地名相同，但没有其他证据佐证，不能认定在争议地范围内；4.南林社提交的《土地房产所有证》不在争议地范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一、二、四款，第十三条，第十六条第一、二款，《中华人民共和国森林法》第三条第二款、第十七条第一款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款、第三十条第（一）项、第三十四条第（六）项、第三十六条第（二）项规定，决定：1.争议地土地所有权归江管社集体所有；2.争议地内已建住宅312.36平方米土地使用权属六我社村民班绍现、班绍杰所有，以其持有的集体土地建设用地使用证载明的面积为准。六我社不服，申请行政复议。2017年5月14日，百色市政府作出7号复议决定，维持4号处理决定。2017年6月19日，六我社提起本案行政诉讼，请求撤销4号处理决定和7号复议决定，撤销××35号林权证，责令隆林县政府重新处理。

本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷，实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第三十条第一款第（二）项规定，权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，市、县人民政府可以在兼顾各方利益的基础上作出确权处理决定。第三十四条第（一）、（六）项规定,土地改革时期依法取得的土地房产所有权证，县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，隆林县政府于2013年8月23日制作的现场勘验笔录和示意图证明，六我社提交的××5、××1、××2、××8、××0号土地证的四至范围均在争议地范围内。隆林县政府对江管社、六我社和南林社的村民进行调查，形成的多份调查笔录也可以证明，争议发生前的多年时间里，六我社一直耕种、管理使用争议地。江管社以××35号林权证主张争议地权属，但该证缺乏土地权属来源依据，且江管社因离争议地较远，亦未提供长期管理使用争议地的证据。根据前述规定，争议地应当属于六我社农民集体所有。4号处理决定和7号复议决定将争议地确权归江管社所有，认定事实不清，主要证据不足。江管社主张，2013年8月23日现场勘查笔录及示意图上关于六我社持有的5份《土地房产所有证》在争议地范围内的表述，只是对各方当事人观点和指认所作的记录，不能作为确权的依据。但是，通过现场勘查笔录的文字表述分析，相关内容均系各方当事人现场指认的确认结果，而非对各方当事人不同意见的记录。江管社的该项申请再审理由没有事实根据，本院不予支持。

《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，行政诉讼法的立法目的之一是要解决行政争议。人民法院作出行政判决，选择适用行政诉讼法规定的判决方式，也必须服从并服务于实质化解行政争议的立法目的。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定，行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。所谓“涉及对款额的确定、认定确有错误”，通常是指被诉行政行为涉及的钱款的具体数字确定，或者与款额相关联的权利归属的认定出现错误，主要包括两种情形：一是行政补偿、行政赔偿案件中，涉及补偿、赔偿具体数额的计算确有错误的；二是土地、山林、草原确权行政裁决案件中，涉及争议地中各方权利归属具体面积数额的确定确有错误的。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款亦规定，在涉及行政机关对民事争议所作的裁决案件中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十条第二款还规定，人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。行政裁决案件中，当事人争议的核心是相关民事权利的归属。原告不服被诉行政裁决行为提起行政诉讼，实际上是对争议的民事权利归属提出主张，请求将争议的民事权利判归己方。在此情形下，原告对被诉行政裁决行为提起行政诉讼，其实已经包括一并解决民事争议的诉讼请求，受理行政裁决案件的人民法院，应当对相关民事争议一并作出判决。民事争议原本属于人民法院传统裁判领域，法院享有包括变更权在内的完整司法裁判权。根据前述规定，人民法院审理行政裁决案件，依法享有司法变更权，有权直接对争议的民事权利归属作出判决。变更判决与撤销重作判决，均属于行政诉讼法规定的法定判决方式。但是，与撤销重作判决相比较，变更判决直接确定争议事项的处理结果，无需被告另行作出行政行为，更有利于行政争议的实质化解。因此，在符合变更判决法定适用条件的情形下，人民法院选择适用撤销重作判决，违背行政诉讼法关于解决行政争议的立法目的，适用法律和判决方式错误，依法应予改判。本案中，4号处理决定和7号复议决定，是县级以上人民政府依法对江管社与六我社两个平等主体之间山林权属纠纷作出的行政裁决，人民法院依法享有作出变更判决的权力，有权直接确定争议山林的权利归属。本案一审判决驳回六我社的诉讼请求，主要事实不清、证据不足；二审依法予以纠正，原本已经作出正确的判断。而且，根据二审判决对证据和法律的分析、论证，争议地应当属六我社集体所有。在此情形下，二审判决本应适用行政诉讼法第七十七条第一款规定，直接将争议地权属判决归六我社集体所有，但却根据行政诉讼法第七十条规定，判决撤销4号处理决定和7号复议决定，责令隆林县政府重新作出处理决定。该判决违背行政诉讼法实质化解行政争议的立法目的,适用法律和判决方式错误，依法应予改判。

综上，隆林县政府作出的4号处理决定认定事实不清、主要证据不足，百色市政府7号复议决定维持4号处理决定错误，一审判决驳回六我社的诉讼请求主要证据不足，二审判决适用法律和判决方式不当，依法均应予以撤销。争议地上部分土地土改时曾给六我社村民颁发土地证，并由六我社长期管理使用，应当属于六我社农民集体所有。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十七条第一款、第八十九条第一款第（二）项和第三款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：

一、撤销百色市中级人民法院作出的（2017）桂10行初123号行政判决，撤销广西壮族自治区高级人民法院作出的（2018）桂行终506号行政判决；

二、撤销百色市人民政府作出的百政复决字（2017）第7号行政复议决定；

三、变更隆林各族自治县人民政府作出的隆政处（2016）4号土地权属纠纷的处理决定关于争议地权利归属的内容，争议地“可六（陆）”，又称“坡南段（断）”、“那娘”，面积43.5亩属隆林各族自治县新州镇民强村民委员会六我农业经济合作社农民集体所有。

一、二审案件受理费100元由隆林各族自治县人民政府及百色市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　郭修江

审 判 员　杨志华

审 判 员　刘艾涛

二〇一九年七月二十六日

法官助理　张巧云

书 记 员　陈清玲

来源：“行政法”公众号