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【裁判要旨】 在解除行政协议诉讼中，行政机关承担违约责任、赔偿可得利益损失的前提在于行政协议已依法成立且其存在违约行为。根据《合同法》第九十七条之规定，行政协议解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和协议性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申8640号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：新疆新望房地产开发有限公司呼图壁分公司。住所地：新疆维吾尔自治区呼图壁县园户村镇北园社区底4号门面房。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：新疆维吾尔自治区呼图壁县人民政府。住所地:新疆维吾尔自治区呼图壁县锦华大道。再审申请人新疆新望房地产开发有限公司呼图壁分公司（以下简称新望分公司）因诉新疆维吾尔自治区呼图壁县人民政府（以下简称呼图壁县政府）行政协议及行政补偿、行政赔偿一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院（2019）新行终60号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。新望分公司向本院申请再审，请求撤销新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院（2018）新23行初10号行政判决和新疆维吾尔自治区高级人民法院（2019）新行终60号行政判决，依法改判或发回重审,支持其一、二审诉求,赔偿其直接与间接损失5022万元。主要事实和理由为：1.呼图壁县政府以规划调整为由要求停止案涉项目建设,单方违约导致合同目的无法实现,是造成其巨大损失的直接原因。2.一审判决仅按照基坑的投资额(土建部分)来确定项目投资补偿,将其巨额投资排除在外,违背了以事实为依据的基本审判原则。3.二审判决以呼图壁县政府基于行政优益权有权单方解除协议，且并不存在适用可得利益损失的合同基础为由不支持其可得利益诉求，亦有违公正。本院认为，结合一、二审判决和再审申请人新望分公司向本院提交的再审申请，本案的核心争议为：1.再审被申请人呼图壁县政府是否违约以及应否承担违约责任；2.《呼图壁县住房和城乡建设局棚户区改造项目专项审计报告》（宏昌天圆专审字〔2017〕60012号,以下简称《专项审计报告》）所列”基础配套费用”和”其他相关费用”两项支出以及再审申请人已部分履行的与案外人所签合同涉及的应付未付合同款应否纳入行政补偿范围。关于再审被申请人是否违约以及应否承担行政赔偿责任的问题。本案中，经一、二审法院查明，再审申请人与再审被申请人于2013年11月6日签订《呼图壁县旧城和棚户区改造企业准入协议书》（以下简称《准入协议》），就案涉项目建设达成协议。后再审被申请人拟对案涉项目土地进行规划调整。再审申请人以对商住比例、容积率等作出规划调整后继续履行协议会导致亏损为由，停止建设并申请退出案涉项目，系基于商业开发利益及市场风险考量。二审判决认定再审被申请人因公共利益需要拟调整项目规划不构成违约，并无不当。在解除行政协议诉讼中，行政机关承担违约责任、赔偿可得利益损失的前提在于行政协议已依法成立且其存在违约行为。因再审被申请人拟调整项目规划不构成违约，故一、二审法院对再审申请人要求赔偿可得利益损失以及再审被申请人违约产生的违约金的诉求不予支持，亦无不当。至于再审申请人向案外人借款产生的利息以及因解除尚未履行的与案外人所签合同产生的违约金，与再审被申请人拟调整项目规划并无实质关联，一、二审法院对再审申请人的该项赔偿请求亦不予支持，处理结果正确。关于再审申请人项目投入资金补偿范围问题。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条之规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。鉴于再审申请人已实际退出案涉项目建设，《准入协议》解除后再审被申请人对于再审申请人用于棚户区改造部分的实际投入应予补偿。对于项目商业开发与营销部分投入，根据《准入协议》第四条”乙方的权利与义务”部分”乙方负责独立开展项目开发建设与营销工作，并承担本项目的全部风险与收益”之约定，则不应纳入行政补偿范围。案涉项目仅完成部分拆迁和部分基坑建设，《专项审计报告》载明案涉项目已支付拆迁补偿费3364097元、房屋拆除费344390元，新疆正祥建设工程项目管理咨询有限公司出具的呼图壁县新望步行街商业楼基坑土方工程结算编制报告书反映基坑土方工程结算造价为2038167.96元。对于上述费用支出，一、二审法院判令再审被申请人予以补偿，并无不当。对于《专项审计报告》所列”基础配套费用”5364063.10元和”其他相关费用”2883322.08元，该报告载明无法确认该两笔费用系由案涉项目产生。一、二审法院未予支持，并无不当。据此，一审法院判决解除《准入协议》，再审被申请人向再审申请人退还项目押金82800元，支付拆迁补偿、房屋拆除费以及拆迁评估费共3751237元(拆迁补偿3364097元+房屋拆除费用344390元+评估费42750元)，补偿项目投资2038167.96元，并驳回再审申请人的其他诉讼请求，二审法院判决驳回再审申请人的上诉、维持一审判决，处理结果均无不当。再审申请人所提再审理由不能成立，本院不予支持。综上，新望分公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人新疆新望房地产开发有限公司呼图壁分公司的再审申请。审 判 长 李纬华 审 判 员 华 伟 审 判 员 夏建勇 二〇一九年十一月二十九日 法官助理 易 旺 书 记 员 韩 岐
来源：行政法公众号
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