一、修改思路

（一）关于法典的名称。我们建议修改为《中华人民共和国突发事件应急管理法》。“突发”二字本来对应了“应急”二字，因为事发突然，所以才要“应急”。“应对”二字的含义不太好，有一种没有办法、无可奈何，消极应对的意味。并且“应急管理”中央文件中一直都是这样的提法。

（二）明确《突发事件应对法》与其他法的关系。在突发事件应对法制体系中，除了《突发事件应对法》之外，还有《传染病防治法》、《防震减灾法》、《气象法》、《消防法》、《安全生产法》等其他法律和《传染病防治法实施办法》、《突发公共卫生安全条例》等应急类法规、规章。我们认为，《突发事件应对法》是突发事件应对法制体系中的一般法和兜底法。由此引申出的修法思路有三：其一，就《突发事件应对法》的修改而言，应考虑其一般性，契合突发事件应对工作的一般规律。其二，就理顺突发事件应对法制体系而言，应在本次修法中明确《突发事件应对法》与其他法的关系，以增强法规范的适用性以及协调性。其三，就完善国家应急管理体制而言，应采取综合性立法和特殊性立法协调并进的修法策略，围绕突发事件应对实践中暴露出的问题，同步推进《突发事件应对法》、《传染病防治法》等法条的修法进程。

“科学立法”是十八确立的新的十六字方针之一，科学立法要求我们必须坚持所立之法一定要符合事情发展的客观规律，符合我们脚下这片土地的实际情况，因此，我们修改法律必须坚守的基本规矩就是：“针对问题立法，立法解决问题”。

（三）明确《突发事件应对法》的价值取向。我们认为，《突发事件应对法》应坚持人民本位的价值取向。这一取向是社会主义民主精神的体现，也得到《宪法》和《中国共产党章程》的肯认以及十九大报告、十九届四中全会报告的确认。在人民本位价值取向的引导下，国家自然负有对突发事件采取万全措施以保障人民的生命权、人身权、财产权的责任。由此引申出如下修法思路：在《突发事件应对法》总则条款增加一条，明确人民本位论的价值取向，并在其他章节的修改中予以贯彻。

（四）明确《突发事件应对法》的功能位阶。我们认为，《突发事件应对法》兼具应急功能与法治功能。鉴于突发事件的特殊性，《突发事件应对法》的功能位阶理应为应急功能本位、控权功能次位。即在增强国家应急能力的基础上防止行政违法行为。当然，应急功能与控权功能的发挥皆以人民中心主义的实现为旨归。由此引申出如下修法思路：在明确依法防控原则的同时，通过设置“良性违法”责任豁免条款等方式为依法防控原则留存一定的弹性空间，以鼓励基层决策者大胆决策，积极作为，敢于作为，保障应急功能的实现。

（五）直面突发事件应对工作中党与政府的关系。习近平总书记深刻指出:“中国最大的国情就是中国共产党的领导。”在突发事件应对工作实践中，党委发挥的作用有目共睹。而随着“党的领导”入宪入法，在《突发事件应对法》中明确党对突发事件应对工作的领导，其时机条件已然成熟。由此引申出如下修法思路：在突发事件应急管理体制、突发事件应对分工、应对职责组织体系等部分融入党的领导元素，以回应实际需要，保障突发事件应对机制的高效有序运转。

（六）正确处理突发事件应对中政府与社会的关系，特别是政府与民间组织的关系。贯彻全面依法治国新要求推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，应急法制概莫能外。近十余年的实践表明，社会力量在突发事件应对中扮演的角色和发挥的作用愈发显著。由此引申出如下修法思路：立法应回应实践关切，在突发事件应对的全过程中考虑加强政府与民间组织的沟通、协作，以期形成突发事件应对的合力。

二．具体修改建议

第一章　总 则

第一条

【原条文】

为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法。

【修改建议】

建议维持。

第二条

【原条文】

突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，适用本法。

【修改建议】

建议维持。

第三条

【原条文】

本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。

突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。

【修改建议】

（1）建议明确“社会安全事件”的内涵。

增加一款作为第二款：以列举式方式罗列“社会安全事件”范围，应当包括重大刑事案件、重特大火灾事件、恐怖袭击事件、涉外突发事件、金融安全事件、规模较大的群体性事件、民族宗教突发群体事件、学校安全事件、社会谣言以及其他社会影响严重的。

（2）明确“社会安全事件”分级制度

按照四个级别区分。把社会安全事件先按照敌我矛盾与人民内部矛盾先划分为两大类，将敌我矛盾归为一级，重大。再将人民内部矛盾按照轻重缓急、影响的人数范围等因素逐级分类（2-4级），例如“谣言”可以归为第四级，一般级别。

【修改后条文】

本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

社会安全事件包括重大刑事案件、重特大火灾事件、恐怖袭击事件、涉外突发事件、金融安全事件、规模较大的群体性事件、民族宗教突发群体事件、学校安全事件、社会谣言以及其他社会影响严重的。依照法律、行政法规对本条第二款规定事项另有规定的，依照其规定。

按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。

突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。

【修改理由】

对法律概念表达模糊或者概括不周全的表述应采取目录制度式立法。可以参考2019年4月颁布的《重大行政决策程序暂行条例》第3条设置，以概念群的方式确定立法涵盖的事项。

第四条

【原条文】

国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

【修改建议】

（1）在应急管理体制明确“党的领导”；

（2）将“统一领导”修改为“统一指挥”。

【修改后条文】

国家建立党领导下的统一指挥、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

【修改理由】

中国最大的国情就是中国共产党的领导。在突发事件应对工作实践中，党委发挥的作用有目共睹。而随着“党的领导”入宪入法，在《突发事件应对法》中明确党对突发事件应对工作的领导，其时机条件已然成熟。

第五条

【原条文】

突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。

【修改建议】

（1）将“突发事件应对工作”修改为“突发事件应急管理工作”；

（2）明确综合性评估的主体，突出应急管理部门的主体地位。

【修改后条文】

突发事件应急管理工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，由应急管理部门对可能发生的突发事件进行综合性评估，必要时可会同其他相关部门进行评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。

【修改理由】

《国务院办公厅关于认真贯彻实施突发事件应对法的通知》（国办发〔2007〕62号　2007年11月7日）规定，“根据突发事件应对法第5条的相关规定，由国务院办公厅会同民政部、安全监管总局、卫生部、公安部等有关部门，对建立和完善国家重大突发事件风险评估体系研究提出意见。”

2018年3月17日，国务院机构改革，组建中华人民共和国应急管理部。为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。

实际上，应急管理部门较为适宜承担相应的风险评估职能，将风险评估部门细化有助于落实机构改革的落地，有助于明晰相关职能部门职责；同时，考虑到应急管理工作可能涉及到多部门间的协调，所以可以采用会同其它部门的形式，如会同卫健委就可能发生的公共卫生突发事件进行风险评估。

此外，为配合应急管理部门的职能履行，为新组建的机构提供法律依据，有学者主张将《突发事件应对法》修改为《应急管理法》，此观点具有合理性。相应地，本修改建议认为，宜将本法中的 “突发事件应对工作”修改为“突发事件应急管理工作”。

第六条

【原条文】

国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。

【修改建议】

建议明确社会动员机制的职能部门。

【修改后条文】

国家建立有效的社会动员机制，由国务院办公厅、应急管理部会同民政部等有关部门研究提出完善社会动员机制的和措施，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。

【修改理由】

《国务院办公厅关于认真贯彻实施突发事件应对法的通知》（国办发〔2007〕62号　2007年11月7日）规定，“根据突发事件应对法第6条、第26条的相关规定，由国务院办公厅会同民政部等有关部门研究提出完善社会动员机制的意见和措施，鼓励和规范社会各界开展应急救援志愿服务。”本条修改建议在此基础上增加了应急管理部这一主体，以落实相应的主体责任。

第七条

【原条文】

县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。

突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。

突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。

法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定；地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。

【修改建议1】

明确党委在突发事件应急分工中的作用。

【修改后条文】

县级党委和政府对本行政区域内突发事件的应急工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级党委和政府负责，或者由各有关行政区域的上一级党委和政府共同负责。

突发事件发生后，发生地县级人民政府应在党委领导下立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级党委和政府报告，必要时可以越级上报。

突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级党委和政府报告。上级党委和政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。

法律、党内法规、行政法规规定由中央党委工作部门或国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定；地方党委和政府应当积极配合并提供必要的支持。

【修改理由】

本条是党的领导在突发事件应对分工条款中的具体体现。其他理由同第四条。

【修改建议2】

将“突发事件应对工作”修改为“突发事件应急管理工作”；

在第四款中明确突出应急管理部门对突发事件应急工作的主体地位。

【修改后条文】

县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对应急管理工作负责；涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。

突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。

突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。

法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定；地方各级人民政府应当积极配合国务院应急管理部门的工作，并提供必要的支持。

【修改理由】

将“突发事件的应对工作”修改为“突发事件的应急管理工作”，理由同第五条。

本条是关于突发事件应对运行机制中各级人民政府和有关部门分工负责的规定。由于相关职能已经整合至应急管理部门，故第四款的“法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的，从其规定；”为赘述，应予删除，同时对后半句的内容进行补充。

第八条

【原条文】

国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。

县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。

上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。

【修改建议1】

建议对第二款、第三款进行修改，明确地方党委和党委负责人在突发事件应急职责组织体系的角色。

【修改后条文】

县级以上地方各级党委和政府牵头设立突发事件应急指挥机构。应急指挥机构由本级党委主要负责人、政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成，党委主要负责人担任指挥长。应急指挥机构统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。

上级党政机关应当在各自职责范围内，指导、协助下级党政机关做好有关突发事件的应对工作。

【修改理由】

本条是党的领导在突发事件应对职责组织体系条款中的具体体现。其他理由同第四条。

【修改建议2】

除对“突发事件应对工作”作相应地文字性调整外，其余建议保留。

【修改后条文】

国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应急管理工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对应急管理工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。

县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对应急管理工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对应急管理工作。

上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件应对应急管理工作。

【修改理由】

同第五条。

第九条

【原条文】

国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关，其办事机构及具体职责由国务院规定。

【修改建议】

增加一款：各级应急管理机关是突发事件应对工作的专门机关，其具体职责由国务院规定。

【修改后条文】

国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应急工作的行政领导机关，其办事机构及具体职责由国务院规定。

各级应急管理机关是突发事件应对工作的专门机关，其具体职责由国务院规定。

【修改理由】

应急管理部是本次机构改革的成果之一，其职能就在于应对各种突发事件，因此应在突发事件应对法中明确其地位和职责。相应协调十七条等涉及应急管理部的条文。

第十条

【原条文】

有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。

【修改建议】

第一款：县级以上人民政府及其部门应做好突发事件的信息公开工作。对在突发事件的预防、应急和重建等过程中产生的信息，都应当按照有关要求对外公开，积极回应社会关切，接受社会监督。

第二款：信息公开应当及时、准确。信息公开单位对于媒体或个人发布的引起广泛传播或较大影响的突发事件信息，应当及时核查。对于影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当发布准确的政府信息予以澄清。

第三款：对于涉及个人隐私和国家秘密的信息，不得公开。

【修改后条文】

县级以上人民政府及其部门应做好突发事件的信息公开工作。对在突发事件的预防、应急和重建等过程中产生的信息，都应当按照有关要求对外公开，积极回应社会关切，接受社会监督。

信息公开应当及时、准确。信息公开单位对于媒体或个人发布的引起广泛传播或较大影响的突发事件信息，应当及时核查。对于影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会和经济管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当发布准确的政府信息予以澄清。

对于涉及个人隐私和国家秘密的信息，不得公开。

【修改理由】

第一款主要是扩张信息公开范围，同时与《信息公开条例》的要求相匹配。第二款是信息公开的原则，保障信息公开的效果。第三款意在保护个人权益和国家秘密，其要求亦见于《信息公开条例》。应协调本法第五十三条进行修改。

第十一条

【原条文】

有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。

公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。

【修改建议】

第一款后添加一句：最终采取的措施损害特定公民、法人和其他组织权益的，该措施所保护的权益应（显著）大于所损害的权益。

第二款改为：公民、法人和其他组织有义务参与和配合突发事件应急工作。需要对公民采取限制人身自由措施的，应由公安机关执行。

【修改后条文】

县级以上人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。最终采取的措施损害了特定公民、法人和其他组织权益的，该措施所保护的权益应大于所损害的权益。

公民、法人和其他组织有义务参与和配合突发事件应急工作。需要对公民采取限制人身自由措施的，应由公安机关执行。

【修改理由】

第一款增加了比例原则中的狭义比例原则，意在加强对公民、法人和其他组织的权益的保护。第二款建议在参与后增加“和配合”，意在突出应急管理应对中公民、法人和其他组织的地位和作用。第二款增加第二句，主要是在考虑人身自由重要性的基础上，加强对限制人身自由措施的法律保障。

第十二条

【原条文】

有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

【修改建议1】

“有关”改为“县级以上”，将“单位和个人的财产”修改为“公民、法人和其他组织的财产”。

【修改后条文】

县级以上人民政府及其部门为应急突发事件，可以征用公民、法人和其他组织的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

【修改理由】

依据第九条，县级以上人民政府是突发事件应对主体，因此将以上几条“有关”都修改为“县级以上”，以明确有权采取应对措施的主体。将“单位和个人的财产”修改为“公民、法人和其他组织的财产”，以与前面的法律条文在术语上保持一致。

【修改建议2】

解决关联法律之间规定的冲突：《突发事件应对法》第十二条：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”

《传染病防治法》第45条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”

建议在修改《突发应对事件法》中修改征用的主体和范围，保持关联性法律之间规定的一致性，并且将征用的实施主体级别提高，取消有关人民政府部门的征用权力，有利于人民政府的有效适用，防止出现2020年2月2日，云南省大理市卫生健康局出具的《应急处置征用通知书》，将重庆市政府委托企业订购的9件口罩，由顺丰自云南瑞丽发往重庆，被大理“应急征用”的问题。

行政机关在法律、法规规定的范围内进行征用，同时还必须符合以下两个条件：

一是必须是为了处置突发事件的需要；

二是征用行为必须合理的。不合理的，属于滥用职权或明显不当的性质。这里讲的不合理，是指“严重不合理”。即“行政决定的不合理，以至于任何一个通情的达理的机构都不会作出”。也可以说，具有一般常识的人认为是不合理的。

【修改理由】

上述两条中有关征用的规定存在两点不一致的问题：

一是征收主体不一致。前者规定可以进行征用的主体是有关人民政府及其部门，后者规定的是各级人民政府，不包含政府的相关部门。

二是征用物品不同。前者可以征用单位和个人的财产，后者临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。显然后者的征用范围小于前者。

在重大突发公共传染病卫生事件中《突发事件应对法》与《传染病防治法》的冲突。《突发事件应对法》相比于《传染病防治法》属于一般法，而后者属于特殊法。《立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”这两个法均由全国人大常委会制定，故在此次疫情期间，如果《突发事件应对法》条款的规定与《传染病防治法》条款的规定不一致的，应当适用《传染病防治法》条款的规定。《传染病防治法》没有规定的内容，可以适用《突发事件应对法》的相关内容。

第十三条　

【原条文】

因采取突发事件应急措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定，但法律另有规定的除外。

【修改建议】

建议将“应对”改成“应急”。

　　第十四条　

【原条文】

中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。

【修改建议】

建议保留原条文。

　　第十五条

【原条文】　

中华人民共和国政府在突发事件的预防、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面，同外国政府和有关国际组织开展合作与交流。

【修改建议】

建议保留原条文。

　　第十六条　

【原条文】

县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。

【修改建议】

建议保留原条文。

第二章　预防与应急准备

第十七条

【原条文】

国家建立健全突发事件应急预案体系。

国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。

地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。

应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务院规定。

【修改建议】

建议将国家突发事件应急预案的制定主体改为应急管理部，以适应国家机构改革后的部门设定和职责定位

【修改后条文】

国家建立健全突发事件应急预案体系。

国务院应急管理部制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院其他部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。

地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。

应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务院应急管理部规定。

【修改理由】

原《突发事件应对法》规定由国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定专项应急预案，实践中该职能由隶属于国务院办公厅的应急管理办公室行使。2018年3月中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《改革方案》），决定组建应急管理部，将国务院办公厅应急管理职责、国家安全生产监督管理总局职责、公安部消防管理职责、中国地震局震灾应急救援职责等整合，统一了国家应急管理主体。

但是，《改革方案》本身并不富裕应急管理部以相应职能，应修改包括《突发事件应对法》在内涉及应救援和灾害防治的法律、行政法规和部门规章，为应急管理部行使应急管理和灾害防治的行政职能提供合法性保障。

值得注意的是，《改革方案》并未将所有突发事件的应急管理职能全部统一于应急管理部，例如SARS疫情、新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件的应急管理，由国家卫健委行使。因此，应急管理部制定突发事件总体应急预案，并组织协调其他有关部门制定相应的专项应急预案和部门应急预案。

第十八条

【原条文】

应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。

【修改建议】

建议由应急管理部、地方各级应急管理部门协调配合各级各类突发事件应急预案的衔接，确保应急管理工作有序开展

【修改后条文】

应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。

国务院应急管理部、地方各级应急管理部门负责其应急管理职责范围内国家突发事件总体应急预案、专项预案和地方突发事件应急预案之间的衔接适用，负责其应急管理职责范围之外，其他有关部门的专项应急预案、部门应急预案和前述应急预案之间的协调配合，合理安排突发事件应急管理工作。

不同地区地方突发事件应急预案有冲突的，由各地方人民政府的应急管理部门协商解决；协商不成的，由其共同上一级人民政府的应急管理部门处理。

【修改理由】

据有的学者统计，当前国务院制定了一部国家突发事件总体应急预案，有关部门制定了三十五部国家突发事件专项预案和三十四见件部门预案，各市、县政府也大都制定了本地区总体应急预案，甚至一些从事特殊领域的国有企事业单位也制定了企业安全生产、安全事故应急预案。各领域、各层级的应急预案基本涵盖了《突发事件应对法》规定的各种突发事件。

法理上一般认为这些应急预案属于政府规范性文件。应急预案虽然在我国突发事件应急管理法制中不等同于法律、行政法规和部门规章，不具备法律规范效力，但其的确是应急管理法制的重要组成部分，尽管没有法律约束力却实际起到了行为规范效力，具备行政管理里中“软法”的特征。实践中存在着各种领域数量繁多的应急预案，当发生突发事件时，不能保证不同层级、不同领域、不同地区之间的应急预案没有适用上的冲突。除可能存在的适用冲突外，各级各地区之间的应急预案还存在着“同质化”现象，时常发生下级照抄上级、一地区照抄另一地区的应急预案，影响应急处置的效率。

因此，有必要在立法上强调对于国家突发事件总预案、专项预案、部门预案以及地方突发事件应急预案之间的有效衔接配合。建议在原十八条中增加两款，以应对各种应急预案之间的适用问题。

第十九条

【原法条】

城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所。

【修改建议】

建议维持。

【维持理由】

突发事件的应急处置和预防，尤其是地震、洪灾等自然灾害的救助需要一定的专业设备和基础设施。城镇规划中安排基础设施建设，确定应急避难场所，对于预防和处置突发事件是必要的。

第二十条

【原法条】

县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，定期进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。

省级和设区的市级人民政府应当对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估，组织进行检查、监控，并责令有关单位采取安全防范措施。

县级以上地方各级人民政府按照本法规定登记的危险源、危险区域，应当按照国家规定及时向社会公布。

【修改建议】

建议维持。

【维持理由】

风险调查和评估是预防突发事件的重要措施，因此各级政府应当定期检查、监控易发生各类突发事件的危险源、危险区域，同时将检查结果及时、客观地向社会公布，以起到预防作用。

第二十一条

【原法条】

县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷。

【修改建议】

建议加强政府和民间志愿者之间在突发事件应急与预防方面的合作和配合。

【修改后条文】

各级人民政府及其有关部门、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷，积极开展与公民、法人、其他组织之间关于突发事件应急和预防的合作。

【修改理由】

突发事件对社会及每个个体都有着非常重要的影响，对突发事件的应急和预防工作也不只是政府的一项行政职能，而应当成为社会共治的一部分。每位公民。每个组织在发现不明疫情、自然灾害征兆、安全生产异常等突发事件预警时，都有向有关部门报告和反应的义务，各级应急管理部门和有关部门也应当认真听取和核实相关预警。因此，建议在法条中明确政府和民间机构就突发事件应急和预防工作的合作关系，加强社会预防和治理。

第二十二条

【原条文】

所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患；掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题，防止矛盾激化和事态扩大；对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告。

【修改建议】

将人民政府改为“人民政府应急管理部门”。

【修改后条文】

所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患；掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题，防止矛盾激化和事态扩大；对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况，应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府应急管理部门报告。

【修改理由】

所有单位都应建立健全安全管理制度，实行定期检查，对本单位可能发生的突发事件和安全防范措施并要及时报告。根据《突发事件应对法》规定，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，而2018年后国家建立·应急管理部负责组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练，地方也有相应的应急管理部门负责应急突发事件管理，此处将有关部门确定为应急管理部门既回应了应急管理部的设立，并且报告主体的明确有助于应急管理部门对于单位突发事件的及时回应。

第二十三条

【原条文】

矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位，应当制定具体应急预案，并对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查，及时采取措施消除隐患，防止发生突发事件。

【修改建议】

删去制定具体应急条款内容，将其整合至第十七条。

【修改后条文】

矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位，应当对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查，及时采取措施消除隐患，防止发生突发事件。

【修改理由】

我国现今应急预案体系存在较大不足，国家应急预案与地方应急预案实质上没有构成一套系统的体系,政府预案与单位预案也缺乏衔接。将上述单位的应急预案义务结合十七条整合为一条，有利于国家应急预案体系的完整性与连贯性。同时此处建议思考村委会与居委会是否具备制定应急预案义务，政社共治的理念需要通过相应条文表现出来，村委会和居委会在突发事件应对中具有较大作用。

第二十四条

【原条文】

公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位应当制定具体应急预案，为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，注明其使用方法，并显著标明安全撤离的通道、路线，保证安全通道、出口的畅通。
有关单位应当定期检测、维护其报警装置和应急救援设备、设施，使其处于良好状态，确保正常使用。

【修改建议】

删去制定具体应急条款内容，将其整合至第十七条。

【修改为后条文】

公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位应当为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，注明其使用方法，并显著标明安全撤离的通道、路线，保证安全通道、出口的畅通。
有关单位应当定期检测、维护其报警装置和应急救援设备、设施，使其处于良好状态，确保正常使用。

【修改理由】

同上。

第二十五条

【原条文】

县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。

【修改建议】

增加对单位的培训条款。

【修改后条文】

县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，对人民政府及其应急管理部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。县级以上人民政府应急管理部门应当组织行业协会对发生突发事件可能性较大的单位定期进行培训。

【修改理由】

加强应急培训的目的在于增强政府处置突发事件的应对能力，提高应急管理专业人员的素质。但应急管理培训不能仅仅针对人民政府及其部门的工作人员，定期对单位进行培训也是十分必要的，建议增加对单位的培训条款。鉴于单位数量过多，政府没办法统筹组织进行培训，由行业协会对单位进行突发事件的应急知识培训较为妥当。

第二十六条【原条文】

县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。
县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。
县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。

【修改建议1】

增加建立专家救援队伍，综合性救援队伍改为综合性消防救援队伍，并将条文中“可以”改为“应当”。

【修改后条文】

县级以上人民政府应当整合应急资源，建立综合性应急救援队伍、专家救援队伍。人民政府应急管理部门应当根据实际需要设立专业应急救援队伍。

县级以上人民政府及其有关部门应当建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。

县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。

【修改理由】

2007年出台的《突发事件应对法》针对救援队伍提出的是建立健全综合、专业、专职与兼职、志愿者等应急救援队伍体系，而日前在集体学习会议上，习总书记提出要健全完善以国家综合性消防救援队伍为主力、军队应急力量为突击、专业应急力量为协同、社会应急力量为辅助的中国特色应急救援力量体系，且在应急管理部成立时国家也相应成立了国家综合性消防救援队伍，显然之前的救援体系与现实需要已经不符亟需修改。在进行机构改革之后,原本分散在13个部门之中的救援队伍被归为同一组织,即应急管理部。一方面弥补了《突发事件应对法》中协调不利问题,使得救援队伍全部集中于同一部门, 组织内协调更加方便有效;另一方面其弥补了《突发事件应对法》中对于应急管理过程的多头管理，将综合性救援队伍改为综合性消防救援队伍适应实践需要。

事实证明，专家救援队伍在此次新冠肺炎公共事件中的重要性不言而喻，增加专家救援队伍不仅增强了预防工作的科学性，对于后续第四十条专家队伍的的会商与评估也起到了衔接作用。

政府建立应急救援队伍的义务很容易被忽视,而且应急救援队伍的建设所耗费的人力、物力、财力可能与突发事件出现的机率严重不对称,使地方政府也不太重视。专业应急队伍的重要性不能用“可以”来设定，这一规定极可能导致专业应急救援队伍“应急组建”的结果。就救援专业性而言,重庆万州事件中,其有打捞专家、长航队、水上义务救援队专业救援组织参与,其在复杂环境中依然能准确确定失事公交车位置并进行专业打捞。志愿者救援队伍也是不可或缺的，无论是汶川地震还是新冠肺炎等事件，志愿者队伍都在其中扮演了重要角色，许多应急能力较量的国家比如德国也非常加强注重志愿者队伍的建立，因此对志愿者队伍的管理、明确志愿者队伍的定位迫在眉睫，对待志愿者队伍的建立不能简单用“可以”来设立。

【修改建议2】

在本条第一款增加“建立应急救援专家队伍”的内容，将“人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍”的“可以”改为“应当”。

【修改后条文】

县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍，建立应急救援专家队伍。人民政府有关部门应当根据实际需要设立专业应急救援队伍。

县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。

县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。

【修改理由】

首先，第四十四条、四十五条与第二十六条有着密切关联。第（三）项措施规定“组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别”，此项规定的措施要得以实现需以第二十六条“应急救援队伍的建设”作为支撑。如果政府事先没有准备，在预警阶段组织技术人员和专家学者的任务就难以完成，所以政府这一责任的实现就依赖于政府先前的准备责任。

因此，要充分发挥专家学者的专业特长和技术优势，就专业领域内的问题多听取专家的意见。在第二十六条增加“建立应急专家队伍”的规定，保证专家队伍日常的组织与维护，而不是在突发事件发生时临时召集专家参与应对。这样才得以确保专家能够在应急预防工作中更好地发挥作用，当突发事件发生时，专家才能及时参与救援。这是建立应急准备长效工作机制的体现。

其次，将“可以”改为“应当”。本条规定“单位应当建立应急救援队伍”，却规定“政府有关部门可以设立专业应急救援队伍”，这与本法关于责任的整体偏向是相悖的。“可以”具有“选择自由”的含义，对于突发事件应对负有主要责任的政府的职责，用“可以”来设定值得商榷，从某种程度上讲这样的规定对政府这一责任主体的要求太低。而且，专业应急救援队伍在应对突发事件中的重要性用“可以”是不足以体现出来的。

第二十七条

【原条文】

国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险，配备必要的防护装备和器材，减少应急救援人员的人身风险。

【修改建议】

（1）明确专业应急救援人员与非专业应急救援人员的指称对象。

增加一款作为第二款：专业应急救援人员指的是县级以上人民政府应急管理部门管理的综合性应急队伍、其他有关部门设立的专业应急救援队伍以及单位建立的由本单位职工组成的专职或兼职应急救援队伍中的应急救援人员。

增加一款作为第三款：非专业救援人员指的是前款规定以外的志愿者等参与应急救援工作的人员。

（2）明确应当为所有参与应急救援人员配备必要的防护装备和器材。

增加一款作为第四款：国务院有关部门、县级以上各级人民政府及其有关部门、有关单位应当为参与应急救援工作的所有人员根据参与工作的性质配备必要的防护装备和器材，减少应急救援人员的人身风险。

（3）将第一款关于配备必要的防护装备和器材的内容移至第四款。

（4）明确对非专业应急救援人员的保护。

增加一款作为第五款：组织非专业应急救援人员进行应急救援工作的政府及其部门、有关单位，应当为非专业应急救援人员购买人身意外伤害保险，但所参与的应急救援工作风险程度较小的除外。因情况紧急无法购买或因判断风险较小而未购买人身伤害保险，非专业应急救援人员因从事应急救援工作而遭受人身伤害的，组织其进行应急救援工作的政府及其部门、有关单位应当参照相关标准进行补偿。

【修改后条文】

国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险。

专业应急救援人员指的是县级以上人民政府应急管理部门管理的综合性应急队伍、其他有关部门设立的专业应急救援队伍以及单位建立的由本单位职工组成的专职或兼职应急救援队伍中的应急救援人员。

非专业救援人员指的是前款规定以外的志愿者等参与应急救援工作的人员。

国务院有关部门、县级以上各级人民政府及其有关部门、有关单位应当为参与应急救援工作的所有人员根据参与工作的性质配备必要的防护装备和器材，减少应急救援人员的人身风险。

组织非专业应急救援人员进行应急救援工作的政府及其部门、有关单位，应当为非专业应急救援人员购买人身意外伤害保险，但所参与的应急救援工作风险程度较小的除外。因情况紧急无法购买或因判断风险较小而未购买人身意外伤害保险，非专业应急救援人员因从事应急救援工作而遭受人身伤害的，组织其进行应急救援工作的政府及其部门、有关单位应当参照相关标准进行补偿。

【修改理由】

（1）关于应急救援队伍的规定应当根据机构改革情况进行调整。根据《第十三届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革方案的决定》（2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过）第一部分第（七）项之规定，机构改革方案“将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。中国地震局、国家煤矿安全监察局由应急管理部管理。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。”因此，应当将本法第二十六条中县级以上人民政府建立或者确定的综合性应急救援队伍修改为“人民政府应急管理部门管理的综合性应急队伍”。

（2）对可能产生歧义的法律概念指称对象的明确是立法的应有之义。由于本法对于“专业应急救援人员”“非专业应急救援人员”“专业应急救援队伍”“非专业应急救援队伍”“综合性应急救援队伍”“成年志愿者组成的应急救援队伍”以及“专职或兼职应急救援队伍”等概念及其相互间的关系并没有进一步明确，易引发歧义，因此，应当对“专业应急救援人员”与“非专业应急救援人员”的指称对象进行明确并与相关概念进行协调以消解此种歧义。

（3）为保护参与应急救援人员的人身安全，应当为所有参与应急救援工作的人员配备必要的防护装备和器材。本法第三条规定“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”因此，应急救援工作是一种有较高人身风险的工作，无论专业应急救援人员还是非专业应急救援人员，在缺乏必要的防护装备和器材的情况下参与应急救援工作均会对其人身造成程度不等的伤害风险。因此，为所有参与应急救援工作的人员配备必要的防护装备和器材具有必要性。

（4）根据情况的不同，为所有参与应急救援工作的专业应急救援人员与非专业应急救援人员提供保险或补偿具有必要性。首先，如前所述，应急救援工作具有程度不等的风险，因此，在有条件且有需要的情况下，应当为参与应急救援工作的所有人员购买人身伤害保险。若因情况紧急来不及购买或者因判断风险较小而未购买，但非专业应急救援人员因参与应急救援工作遭受人身伤害的，应当对其进行补偿。

这里尚需说明的问题是，本法第二十六条规定的“县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍”中的“志愿者”，因由人民政府及其有关部门建立，因此区别于《中华人民共和国志愿服务条例》中规定的“志愿者”，不受该法第十七条第二款规定的“志愿服务组织安排志愿者参与可能发生人身危险的志愿服务活动前，应当为志愿者购买相应的人身意外伤害保险”限制，可以依照上述规则确定是否购买相应的人身意外伤害保险。

第二十八条

【原条文】

中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。

【修改建议】

建议维持。

第二十九条

【原条文】

县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。

居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。

新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。

【修改建议】

建议确定有关组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练的频次为每年一次以上。

将本条第一款和第二款修改为：县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当每年开展一次以上专门的应急知识宣传普及活动和必要的应急演练。

居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。国家鼓励和支持企业事业单位开展有关突发事件应急知识的普及宣传活动和应急演练。

【修改理由】

当今社会是一个风险社会，突发事件发生的频率越来越高，人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序面临着难以预测的巨大风险。而另一方面，人民群众的应急知识的了解却相当缺乏，对应急知识和技能的运用更是匮乏。因此，加大应急知识宣传普及、增加必要的应急演练，对于提高人民群众对应急知识的了解和运用极为重要。

县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处作为我国基层政府组织，应当每年至少开展一次应急知识宣传普及活动和必要的应急演练。而居民委员会、村民委员会以及企业事业单位，由于数量较多，规模不等，因此，难以也不应强制要求所有居民委员会、村民委员会以及企业事业单位每年开展应急知识宣传普及活动和必要的应急演练，由所在地人民政府更具实际情况，灵活处理，要求某些企业事业单位参与和进行应急知识宣传普及活动和必要的应急演练是适当的。

第三十条

【原条文】

各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。

【修改建议】

建议维持。

【理由】

突发事件种类多，地区之间突发事件各有差异，例如部分地区地质灾害较多、部分地区旱涝灾害较多，并且不同学校学生接受能力不同，因此相应的应急知识教育应根据实际情况进行指导教育。《突发事件应对法》作为基础法、一般法，对学校的应急知识教育做出原则性指导即可。

第三十一条

【原条文】

国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费。

【修改建议】

建议维持。

第三十二条

【原条文】

国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。

设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。

县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。

【修改建议】

（1）改变当前应急储备物资主体的单一化，多主体解决物资缺乏的状况，赋予社会力量依法承担应急管理的社会责任与义务。

第一款修改为：国家应当建立以政府为主，社会力量为辅的健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的储备、生产、调拨、监管和紧急配送体系。

增加一款作为第二款：各类企事业单位、社会组织、学校、医疗机构、社区、物业管理部门等重要社会部门和个人可以根据实际情况参与或配合物资储备的储备、生产、供给。

（2）承担储备主体责任应当下沉至乡镇、街道等基层，构建一个上通下达，覆盖各级政府部门的应急物资储备体系，同时改变目前储存产品形式。

修改第二款作为第三款：设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的人民政府应当建立以专用产品为主，通用产品为辅的应急物资储备制度。

（3）改变目前应急储备物资的单一储存形式，以满足突发事件的刚需。

修改第三款作为第四款：县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，以实物为主，以协议和生产能力储备为辅，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。

【修改后条文】

国家应当建立以政府为主，社会力量为辅的健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的储备、生产、调拨、监管和紧急配送体系。

各类企事业单位、社会组织、学校、医疗机构、社区、物业管理部门等重要社会部门和个人可以根据实际情况参与或配合物资储备的储备、生产、供给。

设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的人民政府（包括基层）应当建立以专用产品为主，通用产品为辅的应急物资储备制度。

县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，以实物为主，以协议和生产能力储备为辅，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。

【修改理由】

（1）实现应急物资储备的目标“以防万一”和应对突发事件突发性特点。的突发事件根据“突发”二字可以看出具有突发性、不可控性，发生的概率小，发生地区具有块状性、区域性特点。但是一旦发生突发事件，其后果也是不堪设想的。因此也要求我们避免突发事件一旦发生，缺乏充分的物资予以应对，进而应急物资应当以“以防万一”为重要目标来满足突发事件发生的需要。“工欲善其事必先利其器”“兵马未动，粮草先行”，应急管理的“器”“粮草”便是应急保障物资。应急物资储备是我国应急管理体系的一项重要内容，它随着应急管理制度的发展而不断完善，又受制约于应急管理制度的不足，在本次的疫情当中暴露出了物资缺乏、产品变质、物资不匹配等严重问题，因此应当完善和健全应急物资储备，为应对突发事件免除后顾之忧。

（2）依法规范社会各主体的储备责任，建立多元主体的社会物资储备体系。当前，我国的应急物资储备基本以政府为主，各级政府部门是物资储备的责任主体，还辅以少量的以官方公益组织为主体的社会团体，应急物资储备主体的单一化导致由政府出资购买物资而产生的储备数量的不足。而法律并没有赋予社会经济活动的主体——企事业单位和个人进行物资储备的义务，社会力量的参与具有灵活性、及时性等特点。

（3）建立以专用产品为主，通用产品为辅的应急物资储备体系。应急物资储备以通用产品为主，难以满足突发事件对专用产品的需求。当前，我国的应急物资储备以通用型为主，这类物资大众化，应用和需求的场景较多，而专用产品因其需求的偶发性和不确定性，导致通常储备较少。而现实中，往往影响力、破坏力较大的突发事件发生时，专用物资的保障具有更迫切的需要和更重要的意义。专用应急产品的需求面窄，需求量不固定、不稳定和不确定性，导致其缺乏市场价值空间，突发事件发生时，可能会短期出现大量需求而供给端生产能力有限，无法快速满足应急保障的需要。因此，政府部门应加大这部分产品的储备，建立以专用产品为主、通用产品为辅的应急物资储备体系，充分厘清政府部门、社会经济主体等不同性质的责任主体在应急物资储备体系中的作用。

（4）建立以实物储备为主，协议储备和生产能力储备多种形式并存的储备体系。应急物资以实物储备为主，数量和质量难以满足突发事件需求。国内的应急物资储备形式通常是由政府部门建立储备库，购买大量物资放置在库内进行储备。这样虽然带来一定程度的便利，但也会数量有限、时间长、产品变质等弊端。因此有必要改变单一的储备体系为多种形式并存的储备体系，从而进一步优化储备的结构，能够最大程度地提高储备效率，以有限的资金撬动更大的物资保障能力，同时可保障储备物资不受损害、能即时可用。

第三十三条

【原条文】

国家建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通。

【修改建议】

1.增加专用电信网的建设；

2.删除基础电信网络与机动通信系统相配套。

【修改后条文】

国家建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，加强专用国家机关电信网络建设，建立有线与无线相结合的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通。

【修改理由】

除了供任何部门和个人使用的公用网之外，在国家机关中部门组建经营的同样对应对突发事件有着重要的网络通信保障作用。在应对突发事件的过程中政府部门往往担负组织、领导、协调的重要作用，一些部门本身机构众多，人员繁杂，在这个过程中通信顺畅一旦保障不了，会给应急工作带来较大影响。

机动通信系统目前就是指应急机动指挥通信系统，有重复之嫌，不够精简。

第三十四条

【原条文】

国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。

【修改建议】

1.增加捐赠者可以获得荣誉或奖励；

2.增加捐赠财产流动的信息公开。

【修改后条文】

国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠，捐赠财产流动的信息应当公开，捐赠者可以获得荣誉或奖励。

【修改理由】

捐赠物资、资金、技术支持后，相关财产的走向与流动应当做到公开透明，其信息公开应当以立法形式确定下来。

捐赠者可以获得荣誉和奖励是一种鼓励，入法后对公民有比较好的正面倡导作用。

第三十五条

【原条文】

国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。

【修改建议】

建议保持，同时在《中华人民共和国社会保险法》中增加巨灾风险保险的相关内容，使其与《突发事件应对法》的相关内容共同构成国家财政支持的巨灾风险保险体系。具体增加内容包括但不限于：1.第一章第十条增加巨灾风险保险的宣誓性条款；2.插入第七章为巨灾风险保险，其中应当包括：对巨灾的定义（不同级别及划分标准），保费的收缴，参与保险的人群(公民、法人、非法人组织)资格，保险金额赔付的条件和金额。

【修改理由】

巨灾风险保险具有社会保险的性质，同样是由国家财政支出，保障公民在重大突发事件中的基本权益，因此放置在《社会保险法》中，符合本法法益的一致性，有助于整个社会保险体系的协调。

第三十六条

【原条文】

国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才，鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具。

【修改建议】

建议维持。

【维持理由】

该条作为概括性条款，在《突发事件应对法》这种具有统领性的基本法中，具有指引性。具体到如何批准教研机构成立，如何批准技术、设备、工具研究立项，如何对企业研发进行补贴，应当通过相应部门法加以规范。

第三章　监测与预警

第三十七条

【原条文】

国务院建立全国统一的突发事件信息系统。

县级以上地方各级人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。

【修改建议】

建议维持。明确汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息的部门、人员及其相应职责，通过单行法规的形式，完善突发事件信息系统的建立与维护程序。

【理由】

本条属于突发事件信息系统建立、数据库更新与应用的范畴。该内容所涉及的事件种类多、专业性高，对信息的处理应对要求严格、高效。因此，建立具有可行性、实用性的信息系统，高效、切实使用数据库，同时达到符合地域性特征等各项要求，在具有统领性、基本性的《突发事件应对法》中加以详尽规定显然具有相当大的难度，以单行法规的方式完成突发事件信息系统的建立则更为可行。

第三十八条

【原条文】

县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息。

县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度。

获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。

【修改建议】

（1）删除本条第一款之规定；

（2）删除第二款中有关“信息报告员”制度的规定，联系第三款之规定，建立“信息报告”制度；

（3）删除原第三款之规定，增加在突发事件初始阶段，关于公民、法人或其他组织履行公民报告义务的规定。

【修改后条文】

国务院建立全国统一的突发事件报告制度。信息报告的单位、内容、标准、时效等内容由国务院规定。

获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向指定的信息报告单位报告所获信息。接到报告的单位，对报告内容进行核查、判断后，应当及时答复报告人；属于本法所称“突发事件”的，应当在规定时间内履行上报和公布工作。报告人对答复不服，或认为其提供的信息属于本法所称“突发事件”而该单位未按本法之规定履行上报、公布工作的，有权自接到答复起15日内向该单位的上级机关申请复核。

【修改理由】

（1）该款实际上是行政机关、专业机构通过一种“自上而下”的方式进行突发事件信息搜集，更偏重于突发事件监测网络与信息库的建立与应用，属于37条所涉及内容的具体范围；

（2）首先，本条第二、第三款，实际上是通过特定或不特定的公民、法人或其他组织，通过“自下而上”的方式进行信息报告，两款在所涉报告主体、内容上重叠，均属于信息报告系统的范围。其次，我国各级人民政府并未建立规范性的信息报告员制度。在本法所涉及到的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件中，往往通过相应行政部门、专业机构，如地震、气象、消防、医疗等部门进行主要的信息搜集与报告工作；在大范围突发事件中，通过居委会、村委会等社区组织来进行民众生活等方面的信息报告工作；在更为严重的突发事件中，则通过“空降”专门的突发事件处理工作小组来进行信息的实地调查与报告，并不存在严格意义上“专职”或“兼职”的信息报告员，本条所规定的“信息报告员”制度“名存实亡”，县级人民政府也无力统筹如此庞大的信息报告员体系。再次，在居委会、村委会等基层组织中发展信息报告员，该报告员的工作质量容易受本身生活环境、知识水平的影响，是否能够顺利完成报告要求尚存疑。因此，废除形式意义上的信息报告员制度，建立更为贴合实际的信息报告制度，用以规范和引导突发事件中的信息报告行为，显然更为重要。

授予国务院信息报告系统的建立与规范权。确定由哪个部门负责信息报告，不仅使公民、法人或其他组织能够有渠道、合程序的履行及时报告的公民义务，也能够实现行政机关内信息报告部门和信息收集与数据管理部门的有效联动，提高突发事件的应对效率。

在突发事件的初始阶段，公民、法人或其他组织由于行业习惯乃至个人兴趣等因素，能够及时发现事件的发生，为突发事件处理部门提供有价值的事件信息。这是履行及时报告的公民义务的体现，应当为其提供合理的表达意见的渠道，是具有我国特色的“吹哨人”制度的体现。

第三十九条

【原条文】

地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。县级以上人民政府有关主管部门应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在地人民政府及其有关主管部门报告突发事件信息。

有关单位和人员报送、报告突发事件信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。

【修改建议】

（1）《突发事件应对法》应将应急管理部门纳入信息报告制度，成为信息报告的责任主体。

（2）细化信息搜集分析、报送、通报程序性规定

修改这两方面内容不单单是此法条问题，涉及到整部法律的体系，条文的连贯性，就单个法条没办法具体修改落地。

【修改理由】

（1）关于信息报告责任主体的规定应当根据机构改革情况进行调整。2018年党和国家机构改革后，我国建立了相对统一集中高效的应急管理体制，设立了中央和地方的应急管理部门，但目前的《突发事件应对法》并没有将应急管理部门纳入信息报告制度，成为信息报告的责任主体。修改时应该将其纳入。

（2）由此次疫情可以反映出来，信息报告制度在实践中运行效果不佳。需要细化信息搜集分析、报送、通报程序性规定。

第四十条

【原条文】

县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估；认为可能发生重大或者特别重大突发事件的，应当立即向上级人民政府报告，并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

【修改建议】

将县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估中的“必要时”删除。也就是说县级以上地方各级人民政府在信息评估，汇总分析完突发事件隐患和预警信息之后，必须组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估，这要成为一个硬性规定。

【修改后条文】

县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估；认为可能发生重大或者特别重大突发事件的，应当立即向上级人民政府报告，并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

【修改理由】

（1）术业有专攻，一旦出现突发事件隐患和预警信息，都应该让专业技术人员、专家学者进行会商。而不是“必要时”，必要是由谁判断，什么才是必要，有太多的不可控性。

（2）突发事件隐患和预警信息十分强调“及时性”，需要及时决策。

第四十一条

【原条文】

国家建立健全突发事件监测制度。县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测。

【修改建议】

将“县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点”修改为“县级以上人民政府及其有关部门应当根据除社会安全事件外的自然灾害、事故灾难和公共卫生突发事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库。”

此处修改有两处。在县级以上人民政府及其有关部门后增加“除社会安全事件外的”的表述；在自然灾害、事故灾难和公共卫生后增加“突发”表述。

【修改后条文】

国家建立健全突发事件监测制度。县级以上人民政府及其有关部门应当根据除社会安全事件外的自然灾害、事故灾难和公共卫生突发事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测。

【修改理由】

（1）本法第三条对突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，但是本条未对社会安全事件的监测制度作出规定。根据条文释义主要原因是社会安全事件不同于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件，不好通过技术手段进行监测，也难以预警，要通过排查和信息报告制度来解决。

（2）为了条文的体系性、一致性，此法条应该对社会安全事件做出说明，在突发事件整体四类基础上除去社会安全事件比较好。

第四十二条

【原条文】

国家建立健全突发事件预警制度。

可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。

预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。

【修改建议】

建议将第四十二条可以预警的事件范围扩大，增加“社会安全事件”。

【修改后条文】

国家建立健全突发事件预警制度。

可以预警的自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。

预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。

【修改理由】

本法第三条明确突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。但本条规定可以预警的事件不包括社会安全事件，将预警制度的涵盖范围扩大，增加“社会安全事件”，使法规中“突发事件”的范围前后保持一致，同时也使突发事件预警制度趋于完善。考虑到近年来全球频繁发生的社会安全事件，对社会稳定、社会治安秩序以及人类的生命财产安全产生严重威胁。因此，对于社会安全事件的管理，需要建立预警机制。

另外，现有的预警分级制度是否合理需要思考。国际上预警分为5级的情况较多，如美国，依次用红色、橙色、黄色、蓝色和绿色表示，绿色通常为安全色，似乎没有必要标示。那么，我国目前的分级是否合理还需要慎重思考。我们不敢擅自判断，因为预警的突发事件因种类不同而具有不同的特点，各种不同的突发事件的预警级别标准都是有所区别的，具有较强的专业性。所以预警分级还需要参考专业人士的意见，才能将各种突发事件的预警分级进行统合。

第四十三条

【原条文】　

可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

【修改建议】

维持原条文。

第四十四条

【原条文】

发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：

（一）启动应急预案；

（二）责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作；

（三）组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别；

（四）定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理；

（五）及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。

【修改建议】

建议第四十四条规定的第（四）项措施的内容，增加“防止传播虚假信息”。

【修改后条文】

发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：

（一）启动应急预案；

（二）责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作；

（三）组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别；

（四）定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理，防止传播虚假信息。

（五）及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。

【修改理由】

对相关的信息报道工作进行管理，要注意避免对正常范围内的新闻报道、话题讨论造成不必要的限制。在句末加上“防止传播虚假信息”，能够使此条文含义更加清楚，强调政府对相关信息的报道工作的职权是进行“管理”而不是“控制”。这样规定既可以授权政府对相关报道进行管理，让政府能够主动及时地遏制舆论中可能出现的恶意谣言；但又不至于对条文错误解读，造成对信息传播的过度干预。

但是“虚假信息”的认定需要进一步明确。突发事件发生，情况每时每刻都在变化，在知晓一个信息的当时，几乎没有办法只依靠自己的智识即刻判断出信息的真假。但是对于一般的媒体报道来说，只要有来源有根据，不会造成特别严重的后果，都不应当轻易认定为虚假信息。总之，此处修改的目的在于强调立法语言的准确性，政府对信息报道进行管理可以确立自己的宣传导向，对舆论进行引导，但不能因此限制非虚假信息的传播。

第四十五条　

【原条文】

发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施：
　　（一）责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；
　　（二）调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用；
　　（三）加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治

安秩序；
　　（四）采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行；
　　（五）及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；
　　（六）转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；
　　（七）关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；
　　（八）法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。

【修改建议】

针对第四十四条、四十五条提出的信息发布，应当在本法中提出建立突发事件信息发布制度，以衔接预警机制中的信息发布。信息发布制度应具体包含公布危险源和危险区域、采取的措施、应对的建议忠告、调查结果，发布预警警报、预测信息、评估结果、应急处置工作的信息等需要。

【修改理由】

第四十四条、四十五条规定的是一、二、三、四级的预警措施。从理论上讲，政府在突发事件应对的各个阶段的措施以及责任应该成体系，也就是说政府和社会前一阶段所做的准备措施要应该能够支撑后一阶段责任的实现，但《突发事件应对法》的规定并不能形成一个完整的预防、预警以及应对三个阶段的完整的链条，所以应当先建立突发事件信息发布制度。

【增加一条】

国家建立突发事件信息发布制度。突发事件信息发布包括公布危险源和危险区域、采取的措施、应急的建议忠告、调查结果，发布预警警报、预测信息、评估结果、应急处置工作的信息等。

第四十六条

【原条文】

对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报。

【修改建议】

（1）对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上级人民政府及其有关主管部门报告。

（2）增加一款作为第二款：对即将发生或者已经发生的社会安全事件，村委会、居委会等基层自治组织在必要时可以向县级人民政府及其有关主管部门报告。

【修改后条文】

对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上级人民政府及其有关主管部门报告。

村委会、居委会等基层自治组织在必要时可以向县级人民政府及其有关主管部门报告。

【修改理由】

（1）逐级上报制度不适用突发事件信息报送。首先，逐级上报周转时间长，效率低下。其次，信息逐级上报制度客观上会纵容某些地方领导受地方保护主义思想影响而隐瞒不报的行为。而对于上级机关而言，信息来源渠道多多益善，可以避免某些地方不愿上报负面信息。也可以将不同渠道的信息加以相互印证，从而提高信息的可靠性。突发事件同时向各上级单位报告应该是一个值得鼓励的行为。最后，逐级上报不适用信息时代的要求。如今已是信息时代，信息量、信息传播的速度、信息处理的速度以及应用信息的程度等都以几何级数的方式增长。所以，建议对《突发事件应对法》等相关法律法规进行修改，删除“逐级上报、必要时可以越级上报”的规定，以保证上级机关信息来源渠道的多样性和信息的畅通。

（2）本条规定对即将发生或已经发生的社会安全事件，县级以上地方政府及主管部门是向上一级政府及主管部门报告的法定机关。而在实践中，针对突发事件，尤其是社会安全事件、基层的安全事件，最容易知悉这类事件可能发生的主体是个体公民和村委会、居委会等基层自治组织。所以，法律应授权县级政府可以在突发事件问题上赋予这些基层组织以一定职责，但仅仅限制在报告问题上的有限的责任。

第四十七条

【原条文】

发布突发事件警报的人民政府应当根据事态的发展，按照有关规定适时调整预警级别并重新发布。
　　有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，发布警报的人民政府应当立即宣布解除警报，终止预警期，并解除已经采取的有关措施。

【修改建议】

维持原条文。

第四章 应急处置与救援

第四十八条

【原条文】

突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。

【修改后条文】

突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，在党的领导下，立即组织有关部门，成立应急指挥小组，统一指挥，统一领导，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。

【理由】

《突发事件应对法》将国务院和县级以上人民政府作为突发事件应急处置机关，但忽视了中国存在以党委作为国家领导者的事实。各级党委领导着包括政法委、宣传部、组织部、统战部、军队等在内的国家核心权力体系，这些应急资源在各级政府之外，所以，各级政府作为突发事件应对的行政领导机关实际上很难有效调度全部应急资源。

第四十九条

【原条文】

自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：

（一）组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；

（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；

（三）立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；

（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；

（五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；

（六）组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；

（七）保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；

（八）依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；

（九）依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；

（十）采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。

本条第五款

【第五款修改建议】

第49条第五款应当明确物资接收和调动的主体以及程序，其中应当重点重点包括防疫物资的定期更换和检查。厘清各主体间的权限范围，倒逼政府建立一套详细、完整且开放、高效的物资统筹调配机制。

【修改理由】

《突发事件应对法》的规定来看，仅仅是对政府出面统筹协调应急物资合理配置作出原则性规定，欠缺抗疫物资的接收和调度方面的具体性规定。这就导致出现政府有关部门过分依赖少数官办慈善组织、忽视其他民间组织能力的保守思维惯性、出现疫情防控指挥部与受指定官办慈善组织分工不明、权责不清致使系统运作失灵等问题。

【补充物资储备问题】：

与此同时，《突发事件应对法》第三十二条规定得较为笼统。目前物资储备立法仅由财政部、国家发改委、民政部制定的各类物资储备管理办法及规定以部门规章的形式予以规制。鉴于应急物资的储存、采购、调拨、运输、配发、使用、回收等各环节往往涉及多部门联动协作，故笔者建议适当提高应急物资储备立法的法律效力位阶，制定与《突发事件应对法》应急物资储备制度相配套的行政法规，构建完整的应急物资生产、储备、调拨及配送的法律框架。比如可以规定物资储备的目录和方式，根据不同的物资的方式制定不同的监管措施。一是在数量规模上，目前中央级国家救灾物资储备仓库数量少，布局不合理，导致救灾物资运距过远，运输时间过长，影响了救灾工作的时效；二是在品种结构上，目前中央级救灾物资储备品种比较单一，一般只有救灾帐篷和一些捐赠来的衣被，离紧急抢救、保障灾民生活所需要的物资要求还有相当大的差距，无法满足各地对救灾物资多样化的需求；三是在管理机制上，现有的物资储备缺乏纵向和横向上的信息沟通机制，管理体制和运转机制还存在一些亟需解决的问题；四是在储备层次上，我国的地方、市场和家庭等3个储备层次还存在较大的缺失，应急物资储备的数量、质量均得不到很好的保证。

本条第六款

【第六款修改建议1】

应当增加对于具有专业技术人员的救援激励制度。

【修改理由】

基于此次各地方积极抗击疫情，造成了大量的医护人员的死亡，国家应当注重对专业人员的激励制度建设，能够增强公民的责任感和认同感。

【第六款修改建议2】

将“要求”改为“寻求”。

【修改后条文】

组织公民参加应急救援和处置工作，寻求具有特定专长的人员提供服务。

【修改理由】

“要求”一词带有很强的强制性，“特定专长的人员”也应该是包括具有特定专长的普通公民在内。根据这一规定，人民政府可以强制性的要求具有特定专长的公民提供特定的服务。虽然在面临突发事件的时，公民有服从政府决定，命令的义务，但是这种义务更多的是一种消极义务，比如说在疫情期间接受小区的封闭管理，这种消极义务事实上是使得公民“远离危险”。然而强制的要求某些公民提供某种服务，对于公民而言这是一种积极义务，很容易使公民“直接面临危险”。所以，用“要求”一词并不合适，可以改为较为中性的“寻求”一词。

本条第七款

【第七款修改建议】

第49条第七款增加医疗物资的供应。

【修改理由】

此次疫情抗击过程中，出现了普通的疾病或者急性病无法就医的情况。在抗击疫情的过程中也应当保证基本的医疗服务渠道的畅通，从而保障公民的健康。

第五十条

【原条文】

社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取下列一项或者多项应急处置措施：
　　（一）强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展；
　　（二）对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；
　　（三）封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动；
　　（四）加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线；
　　（五）法律、行政法规和国务院规定的其他必要措施。
　　严重危害社会治安秩序的事件发生时，公安机关应当立即依法出动警力，根据现场情况依法采取相应的强制性措施，尽快使社会秩序恢复正常。

【修改建议】

保留原条文。

第五十一条

【原条文】

发生突发事件，严重影响国民经济正常运行时，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响。

【修改建议】

在原条文中增加部分内容，赋予突发事件发生地县级以上人民政府采取必要措施保障人民群众基本生活需要的权力。

【修改后条文】

发生突发事件，严重影响突发事件发生地国民经济正常运行时，发生地县级以上地方人民政府可以采取必要的应急措施，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响。

【修改理由】

本条对关于影响国民经济事件的应急处置措施做了授权性规定，在突发事件的发生可能会影响到国民经济的正常运行时，在没有法律、行政法规规定的情况下，为了保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响，规定了国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施。

笔者认为，该条的规定过于狭窄，人民群众的基本生活需要的保障不仅依赖政府宏观调控措施，更取决于基本生活物资是否充分、当地社会秩序是否稳定。结合本法第四条、第七条之规定，我国应急管理体制实行统一领导原则：在各级党委领导下，在中央，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机关；在地方，地方各级政府是本地区应急管理工作的行政领导机关，负责本行政区域各类突发事件应急管理工作，是负责此项工作的责任主体。突发事件的发生对国计民生的影响往往是“由点到面”，逐渐扩散开来。因此建议赋予县级以上地方人民政府在应急管理状态下为保障国民生活采取必要措施，发挥地方政府及相关主管部门能动作用积极稳定当地社会经济，保障人民群众基本生活需要。（以本次新冠肺炎疫情为例，对城市社区进行隔离，但社会居民的基本生活需要确未得到满足，在这里，行政权是缺位的。）

第五十二条

【原条文】

履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。

履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。

【修改建议】

将“单位和个人”改为“公民、法人或其他组织”。

【修改后条文】

履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向公民、法人或其他组织征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。

履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。

【修改理由】

考虑到与其他条文表述相一致，从立法技术上将“单位和个人”修改为“公民、法人或其他组织”更为恰当。

第五十三条

【原条文】

履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

【修改建议1】

将“准确、及时”修改为“及时、客观、真实、准确”。

【修改后条文】

履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、及时、客观、真实，尽可能准确地发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

【修改理由】

突发事件具有突发性，因人类认识规律的限制，有时难以准确地识别和判断突发事件的性质和进展。尽管对突发事件信息发布的准确性要求可以被解释为包含了突发事件信息公布的客观性、真实性要求，但其显然比客观性、真实性要求更高。在具体法律实施中容易因客观条件的限制而难以达到上述要求。因此，对突发事件信息发布的要求进行调整，将“准确、及时”修改为“及时、客观、真实，尽可能准确”，更符合突发事件应对工作的规律。

【修改建议2】

（1）人民政府信息公开工作，增加“全面”这一要求。

（2）增加一款为第二款：新闻媒体有权直接发布获取的突发事件信息，新闻媒体发布突发事件信息应保证信息客观、准确。

【修改后条文】

履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定全面、统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

新闻媒体有权直接发布获取的突发事件信息，新闻媒体发布突发事件信息应保证信息客观、准确。

【修改理由】

原条文规定履行统一领导职责或组织处置突发事件的人民政府有披露突发事件事态发展和应急处置工作信息的义务，并强调信息披露的及时性、真实性。而突发事件信息披露的重要功能在于保障公众知情权，以便依据公布的信息安排生产生活、应对突发事件。公众有知晓事件发生发展全过程的权利，对突发事件相关信息，政府应当采取全面公布的态度，因此在本条中加入“全面”这一要求。事实上，2003年出台的《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条便已经规定“信息发布应当及时、准确、全面。”

政府工作以信息公开为原则，在突发事件应对时，及时有效的信息更为重要。政府机关获取信息的途径和来源较之公民中更为广泛，其发布的信息也更具权威，但直接发布突发事件信息的权利不应当由政府垄断。一方面，政府信息要确保真实、有效就要经过反复确认与处理，然后再向社会公布，这一过程无论如何简化也不可避免的造成信息披露的滞后。另一方面，民众无法及时获取权威信息，而传统主流媒体却被排除在公布直接发布突发事件信息的主体范围之外，以至于民众转向其他媒体，助长谣言的出现与传播，反而加剧社会恐慌。因此，有必要激活新闻采访权和报道权在突发事件信息发布上的作用，为民众提供及时有效信息，而由政府对已有信息进行进一步斧正，以权威信息稳定公众情绪。

【修改建议3】

建议增加主管部门。

【修改后条文】

履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府及主管部门，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

【修改理由】

在面对此次疫情，各地疾控部门及人民政府公布数据并不及时，现今需要将人民政府及突发事件主管部门的数据公布二者的责任进行明确，防止推诿。

第五十四条

【原条文】

任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。

【修改建议】

应当添加“故意”条件，即要求任何单位和个人不得故意传播突发事件的虚假信息。

【修改后条文】

任何单位和个人不得故意编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。

【修改理由】

在信息时代，客观准确的信息公开能够及时地回应舆论的关注，在新闻媒体的宣传下，突发事件的事态引起社会重视，积极地给予社会反馈。但是在信息错综复杂的情况下，单位和个人并不能精准地区分信息的真假，我们应当禁止单位和个人故意编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，在承担责任方面，不应该不加区别地的处罚，以处罚故意为原则，以处罚过失为例外，单位和个人传播的有关突发事件事态发展或者应急处置工作的信息应该严格监管。

第五十五条

【原条文】

突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。

【修改建议】

赋予村委会、居委会和其他组织先行处理突发事件的权限，在处理的同时上报当地政府，并根据政府的决定、命令进行后续处理。

【修改后条文】

突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当在突发事件发生时，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序，在组织应对突发事件的同时上报人民政府。

第五十六条

【原条文】

受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位，应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，并采取其他防止危害扩大的必要措施，同时向所在地县级人民政府报告；对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件，有关单位应当按照规定上报情况，并迅速派出负责人赶赴现场开展劝解、疏导工作。
　　突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府发布的决定、命令，配合人民政府采取的应急处置措施，做好本单位的应急救援工作，并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。

【修改建议】

对因本单位引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件，应明确上报的主体，建议将“有关单位”改成“该单位”。

【修改后的条文】

受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位，应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，并采取其他防止危害扩大的必要措施，同时向所在地县级人民政府报告；对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件，该单位应当按照规定上报情况，并迅速派出负责人赶赴现场开展劝解、疏导工作。
　　突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府发布的决定、命令，配合人民政府采取的应急处置措施，做好本单位的应急救援工作，并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。

第五十七条

【原条文】

突发事件发生地的公民应当服从人民政府、居民委员会、村民委员会或者所属单位的指挥和安排，配合人民政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。

【修改建议1】

在总则中增加一条“限权原则”。

【修改后条文】

在总则增加一条：不得因紧急状态许可暂时停止下列权利条款的实施，包括法律人格权、生命权、人道待遇的权利、不受有追溯力法律的约束、家庭的权利、姓名权、儿童的权利、国籍的权利、参加政府的权利，以及暂时停止实施为保护这些权利所必要的司法保证。

【修改建议2】

增加一款：突发事件发生地的人民政府可以委托法人、社会组织等参与人民政府采取的应急处置措施，并给予参与应急管理工作的公民、法人、社会组织合理的补偿或报酬。

【修改理由】

（1）明确公民、法人、社会组织在突发事件应对中的法律地位。我国公民、法人、社会组织等在应急处置中发挥了很大的作用。但《突发事件应对法》仅规定了公民、法人、社会组织等在参与应急救援过程中的义务，并未赋予其权利，这就容易出现在救援过程中义务参与救援的主体因实行救援活动而损害第三人权益时应当由谁承担法律责任的问题，就可能会导致救援主体自己担责的情形发生。因此，需要对参与突发事件应对的公民、法人及社会组织进行一个法律定位。将社会组织和公民在参与应急处置中的行为视为政府行为，因参与应急处置而造成的后果视为由政府承担。

（2）通过政府行政委托的方式符合当前我国全民共建共治共享的社会治理思路。党的十九大报告中提出构建全民共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的体制。同时，在突发事件应对中，需要大量的应急救援力量来迅速参与到应急处置中，社会组织和公众的参与可以弥补政府力量的不足。将社会组织及其会员单位等也纳入应急防控体系充分发挥其专业性，及时有效参与疫情处置；同时给予参与疫情控制的单位合理的补偿或报酬，也能够社会组织及会员单位的积极性。

第五章 事后恢复与重建

第五十八条

【原条文】

突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施，同时采取或者继续实施必要措施，防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。

【修改建议】

在第58条之前增设增设一条：应急管理部门应当在突发事件结束后以公告形式向社会宣告。

【修改后条文】

应急管理部门应当在突发事件结束后以公告形式向社会宣告。

【修改理由】

第四章主要内容是应急与救援，第五章第主要内容是突发事件结束后的恢复和重建。二者中间的时间节点就是突发事件结束。但是，本法中并没有对何时结束并没有明确规定，即由谁来宣布突发事件已经结束，又应该以什么方式来宣布结束。突发事件涉及公众的权利义务，如公众的出行、复工、民法诉讼期间的中止等等，如果不以正式的公告告知突发事件结束，会使公众的权利义务陷入不确定的状态。因此，建议在第五十八条之前增设一条：应急管理部门应当在突发事件结束后以公告形式向社会宣告。

第五十九条

【原条文】

突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件造成的损失进行评估，组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，制定恢复重建计划，并向上一级人民政府报告。

【修改建议】

对突发事件造成的损失进行评估改为对突发事件的有关情况进行评估，并将评估结果向社会公布。

【修改后条文】

突发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的人民政府应当立即组织对突发事件的有关情况进行评估，并将评估结果向社会公布，组织受影响地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，制定恢复重建计划，并向上一级人民政府报告。

【修改理由】

有关人民政府在突发事件处置结束后，应当组织对突发公共事件的起因、性质、影响、责任、应对工作的情况、恢复重建等问题进行科学的调查评估，可以根据需要组织对某一专项问题的调查评估，而不仅仅是对损失进行评估。虽然《突发事件应对法》对人民政府的突发事件状态和处置工作进行公开，但是后期的综合评估仍然必不可少。并且应当就评估情况向社会公布。信息的公开透明极大地克服了监督上的信息不对称，在突发事件有关情况向社会公布的情况下，不仅能够加强对政府部门的监督，还能够稳定民心，维护社会秩序。

第六十条

【原条文】

受突发事件影响地区的人民政府开展恢复重建工作需要上一级人民政府支持的，可以向上一级人民政府提出请求。上一级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供资金、物资和人力支援。

【修改建议】

建议维持。

第六十一条

【原条文】

国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。

受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。

公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；表现突出、成绩显著的，由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。

县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。

【修改建议】

（1）该条第三款的表达“给予表彰或者奖励”改为“给予物质或精神奖励”。

（2）对于在疫情防控中作出突出贡献的社会组织给予一定的奖励。

第三款增加如下“慈善机构等社会组织在应急救援工作或者协助维护社会秩序中作出重要贡献的，由县级以上人民政府给予物质或精神奖励”

（3）该条第四款的表达“在应急救援工作中伤亡的人员”改为“在应急救援工作中伤亡的人员或亲属”

【修改后条文】

国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。

受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。

公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；表现突出、成绩显著的，由县级以上人民政府给予物质或精神奖励。慈善机构等社会组织在应急救援工作或者协助维护社会秩序中作出重要贡献的，由县级以上人民政府给予物质或精神奖励

县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员或亲属依法给予抚恤。

【修改理由】

（1）奖励包括物质和精神奖励，表彰属于精神奖励，也即为奖励的特定类型，表彰和奖励并列不当。另外精神奖励包括嘉奖、记功、授予荣誉称号等多种方式，因此改为精神奖励也更加周延。

许多法律中的类似法条也采取了“物质或精神奖励”的表达，如《中华人民共和国公务员法》第51条。

（2）在突发事件应对工作中，不仅公民个人，许多社会组织同样作出了重大贡献，因此也应该给予一定的奖励，以激励其积极参与突发事件应对工作的热情。

（3）在应急救援工作中，如果工作人员受伤，向其本人发放抚恤。如果工作人员殉职，则就是向其家属发放抚恤。因此改为“伤亡的人员或者家属”会更加准确。

第六十二条

【原条文】

履行统一领导职责的人民政府应当及时查明突发事件的发生经过和原因，总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。

【修改建议1】

“履行统一领导职责的人民政府”分为两类，即突发事件发生地县级以上人民政府和受突发事件影响地区的县级以上人民政府，承担不同的责任。

【修改后条文】

突发事件发生地的县级以上人民政府应当及时查明突发事件的发生经过和原因。其他受突发事件影响地区的县级以上人民政府总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。

【修改理由】

“履行统一领导职责的人民政府”界定不清晰，难以明晰责任。而在操作层面，不同人民政府的责任是有区别的，只有突发事件发生地的县级以上人民政府才有能力、有义务查明事件的发生经过或原因。而受突发事件影响地区的人民政府更侧重总结疫情防控的经验教训。

【修改建议2】

建议增加：同时向公众公布报告。

【修改理由】

在疫情中存在信息公布不及时、不透明的情形以及有关部门在防控过程中的一些过激行为可能使得政府的公信力大大降低。因此在向上级政府报告的同时也应该一并向公众公布报告，既是一种公众监督，一定程度上保障公众的知情权，也是具有一定教育意义。

第六章 法律责任

第六十三条

【原条文】

地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
　　（一）未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；
　　（二）迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；
　　（三）未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的；
　　（四）未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的；
　　（五）不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的；
　　（六）未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的；
　　（七）截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；
　　（八）不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。
【修改建议】

（1）明确监察机关监督的对象为履行职责不力、失职失责的领导人员，而非人民政府。

（2）明确对地方各级人民政府和县级以上各级人民政府的追责方式包含责令改正和通报批评两种。

（3）将第63条分款设置。即，第一款规定地方各级人民政府和县级以上各级人民政府的法律责任，第二款规定履行职责不力、失职失责的领导人员的法律责任，第三款对构成犯罪，需要追究刑事责任的情况予以规定。

【修改后条文】

第六十三条 地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关责令改正。

有下列情形之一的，上级行政机关或者监察机关根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
　　（一）未按规定采取预防措施，导致发生突发事件，或者未采取必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；
　　（二）迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的；
　　（三）未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的；
　　（四）未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的；
　　（五）不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的；
　　（六）未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的；
　　（七）截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的；
　　（八）不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。

构成犯罪的，依法追究刑事责任。
【修改理由】

（1）关于监察机关的相关问题

《监察法》第十一条　监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：

（一）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；

（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；

（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。

第一，关于监察机关的职权。《监察法》第十一条第（二）款规定，监察机关具有对玩忽职守行为进行监督调查的职权。由此，可以明确的是，监察机关对63条所规定的（一）——（八）的情形有监督职权。

第二，关于监察机关的对象。《监察法》第十一条第（三）款规定，监察机关的对象为履行职责不力、失职失责的领导人员。因此，原条款中将地方各级人民政府和县级以上各级人民政府列为监察机关的对象有所不妥，应进行调整。

（2）关于追责的种类问题

第一，第63条所包含的处分可以分为政务处分和行政处分两种。政务处分是指国家监察机关针对所有行使公权力的公职人员，包括行政机关的工作人员、审判机关、检察机关、事业单位以及基层群众自治组织的管理人员，企业的管理人员和其他的行使公权力的公职人员所给予的纪律处分和惩戒。行政处分是指国家行政机关依照行政隶属关系给予有违法失职行为的国家机关公务人员的一种惩罚措施。包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。两种处分的种类分别与两个监督主体形成对照。

第二，除责令改正外，通报批评是上级人民政府对下级人民政府进行监督以及追责的重要形式之一。另外，《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《传染性非典型肺炎防治管理办法》等法律文本的法律责任部分亦有“通报批评”这一追责方式。

（3）关于条文的分款设置

第63条主要有三个部分的内容，前两个部分分别对各级人民政府和领导人员的法律责任问题进行了规定。第三个部分则对构成行政责任的情况予以规定。因此，建议按照规定内容不同分款事之。

第六十四条

【原条文】

《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年）第六十四条：“有关单位有下列情形之一的，由所在地履行统一领导职责的人民政府责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚：

未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的；

（二）未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件的；

（三）未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的；

（四）突发事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果的。

前款规定的行为，其他法律、行政法规规定由人民政府有关部门依法决定处罚的，从其规定。”

【修改建议】

（1）建议将“单位”的范围明确为“生产经营单位”。

（2）建议增加“责令补救、改正”的有关内容。以“补救、改正”代“处罚”，作为“处罚”得方式之一。

（3）对于处罚措施，增加了“可以”的表述，并且鉴于处罚方式的多样性，使用了“等”的表述。

（4）建议另起一条，根据突发事件的不同分级，处以不同的罚款。

【修改后条文】

生产经营单位有下列情形之一的，所在地履行统一领导职责的人民政府可以采取责令补救、限期改正、责令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照等方式，并对生产经营单位处以罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚：

（一）未按规定采取预防措施，导致发生严重突发事件的；

（二）未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，导致发生严重突发事件的；

（三）未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的；

（四）突发事件发生后，不及时组织开展应急救援工作，造成严重后果的。

前款规定的行为，其他法律、行政法规规定由人民政府有关部门依法决定处罚的，从其规定。

【修改理由】

（1）根据2007年《突发事件应对法》释义，这里地有关单位更多属于生产经营单位，因此在此宜将主体进行明确。

（2）对于处罚方式的新增，由于处罚不是目的，而是为了更好地解决问题，并避免日后再出现类似的情况，因此增加了“责令补救、限期改正”的内容。

第六十五条

【增设一条】

突发事件发生后，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿、补救等责任外，所在地人民政府有关部门可以依照下列规定处以罚款：

发生一般的突发事件，处五万以上二十万元以下的罚款；

发生较大的突发事件，处二十万元以上一百万元以下的罚款；

发生重大的突发事件，处一百万元以上五百万元以下的罚款；

发生特别重大的突发事件，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。

【修改理由】

（1）参考《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第一百零九条：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：

（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；

（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；

（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；

（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。”

如果依照原条文只处罚“五万到二十万”，对于较大的生产经营企业，则可能难以起到警示作用。

（2）同时鉴于经济发展的区域性与多样性，此处将一般突发事件的处罚幅度限定在了“五万以上二十万以下”。

第六十六条

【增设一条】

生产经营单位的主要负责人未履行法定管理职责，导致发生突发事件的，由所在地人民政府有关部门依照下列规定处以罚款：

（一）发生一般的突发事件，处上一年年收入百分之三十的罚款；

（二）发生较大的突发事件，处上一年年收入百分之四十的罚款；

（三）发生重大的突发事件，处上一年年收入百分之六十的罚款；

（四）发生特别重大的突发事件，处上一年年收入百分之八十的罚款。

【修改理由】

由《突发事件应对法》（2007年）第三条：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。

突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定。”

因此突发事件是存在分级的。

而参考《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第九十二条：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：

（一）发生一般事故的，处上一年年收入百分之三十的罚款；

（二）发生较大事故的，处上一年年收入百分之四十的罚款；

（三）发生重大事故的，处上一年年收入百分之六十的罚款；

（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入百分之八十的罚款。”

因此就不同程度的突发事件，对生产经营单位的主要负责人，可以对其追究相应的责任。

第六十七条

【增设一条】

生产经营单位导致重大或特别重大的突发事件发生，对突发事件直接负责的主管人员和其他责任人员，可以暂停或者撤销其有关的工作资格；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

【修改理由】

将责任进一步细化。

并参考《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第九十三条：

“生产经营单位的安全生产管理人员未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；导致发生生产安全事故的，暂停或者撤销其与安全生产有关的资格；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”

对于突发事故的单位有关人员，也应将责任明细。

第六十八条

【增设一条】

生产经营单位的主要负责人在本单位发生重大或者特别重大的突发事件时，不立即组织抢救或者在事件调查处理期间擅离职守或者逃匿的，给予降级、撤职的处分，并由所在地人民政府、有关部门处上一年年收入百分之六十至百分之一百的罚款；对逃匿的处十五日以下拘留；单位的主要负责人构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

生产经营单位的主要负责人对突发事件隐瞒不报、谎报或者迟报的，依照前款规定处罚。

【修改理由】

（1）由于存在国有企业、私有企业等多种形式，因此追究法律责任的方式存在多样性。

（2）参考在《中华人民共和国安全生产法》（2014年修正）第一百零六条中：“生产经营单位的主要负责人在本单位发生生产安全事故时，不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的，给予降级、撤职的处分，并由安全生产监督管理部门处上一年年收入百分之六十至百分之一百的罚款；对逃匿的处十五日以下拘留；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

生产经营单位的主要负责人对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者迟报的，依照前款规定处罚。”

第六十九条

【原条文】

《中华人民共和国突发事件应对法》（2017年）第六十六条：“单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。”

【修改建议】

如果有关单位或个人违反规定，造成恶劣的社会影响，严重损害国家利益、社会公共利益的，可以追究其相应的刑事责任。

【修改后条文】

有关单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；严重损害国家利益、社会公共利益的，可以追究其相应的刑事责任。

【修改理由】

2020年2月5日中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》，于2020年2月6月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了：《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》的通知，最高检公布了四批《全国检察机关依法办理妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例》，其中，个人违反有关管理规定，造成严重社会危害的，单纯适用《治安管理处罚法》难以起到强有力的作用，所以在此增强加了追究刑事责任的条款。

第七十条

【原条文】

第六十八条：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

【修改建议】

增加“有关”二字兜底。

【修改后条文】

违反本法有关规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

【修改理由】

尽量保证表达的严谨。

完成时间：2020年4月27日

团队成员：

主持人：王学辉 西南政法大学二级教授、行政法博士生导师 。

邓 蔚；林金咏；邢曙光；刘昕苗；程怡；郑琦；王勇；邓稀文；王亚栋；刘诗豪；华子岩；蔡潇剑；刘海宇；罗童；周猷；雷焱；王宏宇；杨华艳；杨谨瑞；赵尼娅；冯昊；陆贵成；年毅聪；曹梦娇；黄梓栗；姜腾彬；张莎；袁紫玲；孙晓宇；许柯；肖涵宇；秦媛。

来源：“行政法”公众号

作者：西南政法大学王学辉教授研究团队