【裁判要点】
区政府系涉案项目的征收主体，被征收人自愿与区政府签订拆迁过渡协议，且在签订过程中，被征收人对涉案土地将被征收是明知的，对协议内容也是明知且认可的，没有证据证明订立协议系违背其真实意思。拆迁过渡协议签订时，区政府虽尚未取得相关征地批复，但该情况并不属于法律规定的重大且明显违法的情形。
【裁判文书】
陕西 省 高 级 人 民 法 院
行政 判 决 书
（2019）陕行终1123号
上诉人（一审原告）：郝虎余，男，1949年10月28日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区。
被上诉人（一审被告）：宝鸡市渭滨区人民政府。住所地：陕西省宝鸡市。
法定代表人：刘方斌，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：高小兵，该区人民政府工作人员。
委托诉讼代理人：陆威，陕西宝吉律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）：宝鸡市渭滨区神农镇陈家村村民委员会。住所地：陕西省宝鸡市渭滨区。
法定代表人：翟宝洲，该村委会主任。
被上诉人（一审第三人）：宝鸡市轩苑房地产开发有限公司。住所地：陕西省宝鸡市金台区。
法定代表人：陈丽，该公司经理。
上诉人郝虎余因诉被上诉人宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）、宝鸡市渭滨区神农镇陈家村村民委员会（以下简称陈家村村委会）、宝鸡市轩苑房地产开发有限公司（以下简称轩苑公司）行政协议无效一案，经最高人民法院（2018）最高法行再62号行政裁定指令宝鸡市中级人民法院继续审理，宝鸡市中级人民法院经审理作出（2019）陕03行初52号行政判决，郝虎余不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年11月26日公开开庭审理了本案。上诉人郝虎余，被上诉人渭滨区政府的委托诉讼代理人高小兵、陆威，被上诉人陈家村村委会法定代表人翟宝洲到庭参加诉讼。被上诉人轩苑公司经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
一审法院查明：郝虎余在宝鸡市渭滨区XX镇XX村XX组拥有集体土地建设用地使用权，并有自建房屋。2013年12月31日，宝鸡市XX城XX小组经宝鸡市人民政府同意，作出宝市XX城改发[2013]1号《宝鸡市XX城XX小组关于2013年度第二批XX城改造和城中村改造项目的批复》，XX镇XX村XX城中村改造项目。2013年12月25日，渭滨区XX城XX小组XX村城中村改造指挥部及办公室，全面负责该项目的改造安置和建设工作。2015年9月17日，陈家村改造指挥部办公室（以下简称城改办）作为甲方与乙方郝虎余签订了编号为278的《拆迁过渡协议》，协议主要约定：一、全村实行统一的城中村改造拆迁安置补偿标准；二、乙方宅基地内的构建筑物及附属设施已经宝鸡市诚信房地产评估公司进行了测量，并签字确认。城改工作实施后，统一由城改办负责补偿，确保被拆迁村民利益不受损失；三、过渡费按被拆迁户每户现有房屋一、二层面积计算，每月每平方米10元，按年支付，先行支付一年。你户经确认主房面积为贰佰捌拾壹点捌叁平方米（281.83㎡），每年应支付过渡费为叁万叁仟捌佰壹拾玖元陆角整（￥33819.6元）；四、为确保项目建设正常进行，乙方应2015年10月15日前签订协议并腾空房屋（门窗齐全完整）、交付房屋钥匙，交由甲方实施拆迁，甲方将一次性给予乙方奖励壹万元（￥10000.00元）；五、搬迁补助费以户为单位计算，搬出、搬入各支付一次，两次补助总费用3000元，甲方一次性支付乙方；六、付款方式，协议签订并交付钥匙后，甲方在七日内向乙方支付以上款项肆万陆仟捌佰壹拾玖元陆角整（￥46819.6元）；七、本协议签订后，拆迁工作由甲方组织实施，乙方不得自行拆除；八、本协议签订后，双方应严格遵守协议约定，不得以任何理由违约，若违约，应向对方支付协议总额20%的违约金；九、本协议一式三份，甲方执二份，乙方执一份，经双方代表签字盖章后生效，有效期限为协议履行完毕为期。
2015年9月28日，城改办向原告郝虎余发编号为C2-97的《渭滨区XX镇XX城XX村XX户腾空房屋交回原住房钥匙编号通知单》，确定郝虎余应于2015年9月28日交钥匙，并将其编号234作为选择安置房的顺序依据。2015年10月2日，郝虎余与陈家村村委会签订《奖励协议》，约定由城改办在郝虎余移交房屋钥匙后七日内，向其一次性支付奖励费6000元。2015年10月5日，原告郝虎余从城改办领取第一年过渡费、奖励费、搬迁补助等共计52819.60元。
2016年7月6日，郝虎余提起行政诉讼，请求：1.依法确认郝虎余与陈家村城改办签订的《拆迁过渡协议》无效；2.判令渭滨区政府恢复郝虎余房屋原状（用地面积213.57㎡，建筑面积388.37㎡）；3.由轩苑公司、陈家村村委会对第二项诉讼请求承担连带责任；4.判令渭滨区政府承担本案诉讼费用。宝鸡市中级人民法院经审查于2017年3月17日以诉讼请求不明确为由，作出（2016）陕03行初29号之四行政裁定书，裁定驳回郝虎余起诉。郝虎余不服上诉，二审陕西省高级人民法院作出（2017）陕行终396号行政裁定驳回上诉，维持原裁定。郝虎余遂申请再审，最高人民法院于2018年12月29日作出（2018）最高法行再62号行政裁定，认为本案不属于诉讼请求不明确之情形，裁定撤销原一、二审裁定，并指令宝鸡市中级人民法院继续审理。
另查，本案在继续审理后，郝虎余递交了变更诉讼请求申请，申请变更诉求为八项：1.撤销原第一项诉求，即“原告与被告签订的《拆迁过渡协议无效》”，变更为①判令本案渭滨区政府及陈家村村委会、轩苑公司连带赔偿郝虎余因房被拆造成的经济损失，经济损失参照陈家村村民过渡费标准计算至房屋交付之日或房屋全部赔偿之日。自2015年9月28日至2018年9月27日止按每月每平方米10元计算经济损失为139813.2元(388．37*10元／㎡*12月*3年，己付33819.6元)。②赔偿自2018年9月28日起至房屋交付之日或房全部赔偿之日止按每月每平方米20元过渡费计算的经损失，即每年93208．8元(388．37*20元／㎡*12月)；2.(增加项)判令渭滨区政府及陈家村村委会、轩苑公司连带赔偿郝虎余营业损失，每月以3000元计算，自2015年9月28日至房屋交付之日或房屋全部赔偿之日止，即每年36000元；3.原第三项即陈家村村委会、轩苑公司对第一、二项诉讼请求承担连带责任；4.变更原第二项诉讼请求“判令被告恢复原告房屋原状(用地面积213．57㎡，建筑面积388．37㎡)”为：判令渭滨区政府及陈家村村委会、轩苑公司为郝虎余在西六路以北安置388．37㎡房屋；5.判令渭滨区政府及陈家村村委会、轩苑公司赔偿郝虎余由农宅变商宅造成的损失358853.88元(388.37 ㎡*1．1元／㎡*12月*70年)；6.判令渭滨区政府及陈家村村委会、轩苑公司赔偿郝虎余房屋装修损失及地上定着物损失；7.判令渭滨区政府及陈家村村委会、轩苑公司为郝虎余安置40㎡商业用房；8. 渭滨区政府承担本案诉讼费用。
一审法院认为：最高人民法院在生效法律文书中已明确郝虎余诉求。郝虎余原二、三、四项诉求系依附于第一项诉求所产生的法律后果，其在宝鸡市中级人民法院继续审理后申请撤销第一项诉求“确认协议无效”并变更为由渭滨区政府及陈家村村委会、轩苑公司连带赔偿房屋被拆造成的房屋损失，已改变原诉求的基础法律关系，不符合法定变更条件。其它新增诉求又均系围绕房屋被拆行为提出的行政赔偿及安置补偿请求，与本案系不同的诉讼标的，故对其变更诉求申请不予准许。
本案诉争的《拆迁过渡协议》，其特征符合行政协议性质,根据庭审中当事人陈述，双方均对协议签订的主体、时间、内容以及履行情况等基本事实无异议，争议焦点主要是该协议的效力问题。对行政协议效力的判断应适用《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》中关于无效行政行为的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”。另外，行政协议又有别于一般的行政行为，其本身兼具行政性与合同性的双重特征。因此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，判断其效力也可以适用相关民事法律规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。根据以上法律规定，对本案做如下分析认定：
（一）主体资格问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，县级以上地方人民政府对征收土地工作负有组织实施的职责，因此，本案渭滨区政府为本案组织实施征收土地的主体。虽然与郝虎余签订协议是以城改办名义，但城改办是渭滨区XX城中村改造项目建设成立的专门负责具体征收实施工作的临时机构的内设部门。渭滨区政府作为征收主体，应承担相应的法律责任。因此，本案行政行为的实施主体符合法律规定的主体资格。
（二）是否存在无法律依据和重大且明显违法情形的问题。根据本案查明的事实和证据,陈家村城中村改造项目已经宝鸡市人民政府批准，渭滨区政府未取得农用地转用批复即与郝虎余签订协议虽存在程序瑕疵，但并未违反《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条规定的“效力性强制性规定”。另根据《合同法》第五十二条规定，本案诉争的协议系原、被告协商订立，且双方已按约定实际履行，应当认定双方意思表示真实。郝虎余认为渭滨区政府在拆迁补偿时将祖某某与村民区别对待，实际上对郝虎余补偿权益产生影响的是双方尚未订立的拆迁安置补偿协议，本案过渡协议未实质性地对郝虎余合法财产权益造成损害，郝虎余针对补偿权益的诉求可通过其它法律途径予以救济。因此，本案郝虎余主张《拆迁过渡协议》无效，既不符合《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》规定的无效情形，也不符合《中华人民共和国合同法》规定的无效情形，该诉讼请求不能成立，其它诉求亦无法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郝虎余的诉讼请求。案件受理费50元，由郝虎余负担。
上诉人郝虎余上诉称：1.一审判决不准许其变更诉讼请求违反法律规定；2.一审判决对于其房屋遭受损失的事实只字未提错误；3.一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条判决驳回其诉讼请求，适用法律错误；4.与其同样情形的案件，最高人民法院已裁定渭滨区政府强拆行为违法；5.其已经变更诉讼请求，一审法院仍将协议效力作为焦点问题错误。请求撤销一审判决，改判支持其变更后的诉讼请求。
被上诉人渭滨区政府答辩称：1.《拆迁过渡协议》是双方真实意思表示，并无《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国合同法》规定的无效情形；2.郝虎余变更诉讼请求实质上已经改变原诉求的基础法律关系，不符合法定变更条件；3.郝虎余将强制拆除行为违法与被诉拆迁过渡协议的效力混为一谈，且郝虎余引用的最高人民法院的法律文书并非针对本案所涉拆除行为，对本案不具有约束力。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人陈家村村委会答辩意见与渭滨区政府答辩意见一致。
被上诉人轩苑公司未提交意见。
本院经审理查明，2019年11月29日，渭滨区政府对郝虎余作出征收补偿安置决定，郝虎余于2019年12月2日收到。
其余事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，结合一审判决及郝虎余的上诉请求及理由，本案应当审查的焦点问题是：1.郝虎余在本案指令继续审理后变更诉讼请求是否符合法律规定；2.《拆迁过渡协议》是否存在法定无效情形，郝虎余基于协议无效提出的赔偿等诉讼请求能否成立。
关于郝虎余在本案指令继续审理后变更诉讼请求是否符合法律规定的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，郝虎余在本案指令继续审理后无正当理由变更诉讼请求不符合上述法律规定，一审法院未予准许并无不当。
关于《拆迁过渡协议》是否存在法定无效情形的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，渭滨区政府系涉案项目的征收主体，郝虎余自愿与渭滨区政府签订《拆迁过渡协议》，且在签订过程中，郝虎余对涉案土地将被征收是明知的，对协议内容也是明知且认可的，没有证据证明订立协议系违背其真实意思。《拆迁过渡协议》签订时，渭滨区政府虽尚未取得相关征地批复，但该情况并不属于法律规定的重大且明显违法的情形。且在本院二审期间，渭滨区政府于2019年11月29日对郝虎余作出征收补偿安置决定，对相关补偿事宜作出了具体安排。郝虎余的权益因该决定中补偿事项安排而获得补救。郝虎余如认为该征收补偿安置决定侵害其合法权益，可以直接针对该行为另行提起诉讼。故对郝虎余提出确认《拆迁过渡协议》无效的诉讼请求及基于协议无效提出的恢复原状、赔偿损失等其他诉讼请求，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郝虎余负担。
本判决为终审判决。
审判 长 刘 雁
审判 员 马小莉
审判 员 徐 炯
二〇一九年十二月二十四日
法官助理 张慧颖
书记 员 贺 鑫
来源：行政涉法研究