文/廖军民 江西豫章律师事务所合伙人

我作为江西省审计厅的法律顾问，近日接到省审计厅的一个调研课题。该调研课题内容是研究施工企业面临的法律风险，“对地方法规以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算的依据”提出专业的律师意见。根据省审计厅提供的全国人大常委会来函等资料，我对审计法及江西省审计条例进行了相应的梳理。

众所周知，《中华人民共和国审计法》第二十二条的规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”《江西省审计条例》第四十九条规定“政府投资和以政府投资为主的建设项目的审计结果应当作为建设项目预算调整、竣工决算报告编制、财务决算批复和国有资产产权登记的依据。”

分析研究审计法及我国各省、自治区、直辖市的地方性法规，我发现有不少省份的地方性法规中有类似规定。比如，北京、上海、河北、浙江、重庆、海南。这些地方性法规中规定“以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算的依据”，其目的是执行和落实审计法，将审计法中的审计监督进行细化，以适应党风廉政建设和反腐败斗争的需要，发挥国家审计监督的职能，保障政府投资资金的安全和效益。应当说，这一出发点是值得肯定的。

但是，“以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算的依据”也存在一些法律问题。政府投资建设项目中，建设单位与施工单位仍然是平等的民事主体。施工企业与建设单位签订建设工程合同，通过履行合同义务，获取合法的经济利润，这是无可厚非的。

地方性法规“以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算的依据”这类条款，体现出政府对市场的强势干预，动摇了建设单位与施工单位之间民事主体的平等关系，客观上将建设工程项目的“最终定价权”赋予审计机关，改变了建筑工程合同各方对竣工结算的预期。这种规定不太符合市场经济的内在规律，也不利于市场的交易安全。

实践中，政府审计结果大都是审减结果，施工企业居于弱势地位，为了尽快获得利润，往往在建设施工成本上作文章，偷工减料，降低成本，降低施工标准。同时，建设单位也常以政府审计为由，拖欠工程款、拖延结算。这种现状已经影响到整个业态发展，影响到社会稳定和政府公信力。

“地方性法规以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据”应当如何评价？该规定在理论与实务界、建筑房地产领域引起争议。社会各界褒贬不一，莫衷一是。

反对者认为，地方性法规超越了地方立法权限，限制了民事权利，违背了《中华人民共和国立法法》第八条“民事基本制度只能制定法律”、第七十三条“地方性法规为执行法律、行政法规的规定”。

赞成者认为，地方性法规没有超越了地方立法权限，符合《中华人民共和国立法法》第七十三条规定的“地方性法规可以根据本行政区域的实际情况作具体规定”，地方性法规应当细化上位法，不可能是对上位法的照搬照抄。

应当注意到，全国人大常委会法工委在2015年就开始对这个问题进行调研。2017年上半年，全国人大常委会法工委征求了最高人民法院、国务院法制办、审计署、财政部、住建部、国资委等单位意见，初步形成了一些基本共识。相信在不久的将来，“地方性法规以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算的依据”这一条款会被清理纠正。

但是，该条款没有被清理纠正之前，施工企业竣工结算的审计风险还是客观存在，施工企业参与政府投资建设项目时务必高度重视，正确预判企业经营的法律风险。

转自无讼阅读