导读：党的二十大报告提出“以中国式现代化推进中华民族伟大复兴”的使命任务。中国式现代化的时代特征之一就是数字化转型。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》专门设置第五篇为“加快数字化发展、建设数字中国”，对建设数字经济、数字社会、数字政府，营造良好数字生态作出部署。根据数字化转型的时代特征，中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》明确提出“全面建设数字法治政府”的要求。全面建设数字法治政府，是“中国式法治现代化”的必然要求。全面建设数字法治政府的关键，在于处理好数字行政与法治行政的关系。这需要我们在深入理解数字法治政府底层逻辑的基础上，探寻行政数字化、数治法治化、法治智慧化一体推进的路线图。
目 次：
一、数字行政的工具理性和赋能效果
二、数字行政的技术逻辑及外部效应
三、数字行政与法治行政的内在关系
四、数字行政与法治行政深度融合的展开路径
一、数字行政的工具理性和赋能效果
21世纪初以来，我国从电子化到自动化的行政技术变迁，主要通过行政程序变革，促进行政行为高效、便捷、透明。这些技术在程序维度上推进了流程再造，但尚未在关系维度上改变行政权运行的逻辑。随着大数据和人工智能技术的广泛应用，基于数据累积及算法技术迭代更新，行政的决策方式、治理手段、执法机制等正迎来系统性的变革。通过对个人和组织数据的大规模采集、处理分析及应用，行政机关获得了巨大的“数字权力”，此种数字权力与行政权力的结合，正是数字行政的基本特质。
数字技术与当代公共行政的风险管控目标之间存在高度耦合。在现代风险社会中，行政的治理目标已从传统的秩序维护和修复，逐步转向风险预防和调控。政府需要针对各种不确定的经济和社会风险进行未雨绸缪式的调控。传统的行政权运行在组织维度上依靠“科层制”的分工，侧重于在一个个特定的场景中执法，对处理整体性、大规模、跨部门的风险防控任务力有不逮。大数据、智能算法、自动化决策等技术，可大大扩展治理所涵盖的人口与地域范围，化解行政领域的一系列治理难题。因此，一旦大数据、算法等技术兴起，其实现政府治理目标的潜在效用和规模效应自然得到青睐。这就是数字赋能的底层逻辑。
观察数字行政的技术路线可见：数字技术驱动的行政，依赖对治理领域的人和事进行大规模数据化。人和事被化约为可由机器进行理解、分析、计算的数据集；基于对数据的处理分析，进一步由算法进行辅助性决策。在这一治理路线图中，数据、技术和权力深度融合，共同服务于政府治理的目标。例如，在风险规制领域，面向市场主体的数字化监管、面向公共安全的监控技术得到广泛应用；在给付行政与福利行政领域，通过数据和算法的数字行政已渐成主流；在传统的秩序行政领域，以“数据＋算法”为核心技术的“预防式执法”模式也已在很多场景中得到应用。
在上述数字技术的应用场景中，大数据和算法等技术相结合所形成的“数字权力”，与政府治理的“行政权力”相结合，催生出一种新的政府治理技术及模式，即“数治”(rule by data)。“数治”是行政权力以数字技术为核心驱动，通过大规模、深度化、持续性地收集、挖掘、分析、应用数据，以发现、界定和解决社会问题的一种治理技术。“数治”是国家治理活动数字化的产物。
随着数字技术广泛和深入地嵌入国家治理场景中，我国快速进入数字化、智能化时代，中国社会日益成为智慧社会。为了解决国家治理的“能力赤字”，将大数据、算法等技术应用到国家治理场域，弥补国家治理能力的赤字，体现了“技术赋能”的底层逻辑和工具理性。正如张文显教授指出，“以数治国”成为破解国家“治理赤字”的理性选择。“在数字强国、智慧社会的时代背景下，我们必须解放思想、守正创新，积极探索优化国家治理格局的新方式、新路径。推动依法治国和以数治国相结合，可能是一种必然的选择。”
二、数字行政的技术逻辑及外部效应
从系统论的视角观察，“数治”遵循“自我指涉”(self－referential)逻辑。“数治”依赖数据、事先编写的代码、机器学习、算法等技术进行计算和决策，其遵循的是一种数据和算法“自足的”逻辑，亦即“计算结果来自算法与大数据本身”。因此，很难从外部视角对基于数据和算法的分析结果进行反思性的评价。在这个意义上，“数治”似乎是不可能犯错的，即便出现错误，也只能在技术的自我循环逻辑指引下，按照技术给定的路径寻求解决方案。例如，在以“健康码”为代表的“码治理”场景中，如果因为数据输入错误，或者算法模型的特定参数偏差，系统对特定个体的数据画像就会出现错误或偏差。但针对这些错误或偏差，很难从外部进行反思性的评价，也很难进行有效的审查和纠偏。
在“数治”的应用过程中，其“自我指涉”逻辑可能进一步导致“自我强化”效应。“数治”本质上是一种遵循“技术至上”逻辑的工具理性系统。这一系统基于数据、代码、算法而发生作用，具有知识和技术的垄断性特征；在运行程序上具有封闭性和自足性，这容易淡化和忽视权力运行的反思性和开放性要求，呈现不断“自我强化”(self－reinforcing)特性。例如，“数治”系统中的学习型算法，不断将前端的数据处理结论反馈到后续的模型调整和算法改进之中，自我产出新的代码与脚本。这一过程不断在闭环中延续展开，难以防止系统自身运行的惯性。系统的惯性作用，不是修正错误，而是通过新的数据和模型调整来掩盖错误。
如果不对“数治”的自我指涉、自我强化等效应保持足够警惕，行政组织将面临路径依赖、甚至被技术系统“锁定”的困境。数治的数据整合与算法演进技术，契合了韦伯所讲的现代社会对于工具理性的追求。受“大数据神话”、技术赋能、绩效激励等因素驱动，加之社会对风险控制、社会福利之偏好的助推，数字时代的政府治理无一例外地追捧数字技术。特别是在法律系统对数据处理活动的约束比较宽松的环境中，政府获取数据与利用数据的法律成本很低，从国家的视角看，社会中的人和物都是数据，这可能导致数据和技术的滥用。因此，数字赋能并非没有风险，可能为权力滥用披上“摩登”的技术合理性外衣。
技术权力与行政权相结合的数字行政，同时可能加剧行政权与相对人权利之间的结构失衡。传统行政法上所担心的行政权相对于个体权利的不对称优势，在“数治”场景中进一步强化。对大数据技术、算法技术等技术权力的占有和行使，需要很高的技术和资金门槛。这些技术权力与行政权力相结合，在政府治理的结构维度和程序维度，都显著强化了行政权力。这也正是“数字赋能”的含义之一。但数字赋能效应具有明显的非均衡性。从治理结构维度看，行政权获得了技术赋能效应；而面对政府拥有的庞大政务数据和数字技术，相对方所面临的被压制感更加凸显。从行政程序维度看，传统行政程序所强调的公开、参与、程序公正、说明理由等理性化要求，在数治场景中将遭遇危机。数治技术所依赖的数据集往往是不公开的；即便公开，个人也往往无法处理和分析代码化的数据集。算法决策存在逻辑闭环、自我指涉等特性，限制了行政程序中参与、辩论、说明理由等机制，甚至可能影响后续的司法审查等救济程序的功能。
三、数字行政与法治行政的内在关系
“数治”是行政权与数字技术相结合的治理活动，本质上仍是行政权的行使，因此必须纳入行政法治的框架。
行政法治具有丰富的内涵，其核心可归纳为三个方面。第一，法治是“规则之治”。行政法治原则要求政府权力受法律约束，行政活动依法进行。依法行政原则及法治政府建设，都强调行政权力必须以法律规则为基础。第二，法治是“理由之治”。法治不仅需要以规则为基础，而且需要围绕规则展开理性化的讨论和说服。因此，行政权依法行使，不等于行政主体可单方面、垄断性地执行法律规则，而需要通过开放和竞争性的程序展开讨论和说服。公共理性(public reason)是制约权力并促成其理性化运行的实质要素，可增强法律规则的实践理性。第三，法治是“价值之治”。法治所依赖的规则和实践理性，意味着法治不仅是一套治理工具系统，更是一套价值系统。作为规则之治、理由之治的法治，在逻辑上是通过规则的形式理性及实践理性，来保障个人的尊严、权利、自由和福利。
关注工具有效性和效率的数治，与行政法治的目标之间既具有耦合性，也存在竞争甚至冲突。如果将技术置于价值系统的控制下，可以实现工具理性与价值理性的契合，这就是“技术善治”；反之，如果技术脱离价值系统的约束，则会诱发“技术专制”。
从法治的“规则之治”要求看，法律规则构成法治的底层架构。这些规则以自然语言为载体，可为社会主体所理解。数治以大数据、代码、算法为底层架构。这些以人工语言为载体、高度技术化的逻辑规则，存在很高的技术门槛，很难为普通人所理解。技术治理需要对社会事实和法律规则进行数字化转译，但这一“转译”过程面临简单化甚至“误译”风险，由此往往带来数治的不确定性和偏差。例如，现实中的社会信用评价、“码治理”等数治场景，便存在明显的算法黑箱、算法偏见等问题。
从法治的“理由之治”要求看，法治强调通过公开、参与、竞争性的法律程序呈现事实和理由，进而将法律规则的形式理性进一步转化为得到公共理由支持的实践理性。而在数治场景中，数据处理、算法决策等计算活动，是由技术系统在封闭的、自足的闭环中展开。算法决策并不需要其他理由，因为算法就是理由，代码就是法律。数治的上述程序特性，实际上消解了行政主体行使权力时在程序上负有的公开、公平、说明理由等法定义务。
从法治的“价值之治”要求看，法治强调对权力的约束、对个人尊严和权利的保障。但数治主要是一种关注工具有效性和效率的治理技术，侧重于治理的事实和工具维度而不是价值维度。从技术上讲，虽然也可以通过行政机关采集、处理个人信息的正当性、必要性等法律要求，以及通过设定算法的伦理和法律规则等方式，将法治的价值诉求“内嵌”于数治系统中，但这一过程依然需要借由技术化路径而展开，因此不可避免地存在着工具理性对价值理性的影响甚至主导。由此，工具有效性的逻辑与价值体系的维护之间所存在的张力，将是激烈而持续性的。
从责任和归责机制看，法治关注针对特定机构及决策主体的“授权—归责”逻辑，强调权责对应，有权必有责。而基于数据和算法而进行的行政活动，尽管本质上仍然是行政主体行使权力的行为，但由于行政权的行使与数字技术高度融合，特别是基于数据分析和算法计算而作出的“自动化决定”，有可能使原本清晰的权力—责任机制模糊化。例如，对于自然人“健康宝”的弹窗行为，到底如何认定其行为性质？是否可以通过行政复议、行政诉讼机制进行审查？这些问题在行政法理论和实践中都需要回答。而且，“数治”的广泛应用，强化了行政对司法的信息和技术优势，这种技术优势可转化为行政权相对司法权的结构性、系统性优势，使得数据取代了证明，算法和计算取代了说明理由的程序要求，在这种情况下，司法对行政活动的问责和监督可能被弱化甚至虚置。
四、数字行政与法治行政深度融合的展开路径
面对数字行政与行政法治之间的紧张关系，全面推进数字法治政府建设，关键在于突出“全面”性。也就是说，既不能因为数字行政的风险而因噎废食，也不应一味强调数字赋能的工具有效性而损害行政法治，更不能出现数字行政脱离法治而损害公平正义的系统性困境。数字法治政府建设，需要协同处理“数字赋能”“数字赋权”“法治赋能”等目标之间的关系，一体推进行政数字化、数治法治化、法治数字化。
在行政数字化方面，以“人—机”互动、数据处理分析、算法决策为代表的数字化技术，具有明显的赋能效应和工具价值。《数字中国建设整体布局规划》提出“发展高效协同的数字政务”“到2025年，政务数字化智能化水平明显提升”的阶段性任务；《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》明确了建成“整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府”的基本目标。如何落实行政数字化的重点技术保障和制度建设，是建设数字政府所面临的关键技术问题。首先，行政数字化以共享汇聚各类数据资源为基础，这对数字政务平台建设的保障体系提出了要求，尤其是技术、协议、接口的标准规范的制定。其次，行政数字化强调通过算法模型实现对社会问题的多维感知、精准决策和动态调整，有必要完善云计算、数据中心和多方安全计算等新型基础设施建设，为数字政府建设提供算法优化和数据挖掘能力支撑。最后，行政数字化需要重视治理转型中的包容性与统筹性，通过公共数据开放协议、政社合作和政府采购等方式，大力促进政府与科技企业、科技社群和社会组织间的链接与互动，汇聚多方知识、技术和评估意见，为数字政府建设提供可持续的动力。
在“数治”法治化方面，需要强调，无论多么强大和有效的数字技术，都是手段而非目的。必须受到目标约束和价值指引。“面对数字技术日新月异的发展，我们必须警惕数字技术的滥用，防范数字技术对人权的侵害。” 应防止技术手段背离善治目标。在微观上，大数据挖掘系统与算法模型的建构和调整，应当接受法治“价值之治”的指引，“把尊重和保障人权、维护公平正义、弘扬新风正气的法治精神和以人为本、增进福祉、和平利用、保护隐私、公正透明、安全可控、敏捷治理、共担责任的科技伦理和法理嵌入数字科技之中”。在宏观上，数字政府建设不仅要重视技术对行政的“数字赋能”，也要重视对个人和社会的“数字赋权”。“数治”法治化的过程应该克服数字技术对社会中权力间关系结构的非均衡影响，消除不同区域和主体之间的“数字鸿沟”，充分保障“技术向善”、数字为民、以人为本等国家治理目标的实现。
在法治数字化方面，“解铃还须系铃人”，面对数治中的行政方式和技术变迁，法治也需要针对数字行政中技术、手段的演进而相应地优化。其中，数据、算法、自动化技术等因素，是数治相较传统行政活动的关键性技术变量。遵循系统论“协同演化”逻辑，法治系统需要针对数据、算法等关键变量而进行控制手段和机制的改进，不断增强对现代科技的适应力、掌控力、驾驭力。例如，借助“技术性正当程序”理念，通过审计跟踪、代码测试、影响评估等技术手段，保障算法透明和可解释性，体现行政程序的公开和理性。例如，通过引入责任回溯的技术手段，分析违法和侵害风险的源头，进而确定归责路径。总之，由于“数治”所依靠的数据分析、算法决策等技术，具有极强的专业性和技术性，必须遵循协同演化逻辑，对法治系统进行相应的技术赋能，建设数字化、数智化的智慧型法治。