商品房预售资金是指房地产开发企业取得商品房预售许可后预售商品房所得款项。商品房预售资金的监管对保交楼有重要意义。商品房预售资金规模庞大。对商品房预售资金的监管事关购房者、房企、银行、施工单位、材料设备供应商等诸多主体利益。房企负有据实申报义务，监管部门负有监管审批职责，开户银行负有监管义务，人民法院对监管账户资金的冻结、扣划有限制要求。一方面，各方责任主体，各司其职，确保监管账户资金用于工程建设。另一方面，大量预售资金存于监管账户，资金使用效率低下，严重影响工程债务的清偿，引发建筑上下游出现连锁债务危机，严重影响房地产市场、建筑市场的平稳发展。房企利用监管漏洞，监管部门监管不力、监管不作为，导致监管资金被挪用或者被长期留存。部分房企存在巨大保交楼压力，与房企采取预售资金不进入监管账户，采取虚报材料的手段申报监管资金进而挪用，集团公司抽调子公司监管账户资金等等违规行为直接相关，导致部分地产项目因缺乏建设资金而无法完成交房义务。本文主要探讨商品房预售资金的有效监管路径。在保交楼的前提条件下，提高资金使用效率，避免不必要的债务危机，切实化解各方矛盾，维护各方合法权益，保障房地产市场、建筑市场的平稳发展。

一、商品房预售资金监管背景

1995年实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》即明确规定，商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。2013年，国务院办公厅下发《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》。通知要求各地区要切实强化预售资金管理，完善监管制度；尚未实行预售资金监管的地区，要加快制定本地区商品房预售资金监管办法。2018年，住房和城乡建设部《关于进一步规范和加强房屋网签备案工作的指导意见》规定，加强交易资金监管。严格落实商品房预售资金监管制度，预售资金全部纳入监管账户，保证建设工程竣工交付。2020年，为推动房地产行业长期稳健发展，降低房地产企业杠杆率，控制行业风险，监管部门为房企融资设定了“三道红线”。红线一：剔除预收款的资产负债率不得大于70%；红线二：净负债率不得大于100%；红线三：现金短债比不得小于1倍。房企的融资环境产生重大变化。房企融资通道受阻，现金流大幅下降，房地产市场供求关系发生重大变化，恒大、碧桂园等头部房企屡屡暴雷，甚至发展到不能交房的地步，给购房者利益造成重大损害，严重影响社会稳定。2022年12月，中央经济工作会议提出扎实做好保交楼、保民生、保稳定各项工作，确保房地产市场平稳发展。

房地产是国民经济的支柱产业。商品房的交付是保障人民群众根本利益的必然要求。在中央“三保”要求下，对商品房预售资金的监管显得尤为重要。

二、商品房预售资金监管措施

住房和城乡建设部、人民银行、银保监会三部门于2022年1月26日联合印发《关于规范商品房预售资金监管的意见》（建房〔2022〕16号）。该意见第五条规定，“按照预售资金三方监管协议，房地产开发企业提出资金使用申请，经所在市、县住房和城乡建设部门核实同意，商业银行应及时拨付”。各地住建部门是商品房预售资金的监管部门。各级政府主管部门根据监管要求，出台了一系列的监管措施。

1、对房企的监管措施

对房企的监管是监管的核心内容。设定监管账户的目的正是为了确保商品房预售资金专款专用，确保商品房交付，有效防止预售资金被挪用。对房企的监管措施主要围绕如下方面：（1）要求房企在办理房屋预售许可之前，在监管部门通过招标方式确定的银行设立预售资金监管账户，并与监管部门、银行签订三方预售资金监管协议。（2）要求房企保证商品房预售资金均进入监管账户，对购房者公示监管账户，不得使用其他账户收存预售资金。购房定金、首付款、按揭贷款、公积金等所有的购房资金均应当转入监管账户。（3）规范房企支取监管账户资金。房企根据工程进度、施工合同约定的付款节点等申请支取监管账户资金，用于支付施工进度款、材料设备款、设计监理费用、税费等。房企应当保证提供证明材料的真实性。对房企存在影响竣工交付时间、拖欠工程款或农民工工资、有违法违规情形的，予以重点监控。同时对房企申请的资金用途予以监督。（4）对资金拨付审查程序及办理时间作出规定。（5）禁止集团公司抽调子公司商品房预售资金。（6）对房企违规行为予以惩戒。

2、对银行的监督措施

对银行的监管是监管的前提条件。监管要求银行必须严格遵守三方监管协议的约定，不得未经监管部门同意擅自向房企拨付资金。提高资金管理服务水平。商业银行接受人民银行分支机构的指导和银保监部门的监督检查。

3、对监管部门自身的监管措施

监管部门掌握着对数额巨大监管资金的审批权限。对监管部门自身的监管是监管的必然要求。对监管部门工作人员不作为、乱作为的行政责任进行追究，对违法犯罪行为予以坚决查处，确保监管措施落实到位。

4、对人民法院执行措施的应对

2022年1月11日，最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行联合发布《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》（法〔2022〕12号）。通知对人民法院冻结、扣划商品房预售资金、各方协调机制均作出了相应的规定。该通知规定，除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件之外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于预售资金监管账户中监管额度内的款项，人民法院不得采取扣划措施。

综上，通过对商品房预售资金相关责任方的监管，通过对司法执行措施的限制，通过监管对象的自律，构建了商品房预售资金用于房地产开发项目的保障体系。

三、商品房预售资金监管缺陷

各级政府职能部门对商品房预售资金虽然出台了诸多监管措施，一定程度上保障了监管资金安全。但实践中，强监管、监管机制不完善带来的负面影响也必须引起高度关注。

1、资金审批流程繁琐，审批效率低下。

虽然规定合理确定监管额度，监管额度之外的资金可有房企自由支配，但对确定竣工交付所需的资金额度的测算本应属于技术问题，但实践中往往过于保守。

按照监管资金使用申报流程，房企提出用款计划，提交施工进度款、材料设备款等申报资料后，监管部门是做形式审查，还是实质审查？如只进行形式审查，容易被房企利用虚假申报资料提前支取监管资金，不利于保障资金安全。如进行实质审查，监管部门将耗费大量的时间、精力去核实相关资料的真实性，甚至还要去项目现场进行调查。这对于监管部门人力资源是巨大的考验。面临诸多房产项目，在人力资源不足的情况下，必定会导致审批流程过长。安全和效率的矛盾在监管资金审批过程中尤为显现。地方监管部门更倾向于安全的价值取向，由此带来的效率低下问题，缺乏灵活性问题，引发了诸多危害后果。

《关于规范商品房预售资金监管的意见》中规定按照工程建设进度及时拨付监管资金。实践中，对具体的拨付节点、拨付比例、拨付金额、拨付时间亦缺乏具体的操作规则。

2、大量监管资金闲置在银行，资金使用效率低下，造成房地产开发上下游资金支付困难，产生连锁债务危机，严重影响相关方合法权益，并由此引发大量连锁诉讼。

据2023年第十四届全国人民代表大会《最高人民法院工作报告》，过去5年法院审理房地产纠纷案件 460.4 万件。据中国裁判文书网等大数据检索，涉及工程款、材料设备款纠纷的案件占有相当比例。

工程款、材料设备款欠款原因比较复杂。既有债务人支付能力、支付意愿不足的问题，也有双方对欠款数额、违约情形存在争议的原因。其中债务人支付能力不足是重要因素。工程建设参与方垫资是行业内普遍情况。如房企长期拖欠工程价款、材料设备款，对于工程建设参与方的影响无疑是巨大的。工程建设参与方所垫资金既有自有资金，也有借贷融资资金。如果借贷资金占比较大，融资成本负担对工程建设参与方的影响会更大。债权不能有效实现，也必然导致下游分包单位、施工班组、供应商的款项不能清偿。所幸建筑工人的工资有诸多法律、法规予以有效保障。房地产行业产业链很长，这种债务危机的传导效应无疑是巨大的。2020年9月1日起施行的《保障中小企业款项支付条例》，正是为了促进机关、事业单位和大型企业及时支付中小企业款项，维护中小企业合法权益，优化营商环境。该条例的实施效果仍有待观察。

债务危机传导的危害性是公众的普遍认知。鉴于房地产领域资金量大、产业链长、涉及面广，这种危害性在房地产领域尤为突出。这种传导效应，主要来源于房企自身的债务危机。房企长期负债拿地、负债经营，工程建设资金寄希望于施工单位垫资，施工单位寄希望于下游分包单位、材料设备供应商的垫资，层层转嫁，层层传导。商品房良好的销售业绩是产业链上下游的共同期待。在房地产供求关系发生重大变化的当下，销售业绩往往与预期相悖。预售资金数额下降，越是接近盈亏平衡点，对预售资金的监管越显得重要。越是强调监管，监管价值取向也就越趋于保守，对预售资金的支取限制也会越发严格，监管资金的使用效率也就越低，由此带来的产业链债务危机也将越发严重。这一系列的连锁反应，是我们在制定监管措施时必须考虑的。

预售资金商品预售资金的监管，积极意义在于确保商品房交付，消极意义在于限制了预售资金的使用。两者之间如何平衡、取舍，考验着监管部门的治理能力和水平。

3、资金审批未有效遵守行政法的比例原则、公开原则。

资金审批属于行政处理，是监管部门为实现对商品房预售资金的行政管理目标和任务，依房企的申请或者依职权依法处理涉及某房企预售资金事项的行政行为。表现在国家行政机关和行政机关工作人员（资金审批涉及住建部门和其工作人员）在行政管理中行使行政职权（资金审批涉及对监管资金的管理和审批权限），针对特定的法人（资金审批涉及对象是房企），就特定的具体事项（能否支取资金及具体数额），作出的有关该法人权利义务的行政行为（资金审批属于行政机关履行积极的审批作为义务，直接决定了相对方能否支取监管资金及资金支取的额度，为相对方设定了支取资金的权利）。作为行政行为，必须遵守行政法的基本原则。如比例原则、行政公开原则等。

就比例原则而言，监管部门在实现保交楼行政目标的同时，应当将可能对相对人权益造成的不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。实践中，广泛存在监管部门过度强调行政目标的实现，忽视对相对人权益的保护的突出现象。

就行政公开原则而言，预售资金拨付与否、拨付额度直接关系到相关各方的利益。现行规定对监管部门审批流程的公开程序未做具体规定。监管部门只告知审批结果，不披露审批过程的现象比较常见。即便解释，往往也敷衍了事。鉴于审批事项影响重大，审批流程应当公开、透明，使得决策过程处于阳光下，接受利害关系人和群众的监督。

4、监管部门未有效遵守行政法正当法律程序原则，对自身监管缺失，利益相关方缺乏救济途径。

正当法律程序原则要求行政机关做出任何行政行为，特别是做出对行政相对人不利的行政行为，除非有法定保密的要求，都必须说明理由。行政机关作出任何行政行为，特别是作出对行政相对人不利的行政行为，必须听取相对人的陈述和申辩。^①现行规定未对利益相关方的相关权利作出具体规定，利益相关方救济途径缺失。在监管部门作出对房企不利的审批决定时，房企无法采取有效途径维权。房企背后的其他主体，更是无法介入。监管部门自身的监管，主要是对监管部门工作人员的监督，而非对监管部门的监督。监管部门的工作人员更为担心因监管资金审批问题导致“保交楼”目标不能实现，进而被追究滥用职权、玩忽职守的责任。此价值取向下，对房企的用款申请作出不利决定的可能性远大于有利决定的可能性。监管部门权限过大，相对人又缺乏救济途径，这种困难局面应当正视和解决。

5、行政监管措施与法院扣划措施存在冲突。

《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》对人民法院扣划监管账户资金作出了限制规定。根据该通知规定，人民法院扣划监管账户资金需要符合下列两项条件之一：一是当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件，二是商品房项目完成房屋所有权首次登记。实践中，除房屋完成首次登记情形可以直接扣划监管资金外，如监管部门认为仍存在保交楼的压力，即便因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件的执行扣划，也会遭遇障碍。法院在监管部门提出保交楼阻却事由后，往往也趋于谨慎。扣划不能导致债权人合法权益无法得到保障，严重损害债权人利益。如工程进度款等建设项目而产生的债权通过司法途径不能有效实现，将会进一步打击工程建设参与方的履约积极性和履约能力，不仅诱发新的的保交楼风险，还会严重影响司法公信力。

四、商品房预售资金监管的法律建议

预售资金的监管需要纳入法治化轨道，按照依法行政的总体要求制定规则，充分考虑各方面合法合理关切，在实现行政目标的同时，最低程度的降低对相对方的影响，依法维护各方主体的权益。

1、完善商品房预售资金监管立法。

《中华人民共和国城市房地产管理法》《城市房地产开发经营管理条例》规定了商品房预售制度，对预售资金监管并未涉及。《城市商品房预售管理办法》第十一条规定，“商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定”。住建部、人民银行、银保监会三部门联合印发的《关于规范商品房预售资金监管的意见》及各地监管部门出台的预售资金监管办法属于行政规范性文件，法律效力等级明显过低。笔者认为，有必要针对预售资金的监管制定行政法规。

首先，商品房预售制度决定了对商品房预售资金的监管长期存在。在当前房地产市场供求关系发生重大变化的当下，对预售资金的监管更显重要。

其次，商品房预售资金数额庞大，巨额监管资金的审批、使用、处置程序，涉及金融机构、房地产开发企业、房地产产业链上下游、建筑工人等等，涉及金融安全、债务危机化解、社会稳定、民生保障等等，有必要制定效力等级更高的行政法规。

再次，现行监管的处罚措施难以形成有效震慑力，监管效果没有有效处罚机制的保障。

常见的违反监管规定的情形包括：房企提供虚假申报资料，挪用监管资金，相关主体配合房企提供虚假资料，房企违规收取预售资金而不入监管账户，商业银行未经审批擅自将预售资金转给房企，等等。针对这类严重危害、架空监管措施的行为，多以限期整改、一段时期内不再批准监管资金、纳入信用档案或征信系统等较为软性的处罚措施。处罚力度明显过低，与监管资金的重要性完全不能匹配，甚至对有些违规行为处罚缺位。《城市商品房预售管理办法》（2004年修订）第十四条规定，“开发企业不按规定使用商品房预售款项的，由房地产管理部门责令限期纠正，并可处以违法所得3倍以下但不超过3万元的罚款。”最高3万元的罚款，且仅针对房企，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员以及其他责任主体的处罚缺失，严重影响监管效果。另一方面，处罚机制的完善，处罚力度的加强，对责任主体产生震慑效果，也会一定程度上缓解监管压力，进而有助于转变监管理念，有利于预售资金的灵活处置，盘活存量资产。

综上，通过制定行政法规，建立完善的预售资金监管机制、方式，明确各类主体责任，针对各类违规行为设定行政处罚措施，以适应经济社会发展要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

2、完善预售资金监管机制，转变监管理念。

完善预售资金监管机制，重点放在完善预售资金审批的科学规范性、完善预售资金审批的公开透明性、完善预售资金监管的救济程序、完善惩戒机制。切实遵守正当法律程序原则、比例原则、公开原则等行政基本原则。在完善监管机制的前提下，转变监管理念，将事先审批与事后督查相结合，创新金融工具，切实解决预售资金周转不灵的问题。

（1）完善预售资金审批的科学规范性

第一，合理确定监管额度。监管额度是动态变化的，随着预售资金数额、工程进度等动态调整。特别需要考虑信用等级不同的房企，其履约能力相差较大，可以根据“三道红线”指标情况确定不同的监管额度。对于信用等级较高、履约能力较强，“三道红线”指标优秀的房企给予较低比例的监管额度。避免一刀切式的监管，遵守比例原则，有效盘活存量资产。引入第三方造价机构对监管额度进行评估。

第二，预售资金的拨付比例和数额，以工程进度作为主要考量因素，避免监管部门审批无据可循。

第三，明确规定监管部门审批期限，避免监管部门不作为，导致审批流程过长，拖延审批，造成预售资金审批延迟情况。同时规定超过审批期限的处罚措施，促进监管部门履职效率提升。

第四，对房企申报材料的审查，根据不同房企、不同项目情况，灵活采用形式审查和实质审查相结合的方式。一般采用形式审查为主，实质审查为辅的方式。对重点房企、重点项目采取实质审查为主，形式审查为辅的方式。逐步将监管重点从事先审批过渡到事后督查上，提高审批效率。

（2）完善预售资金审批的公开透明性

第一，预售资金的审批结果，应当通过网站、施工现场张贴告示的方式予以披露。利用社会力量对预售资金的审批、使用予以监督。如建立此制度，监管部门的审批周期、审批程序可进一步缩短和简化。

第二、对预售资金不批，或者批准额度不足的理由，应当详细告知房企和利益相关方，提高决策的透明度。

（3）完善预售资金监管的救济程序

充分听取房企和利益相关方的诉求。在作出对相对人不利的决定时，应当听取房企和利益相关方的陈述和申辩。建立听证制度。组织监管部门、工程造价专家、社会中介机构、利益相关方参与听证，畅通申辩通道，充分听取意见和建议，民主决策，提高决策的科学性和合理性。虽然听证程序需要时间周期，需要组织行政资源，但相对于工程建设较长周期，相对于巨额监管资金拨付对各方的重大影响，程序时间成本是必要的。

（4）完善惩戒体制

第一，加大对各方主体违规行为的处罚力度。现行对房企最高3万元的处罚明显过低。房企违规成本过低，与违规获批的数额巨大的预售资金完全不相适应。同时，应当追究房企直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。

第二，制定对配合房企提供虚假材料的公民、法人或其他组织予以处罚的规定。房企提供的虚假资料，很多需要工程建设参与方配合提供，如监理单位、施工单位关于工程进度的证明材料，相关合同及采购租赁凭证等，均需要相关方配合出具。为提高审批效率，监管部门对申报资料采取形式审查时，申报资料的真实性直接决定了审批结果。鉴于申报资金对审批有重要影响，有必要对相关方提供虚假资料的行为予以处罚。涉嫌构成犯罪的，应当移送司法机关处理。

第三，对商业银行擅自将预售资金转账给房企的行为予以处罚。商业银行除依据三方监管协议承担违约责任外，对商业银行及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当予以行政处罚。

第四，对监管部门工作人员滥用职权，不作为，应当核准拨付资金而不核准，或者不及时核准，不应当核准资金而核准等情形予以行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（5）创新金融工具，有效盘活监管账户存量资金

《关于规范人民法院保全执行措施 确保商品房预售资金用于项目建设的通知》第四条规定，房地产开发企业提供商业银行等金融机构出具的保函，请求释放预售资金监管账户相应额度资金的，住房和城乡建设主管部门可以予以准许。《关于商业银行出具保函置换预售监管资金有关工作的通知》规定，允许商业银行按市场化、法治化原则，在充分评估房地产企业信用风险、财务状况、声誉风险等的基础上进行自主决策，与优质房地产企业开展保函置换预售监管资金业务。监管账户内资金达到住房和城乡建设部门规定的监管额度后，房地产企业可向商业银行申请出具保函置换监管额度内资金，保函置换金额不得超过监管账户中确保项目竣工交付所需的资金额度的30%，置换后的监管资金不得低于监管账户中确保项目竣工交付所需的资金额度的70%。在保函有效期内，如监管账户内剩余资金不足以支付项目工程款，出函银行应立即履约垫付，在保函额度内支付扣除账户内剩余资金后的差额部分。上述规定中，监管资金置换保函业务（以下简称置换保函）作为盘活监管账户存量资金具有积极意义。上述规定中，对金融机构开展保函业务的范围有明确限定，主要针对优质房地产企业，且置换金额不得超过监管额度的30%，不具备普遍适用性，影响有限。金融机构开展保函业务，首先考虑自身的经营安全。金融机构同时需要考虑自身的监督能力和水平，确保置换资金不被挪用，避免履约垫付风险，避免垫付后无法清偿风险。相关制度应当首先确保金融机构的经营安全，才能普遍推广置换保函业务，放宽置换保函的范围和置换额度。笔者认为，应当赋予金融机构置换保函在监管资金释放范围内的一定比例的优先受偿权，或者允许房企将部分监管资金或应收购房款质押给金融机构用以提供担保的方式，以激发金融机构开展保函业务的积极性。

置换保函的设立目的是为了盘活监管账户资金，监管账户资金释放后，有利于缓解上下游产业链的资金压力，相当于上下游产业链缩短了获取资金的时间成本。预售资金的提前释放，是基于置换保函的担保效力，在其承担履约垫付义务后，相当于金融机构资金置换了前期释放的预售资金，赋予置换保函的优先受偿权具有合理性。优先受偿权的赋予涉及多方利益，涉及法律依据问题，可能会面临诸多法律上的障碍。

允许房企将部分监管资金或者应收购房款质押给金融机构以获得保函，质押担保的优先受偿效力本有法律保障，没有法律上的障碍。面临的困难是，监管部门能否创新金融工具，允许房企以该资产作为质押资产。当然，监管部门不能放松对房企资金用途的监管，银行也应当根据协议监督房企的资金用途。同时，应当将向工程建设参与方公示相关情况，发动社会力量监督。

盘活巨量监管资金，应当创新、开发金融工具。金融机构应当设计金融产品，既能够从中收取保函费用，又能控制自身经营风险。监管部门应当支持金融工具创新，置换保函对于保交楼目标实现具备保障功能。监管部门应当权衡利弊，积极作为，根据比例原则，为盘活监管资金作出努力。房企及工程建设参与方，应当充分意识到置换保函对于盘活预售资金，降低债务危机的重要意义，积极申请置换保函，为保函业务创造条件。金融监管部门，可以有针对性的开展置换保函的研究，制定业务规则，与监管部门、司法部门形成协调机制，落实好相关制度。

3、商品房预售制度合理优化，有效降低保交楼压力，有效化解监管压力。

商品房预售制度的设立，为房地产的迅猛发展奠定了基础。随着房地产市场供求关系发生重大变化，保交楼压力凸显，对商品房预售制度的争议近年来持续发酵，取消商品房预售制度呼声强烈。据中国雄安官网2023年9月19日消息，雄安新区取消商品住房预售，实行现房销售，实现“所见即所得、交房即交证”。雄安新区的规定，为全国范围内取消商品房预售制度起到示范作用。但需要正视的是，商品房预售制度是房地产基本制度，对房地产平稳发展起到积极支撑作用。房地产作为国民经济的支柱产业，对于我国经济的影响举足轻重。全国范围内取消商品房预售制度需要深入论证，有待观察。笔者认为，渐进式的改革商品房预售制度在当下更为可行。现行商品房预售条件中，“按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上”是重要的条件要求。如将预售条件中房企投入开发建设的资金达到工程建设总投资的比例提高到更高比例，将很大程度上缓解保交楼的压力。比例提高，意味着房企需要动用更多自有资金，对房企本就紧张的现金流带来更大压力。但另一方面，随着保交楼压力降低，房企信用度会提高。伴随而来的房企履约能力增强，融资环境改善，信贷政策放宽，融资成本降低。从长远来看，对房企利大于弊，对房地产行业更是如此。

4、完善商品房预售资金扣划机制。

人民法院的强制执行是司法公信力的体现。非法定事由，不得对抗法院的强制执行措施。鉴于商品房预售资金的特殊性，最高人民法院联合住建部、人民银行发布了《关于规范人民法院保全执行措施 确保商品房预售资金用于项目建设的通知》。如前述，根据该通知规定，人民法院扣划监管账户资金需要满足两项条件之一。法院采取强制执行措施时，需审查执行款项是否属于建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等，需审查商品房项目是否完成了房屋所有权首次登记。法院经审查认定上述事实存在，即可对监管资金采取扣划措施。即便商业银行、监管部门提出异议，也不能对抗法院的强制执行措施。法院对监管账户资金的扣划，主要是事实认定问题，不应当受到其他因素的影响。如法院对监管账户资金的扣划受监管部门或其他因素的影响，导致执行不能，将严重影响申请执行人的权益，亦会产生连锁反应。如果工程进度款等工程建设债权无法通过法院执行实现，工程建设参与方权利救济的最后渠道被关闭，对于有保交楼压力的工程建设项目而言，大概率会提出现做现结的诉求，对于保交楼而言可谓需上加霜。

综上，虽商品房预售资金监管制度设立已久，但监管机制、监管方式、监管理念仍显落后，不能有效平衡行政目标实现与巨量资金使用效率之间的矛盾。我们需要审时度势，采取更为积极、灵活的姿态应对新的局面。通过对商品房预售资金监管法律问题的研究，寻求安全与效率、安全与效益有效平衡的改革方案。

作者简介：吴俊洋，法学硕士，仲裁员，芜湖市律师协会常务理事，上海金茂凯德（芜湖）律师事务所主任，环太平洋律师协会会员