黄海涛 赵 卉
在现代国家，行政管理涉及社会生活的方方面面，具有广泛性和系统性。社会民事活动中，有许多民事行为会涉及到行政管理事项，由此产生了民事诉讼与行政管理之间的关系问题。民事诉讼中的行政先决问题，是指由于民事争议案件的受理、审理和处理与一定的行政行为相关联，该行政行为的内容影响民事案件的性质或裁判结果而引起的民事案件审判如何进行的问题。这一问题在司法实践中争议较大，该问题的妥善解决，是影响案件处理合法性、正确性、适当性的重要事项，也是保护当事人的诉权与实体权益的关键所在。
一、解决民事诉讼中行政先决问题的不同做法
民事审判实践中，就此类情况主要有以下四种处理方式：
1.裁定不予受理或驳回起诉。我国民事诉讼法规定，原告的起诉属于行政诉讼范围或应属于其他机关处理的，法院不予受理。如果相关纠纷涉及行政管理事项，纠纷性质不属于平等民事主体之间的民事纠纷，则不属于民事诉讼的主管范围，法院应裁定不予受理或驳回起诉，告知当事人通过行政途径解决。根据我们的随机抽样调查，因主管范围问题而裁定不予受理或驳回起诉的案件中，属于行政管理事项的占比已超过两成。
2.不考虑行政因素，径行审理民事纠纷。在有些案件中，法院认为行政行为不影响民事案件审理，故无须考虑行政行为，可以直接依据民事实体法规定的法律要件与法律效果，遵照民事诉讼法，认定事实并作出裁判。如在一相邻权纠纷中，法院即认为，违法建设的房屋是否属于违章建筑，行政机关是否作出相应的认定与处罚，对于通风、采光、安全等受到实际损害的房屋产权人而言，并不影响其主张排除妨碍、消除危险的物权保护请求权。
3.遵循行政行为处理民事纠纷。民事诉讼中的行政先决问题的重要性体现之一，即部分民事案件的处理结果正取决于相关行政行为的内容。在有些案件中，法院认为民事诉讼应当尊重行政行为的效力，涉及行政管理事项的，应当尊重并直接适用已经作出的行政行为，或者中止民事诉讼，等待行政争议的处理结果。如根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条的规定，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。
4.将行政先决问题作为事实问题进行审查认定。有些案件中，法院认为，依据证据法，行政机关作出的行政行为所对应的文书属于证明力较强的公文书证，是当事人作为支持自己主张或抗辩理由的证据，法院应当依照证据规则对其进行审查、认定。
二、解决民事诉讼中行政先决问题的类型化思路
实践中，由于行政管理行为内容与民事纠纷样态二者本身的多元化特征，民事诉讼中的行政先决问题呈现出纷繁复杂的局面。在处理上，以上四种处理方式本应各有所用，但因法律规定中缺乏明确的适用规则，导致实践中出现了一些混乱。为此，我们认为，有必要根据行政行为本身的内容及其对民事纠纷的具体影响，就该问题的解决制定专门的操作性规范。我们建议，这一规范可以明确以下事项：
1.区分纯粹的行政管理事项、行政前置事项、并行的行政管理事项，妥善处理民事诉讼与行政处理的权限冲突问题
有学者曾言，是否为民事诉讼之范围，应以原告起诉所主张为诉讼标的之法律关系从形式上认定。是否涉及民事权利义务争议，是解决审判权限冲突问题的基准。对纯粹的行政管理事项（大部分的行政裁决、行政许可、行政征收、征用行为属于此），其引发的纠纷本身并非民事权利义务争议，法院不得作为民事案件受理或处理。对行政前置事项，因行政处理是民事案件受理与处理的前提，法院应在行政前置程序未处理之前，暂时驳回原告的起诉或中止审理，部分行政确认行为属于此类情形，如劳动者未经劳动部门的工伤认定，直接起诉主张工伤保险待遇的，应予驳回。对并行的行政管理纠纷事项，虽然案件中的相关问题也涉及行政管理事项，但双方当事人之间可构成独立而完整的民事法律关系，其争议的解决并不以行政行为的结论为前提，故法院应作为民事案件受理并依据民事法律直接予以处理，行政处罚行为多属于此类型，如在用人单位违法用工的情况下，劳动监察部门可根据举报、巡查等，发现违法行为并进行行政处罚，这一程序与受损害的劳动者提起劳动争议诉讼，依据劳动法、劳动合同法主张民事赔偿互不排斥。
2.区分特定行政行为的具体内容，正确处理行政行为与法院事实认定之间的关系
民事案件中，相当一部分案件的处理受特定行政行为的影响，但具体的影响程度则根据行政行为本身的类别而有所不同，审理中应予区分。就行政许可行为，许多事关民生的民事活动需符合行政管理之前提，否则行为的法律效力即受到影响，如无建设工程规划许可证之房屋的租赁合同无效，未取得商品房预售许可证之房屋的预售合同无效等。而就行政征收行为，如土地与房屋征收，征收是否正式启动，进度如何，是影响农村土地承包合同、土地或房屋租赁合同的履行，决定合同应否解除，如何善后的关键。对于以上两类行政行为，法院在民事审判中应当注意查实，并据此确定民事案件的处理结果。而就行政处罚行为而言，其对民事审判的影响应当分两个方面：一方面，行政机关对相关事实的调查与认定，对民事审判中法院的事实认定权不具有约束力，法院应依据民事实体法予以认定，如为了正确审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件，最高人民法院在相关司法解释中明确规定了虚假陈述的构成要件，对如何认定虚假记载、误导性陈述、重大遗漏、不正当披露制定了具体的认定标准，而不是简单的引用行政处罚决定；另一方面，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百一十四条的规定，国家机关或者其他依法具有社会管理职能的组织，在其职权范围内制作的文书所记载的事项推定为真实，因此行政行为中对事实的认定具有法律上的推定力，持有异议的一方当事人必须提供充分证据才能推翻这一推定，否则法院应采信行政机关行政行为中所认定的事实。
3.区分民事审判与行政管理的不同权限，防止在民事审判中作出行政管理或行政审判方面的判断
法院在民事审判中虽然有事实认定权，但没有行政管理事务上的判断权，其不得对纠纷中相关主体、财产、行为等作出行政法上的认定与判断，例如在租赁合同纠纷中，法院必须查明涉案房屋有无取得建设施工规划许可证，但即使该房屋符合违章建筑的特征，法院也不得在民事审判中直接认定其属于违章建筑。这一点，我们在民事判决的论理部分应当特别注意表述的严谨性，当事人起诉要求认定涉案房屋为违章建筑的，法院对此诉求应不予处理。
另外，当行政行为已经作出但有明显瑕疵的，民事审判中如何处理，法院能否在民事判决中直接予以否定？理论界有观点认为，有重大且明显瑕疵的行政行为自始就不具有法律效力，其消灭亦无须经法定程序确认。有些法官也认为，民事案件中对有明显瑕疵的行政行为可不予认可，如未取得商品房预售许可证而签订的预售合同无效，如果是明显欠缺规定的必备要件（如土地使用权证、施工许可证等）而取得了商品房预售许可证的，法院也不应认定该许可证的效力，也应当认定相应的商品房预售合同无效。
但我们认为，这一观点存在以下问题：第一，区分行政行为是否有效的“重大瑕疵、明显瑕疵”本身难以界定；第二，不同主体特别是当事人与行政机关、行政机关与法院、民商事法官与行政法官之间，对瑕疵必然存在不同认识，这一分歧将影响案件的处理思路；第三，这一思路将行政行为的效力预设于不确定的状态，有害社会稳定；第四，这一思路超越了民事审判的权限。故对于有瑕疵的行政行为，特别是行政许可、行政处罚、行政征收征用等具有行政法上的强制性的行为，民事审判不宜直接作出是否违法及行为效力的判断，此类纠纷应告知当事人通过行政复议或行政诉讼等方式先行解决，民事诉讼应中止等待行政处理的结果。
（作者单位：北京市第三中级人民法院）
来源：《人民法院报》第七版民商审判篇，2017年8月30日