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【裁判要旨】
一、被诉行政行为有下列情形之一的，属适用法律、法规错误：
1.法院判决被告重新作出行政行为后，被告又以同一事实和理由重新作出同样的行政行为；
2.工伤认定部门不予认定工伤，但未举证证明受伤职工在交通事故中负主要以上责任，亦未举证证明案件具有《工伤保险条例》第十六条规定（不得认定为工伤或者视同工伤）的情形；
3.被诉行政行为在适用法律、法规、政策时，仅以“文件精神”予以概述，未适用具体条款。
二、湖南省人力资源和社会保障厅《关于工伤认定中适用法律条文的复函》（人社函（2013）193号）第三条第2项关于“无证驾驶、酒后驾车等行为造成本人伤亡的，不纳入工伤范围”的规定不合法。
判例索引：湖南省湘潭县人民法院（2015）潭行初字第56号行政判决书
当事人：
原告陈伏云，又名陈福云，男，汉族。
原告李庆云，女，汉族。（系死者陈亚军之母）
原告张凯，男，汉族。（系死者陈亚军之子）
被告湘潭县人力资源和社会保障局。
被告湘潭县人民政府。
第三人湘潭县旺润玻璃制品有限公司。
案件由来和审理经过：
原告陈伏云、李庆云、张凯（以下简称三原告）不服被告湘潭县人力资源和社会保障局（以下简称被告县人社局）作出的潭工伤认字（2015）79号《不予认定工伤决定书》、被告湘潭县人民政府（以下简称被告县政府）作出的潭复决字（2015）14号《行政复议决定书》，于2015年5月28日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月28日登记受理后，于2015年5月29日、6月1日分别向被告县政府、被告县人社局送达起诉状副本及应诉通知书，因湘潭县旺润玻璃制品有限公司与提起本案诉讼的行政行为有利害关系，2015年6月1日本院依法通知第三人湘潭县旺润玻璃制品有限公司（以下简称第三人）参加诉讼并送达起诉状副本。本院依法组成合议庭，由审判员刘兆云担任审判长、人民陪审员张天文、赵德钰参加评议，代理书记员张城担任法庭记录，于2015年7月10日公开开庭进行了审理，原告张凯及三原告共同委托代理人许建林，被告县人社局的委托代理人刘薇、肖建红，被告县政府的委托代理人李再球、赵智到庭参加诉讼。原告陈伏云、李庆云因故未到庭，第三人的法定代表人经本院传票合法传唤未到庭。
被诉行政行为：
被告县人社局于2015年3月11日作出了潭工伤认字（2015）79号《不予认定工伤决定书》：2014年1月22日零时许，陈亚军从公司下班后，无证驾驶无号牌金舰铃木牌普通二轮摩托车在石潭镇莳竹村超美组地段与史正泉驾驶的无号牌长安牌普通客车发生交通事故，造成陈亚军死亡，陈亚军无责任，根据《道路交通安全法》的相关规定、《工伤保险条例》及人社部（2010）115号文件、省人社厅（2013）193号文件等政策精神，陈亚军因交通事故死亡不予认定为工亡。被告县政府于2015年4月29日作出潭复决字（2015）14号《行政复议决定书》：维持被告县人社局作出的潭工伤认字（2015）79号《不予认定工伤决定书》。
原告起诉及提交证据情况：
三原告诉称：陈亚军系第三人湘潭县旺润玻璃制品有限公司的职工，2014年1月22日零时许，陈亚军从湘潭县旺润玻璃制品有限公司下班后，驾驶无号牌二轮摩托车在石潭镇莳竹村超美组地段与史正泉驾驶的小型普通客车发生交通事故，造成陈亚军死亡。湘潭县公安局交通警察大队认定陈亚军无责任。三原告即于2014年2月25日向被告县人社局提出工伤认定申请，被告县人社局于2014年9月2日作出潭工伤认字（2014）809号《不予认定工伤决定书》，陈亚军因交通事故死亡不予认定为工亡。三原告不服，遂诉至湘潭县人民法院，请求依法撤销被告作出潭工伤认字（2014）809号《不予认定工伤决定书》。湘潭县人民法院受理后，经公开开庭审理，于2015年1月7日依法作出了（2014）潭行初字第70号行政判决：撤销被告县人社局于2014年9月2日作出的潭工伤认字（2014）809号《不予认定工伤决定书》，限被告县人社局在判决生效后六十日内重新作出具体行政行为，宣判后，当事人均未上诉。三原告遂于2015年1月15日向被告县人社局重新申请工伤认定，被告县人社局以同样的事实和理由于2015年3月11日作出潭工伤认字（2015）79号《不予认定工伤决定书》，三原告不服，依法向被告县政府申请行政复议，而被告县政府于2015年4月29日作出潭复决字（2015）14号《行政复议决定书》：维持被告县人社局潭工伤认字（2015）89号《不予认定工伤决定书》。三原告仍不服，认为陈亚军系下班途中因交通事故而死亡，且在交通事故中无责任，而无《工伤保险条例》第十六条规定的不予认定工伤的情形，根据《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）项之规定，陈亚军下班途中因交通事故死亡应当认定为工亡，一、请求人民法院依法撤销被告县政府作出的潭复决字（2015）14号《行政复议决定书》，撤销被告县人社局作出的潭工伤认字（2015）89号《不予认定工伤决定书》，并责令被告县人社局重新依法作出陈亚军属于工伤的决定书；二、请求人民法院依法对湘人社函（2013）193号文件的合法性进行审查。
三原告向法庭提供了如下证据：1、原告身份资料、亲属关系证明、被告的组织机构代码登记基本信息各一份，拟证明原、被告诉讼主体资格适格。2、湘潭县人力资源和社会保障局工伤认字（2015）79号不予认定工伤决定书、湘潭县人民政府潭复决字（2015）14号行政复议决定书，拟证明被告湘潭县人力资源和社会保障局系作出不予认定工伤决定书的行政机关、被告湘潭县人民政府系作出维持不予认定工伤决定书的复议机关，两被告均为本案的适格被告。3、湘潭县公安局交通警察大队第2014-043号交通事故认定书、湘潭县人民法院（2014）潭行初字第70号行政判决书，拟证明陈亚军在下班回家途中发生交通事故且在事故中无责任；湘潭县人民法院依法撤销了湘潭县人力资源和社会保障局潭工伤认字（2014）809号不予认定工伤决定书；证明陈亚军因下班途中死亡，符合《工伤保险条例》认定工伤的情形。4、湘潭县旺润玻璃制品有限公司《参加工伤保险人员增减明细表》，拟证明湘潭县旺润玻璃制品有限公司为陈亚军购买了工伤保险。5、《最高人民法院行政审判庭关于职工在上下班途中因无证驾驶机动车导致伤亡的，应否认定为工伤问题的答复》（2010）行他字第182号和2011年5月19日最高人民法院行政庭《新疆高院生产建设兵团分院关于职工无照驾驶无证车辆在上班途中受到机动车伤害死亡能否认定工伤请示的答复》，拟证明2011年1月1日《工伤保险条例》修订以后，职工上下班途中无照驾驶无证车辆发生交通事故致职工死亡的可认定为工伤。
被告答辩及提交证据情况：
被告县人社局及被告县政府辩称：三原告系第三人湘潭县旺润玻璃制品有限公司之员工陈亚军的直系亲属。2014年1月22日零时许，陈亚军从公司下班后，无证驾驶无号牌金舰铃木牌二轮摩托车在石潭镇莳竹村超美组地段与史正泉驾驶的无号牌长安牌小型普通客车相撞，造成陈亚军死亡。《交通事故认定书》认定陈亚军无责任。首先，不认定陈亚军是工伤的事实清楚，证据确凿，定性准确，根据道路交通安全法的规定，无证驾驶机动车、驾驶无牌机动车、酒后驾驶机动车是具有主观故意的严重违法行为，其行为不仅危害自身生命财产安全还威胁了他人及公共安全，社会危害性大，根据《最高人民法院行政审判庭关于职工在上下班途中因无证驾驶机动车等行为造成本人身亡的，应否认定为工伤问题的答复》（（2010）行他字第182号）和《湖南省人力资源和社会保障厅关于工伤认定中适用法律条文的复函》（人社函（2013）193号）规定，无证驾驶、酒后驾驶等行为造成本人伤亡的，不纳入工伤的范围，而陈亚军无证驾驶无牌机动车发生交通事故造成其本人身亡，是不能认定为工伤（亡）的；其次，不认定陈亚军死亡为工伤的程序合法，适用法律、法规正确，被告县人社局受理原告申请陈亚军工伤后，履行了法定的相关程序，适用了相关的法律规定、解释和现行生效以及正在执行的有关政策和文件，作出了处理决定，其程序合法，执行依据合法有效；第三，被告县政府复议审查结论规范、合法，因原告不服被告县人社局的不予认定工伤决定书而向被告县政府申请复议，被告县政府经依法审查后认为被告县人社局认定的事实清楚、定性准确，适用法律、政策规定正确，故而作出行政复议决定书：维持被告县人社局不予认定陈亚军为工伤的决定书。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告县人社局及被告县政府向法庭提交了如下证据：1、组织机构代码证、法人身份证明，原告陈伏云、李庆云、张凯身份证，张凯户籍证明，拟证明原、被告的主体资格；2、工伤认定申请书，3、湘潭县工伤认定申请表，4、工伤认定行政审批中提交的资料清单，证据2-4拟证明原告在法定时效内向被告申请工伤认定；5、陈亚军的身份证，拟证明陈亚军的身份信息；6、交通事故认定书第2014-043号，拟证明事故经过及责任划分；7、户口注销证明，拟证明陈亚军已死亡，于2014年3月4日被注销户口；8、劳动合同，拟证明原告直系亲属陈亚军与第三人签订有劳动合同，陈亚军系第三人公司劳动者；9、刑事判决书，拟证明史正泉因犯交通肇事罪被湘潭县人民法院判处有期徒刑二年，缓刑二年；10、证明一份，拟证明原告与陈亚军的关系；11、证明一份，拟证明陈亚军无机动车驾驶证；12、工伤认定申请告知书，拟证明被告于2015年1月14日对原告下发该告知书，告知原告工伤认定需要提交的资料；13、不予认定工伤决定书及送达回执，拟证明2015年3月12日被告对原告下达了不予认定工伤决定书；14、《工伤保险条例》摘录，15、《最高人民法院行政审判庭关于职工的上下班途中因无证驾驶机动车导致伤亡的，应否认定为工伤问题的答复》（2010）行他字第182号，16、关于工伤认定中适用法律条文的复函湘人社函（2013）193号，证据14-16拟证明不予认定工伤法律依据：无证驾驶、酒后驾车等行为造成本人伤亡的，不纳入工伤的范围；17、行政复议决定书潭复决字（2015）14号，拟证明湘潭县人力资源和社会保障局作出的潭工伤认字（2015）79号不予认定工伤决定书事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。
被告县政府未向本院提交证明复议程序合法性的证据。仅在庭审时提交了潭复决字（2015）14号《行政复议决定书》，拟证明湘潭县人力资源和社会保障局作出的潭工伤认字（2015）79号不予认定工伤决定书事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。
第三人答辩及提交证据情况：
第三人未予答辩亦未向法庭提供证据。
当事人质证情况：
三原告对被告县人社局提交的证据的质证意见是：对证据1-13的事实部分都没有异议，对于证据14没有异议，但不能达到被告的证明目的。对证据15的合法性有异议，对于该份答复应该已经废止了。对于证据16合法性有异议，且与该案没有关联性，这是岳阳对个案的答复，没有普遍约束力。对于证据17，属该案争议焦点，该份证据正在审查，不能达到被告的证明目的。原告对被告县政府提交的证据的质证意见是：该证据属该案争议焦点，该份证据正在审查，不能达到被告的证明目的。
被告县人社局、被告县政府对原告提交的证据的质证意见是：对证据1、2的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据3的真实性没有异议，对证明目的有异议。证据4与本案没有关联性，对于证据5、对于《最高人民法院行政审判庭关于职工的上下班途中因无证驾驶机动车导致伤亡的，应否认定为工伤问题的答复》，最高人民法院行政庭的两次答复也是有矛盾的，且2011年关于职工无证驾驶受到伤害，作出不认定为工伤的，并不违反法律，陈亚军的事故可以不认定为工伤。
第三人因拒不到庭视为其自动放弃举证、质证的权利。
法院认证情况：
本院对原、被告提交的证据认证如下：（一）对被告县人社局提交的证据1-13的真实性原告均无异议，本院对该十三组证据的真实性予以确认；对被告县人社局提交的证据14的真实性、合法性、关联性原告无异议，但对证明目的有异议，被告没有引用有关条文，本院对该证据予以确认，并采信原告的质证意见；对被告县人社局提交的证据15的合法性原告有异议，认为该证据已经废止，本院认为，该组证据系最高人民法院行政庭对个案的指导答复，但与最高人民法院法释（2014）9号司法解释不一致，以司法解释为准，故本院对该组证据的真实性予以确认；对被告县人社局提交的证据16的合法性原告有异议，认为该组证据系个案答复，不具备普遍约束力，本院认为，该证据系本案争议的标的之一，故对该组证据的真实性予以确认；对被告县人社局提交的证据17的合法性原告有异议，认为该组证据系本案的争议焦点，本院对该组证据的真实性和关联性予以确认，并采信原告的质证意见。对被告县政府当庭提交的《行政复议决定书》的合法性原告异议，认为该组证据系本案的争议焦点，本院对该组证据的真实性和关联性予以确认，并采信原告的质证意见。（二）对三原告提供的证据1、2的真实性、合法性、关联性被告均无异议，本院对该二组证据予以确认；对三原告提交的证据3的真实性被告没有异议，但对证明目的有异议，本院对该组证据的真实性予以确认；对三原告提交的证据4的关联性有异议，本院对该组证据的真实性和合法性予以确认，采信被告的质证意见；对三原告提交的证据5被告有异议，认为最高人民法院行政庭的答复也存在矛盾，该组证据系最高人民法院行政庭对个案的指导答复，仅对请示个案具有参考指导意义，本院对该组证据的真实性予以确认。
法院查明事实：
经审理查明，陈亚军系第三人湘潭县旺润玻璃制品有限公司的职工。2014年1月22日零时许，陈亚军从湘潭县旺润玻璃制品有限公司下班后，驾驶无号牌二轮摩托车在石潭镇蒔竹村超美组地段与史正泉驾驶的小型普通客车发生交通事故，造成陈亚军死亡。湘潭县公安局交通警察大队认定陈亚军无责任。三原告于2014年2月25日向被告县人社局提出工伤认定申请，被告县人社局于2014年9月2日作出潭工伤认字（2014）809号《不予认定工伤决定书》，认定陈亚军无证驾驶无号牌摩托车的行为是一种严重违法行为，其行为不仅危害自身生命财产安全，还威胁他人及公共安全。故根据《工伤保险条例》、国家人力资源和社会保障部办公厅人社函（2010）115号文件及湖南省人力资源和社会保障厅湘人社函（2013）193号文件等政策文件精神，陈亚军因交通事故死亡不予认定为工亡。三原告不服，诉至本院，本院经审理后认为，被告县人社局作出的潭工伤认字（2014）809号《不予认定工伤决定书》明显超过了工伤认定的六十日法定期限，程序违法，故于2015年1月7日依法作出（2014）潭行初字第70号行政判决，判决撤销被告县人社局作出的潭工伤认字（2014）809号《不予认定工伤决定书》，并限被告县人社局判决生效后六十日内重新作出具体行政行为，该判决生效后，被告县人社局于2015年3月11日重新作出了潭工伤认字（2015）79号《不予认定工伤决定书》：认定陈亚军因交通事故死亡且对交通事故无责任，根据《道路交通安全法》规定，认定陈亚军无证驾驶无牌摩托车的行为不仅危害自身生命财产安全，还威胁他人及公共安全，根据《工伤保险条例》、国家人力资源和社会保障部办公厅人社函（2010）115号文件及湖南省人力资源和社会保障厅湘人社函（2013）193号文件等政策文件精神，陈亚军因交通事故死亡不予认定为工亡。三原告对该不予以认定工伤决定书不服，向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2015年4月29日作出潭复决（2015）14号行政复议决定书，决定维持被告县人社局作出的潭工伤认字（2015）79号《不予认定工伤决定书》。三原告仍不服，遂诉至法院，认为陈亚军系下班途中因交通事故死亡，且在交通事故中无责任，且无《工伤保险条例》第十四条规定的不予认定工伤的情形，根据《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）项的规定，陈亚军应认定为工伤（亡），故请求人民法院依法撤销被告县政府作出的潭复决（2015）14号行政复议决定书和被告县人社局作出的潭工伤认字（2015）79号《不予认定工伤决定书》，并责令被告县人社局重新作出陈亚军属于工伤的决定书；请求人民法院依法对湖南省人力资源和社会保障厅湘人社函（2013）193号文件的合法性进行审查。
判决理由：
本院认为，本案争议的焦点有两个，一是关于两被告分别作出的行政决定和行政复议决定适用法律、法规是否正确的问题；二是关于规范性文件《湖南省人力资源和社会保障厅关于工伤认定中适用法律条文的复函》（人社函（2013）193号）是否合法的问题。
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；……。”该条例第十六条规定“职工符合本条例第十四条、第十五条的规定，但是有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）故意犯罪的；（二）醉酒或者吸毒的；（三）自残或者自杀的。”《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项‘本人主要责任’、第十六条第（二）项‘醉酒或者吸毒’和第十六条第（三）项‘自残或者自杀’等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。……”本案中，陈亚军在下班途中因交通事故死亡，且在事故中无责任，三原告向被告县人社局申请工伤认定，而被告于2014年9月2日作出了潭工伤认字（2014）809号《不予认定工伤决定书》：根据道路交通安全法的规定认定陈亚军无证驾驶无号牌摩托车的行为是一种严重违法行为，其行为不仅危害自身生命财产安全，还威胁他人及公共安全，故根据《工伤保险条例》及湖南省人力资源和社会保障厅湘人社函（2013）193号文件等政策文件精神，不予认定陈亚军为工亡。三原告不服诉至本院，本院依法判决撤销被告县人社局作出的潭工伤认字（2014）809号《不予认定工伤决定书》后，被告县人社局于2015年3月11日以同一的事实和理由重新作出了潭工伤认字（2015）89号《不予认定工伤决定书》，属于违反法律规定，且被告未提供本案符合《工伤保险条例》第十六条规定可不认定工亡的依据，在适用《道路交通安全法》、《工伤保险条例》、国家人力资源和社会保障部人社厅发（2010）115号及湖南省人力资源和社会保障厅人社函（2013）193号等法律、法规、政策时，未适用具体规定条款，而以根据上述政策文件精神相概述，属于适用法律、法规错误，且被告认可交通事故认定书中关于原告无责任的划分认定，亦未提供足以推翻交通事故认定书的证据，故被告县人社局重新作出的潭工伤认字（2015）89号《不予认定工伤决定书》依法应予撤销重作；且被告县政府未就其复议程序合法提供证据，故原告诉请撤销被告县人社局作出的《不予认定工伤决定书》和被告县政府作出的维持县人社局不予认定工伤决定书的《行政复议决定书》，并责令被告县人社局重新作出行政行为，其理由成立，本院予以支持。
二、被告县人社局提供的湖南省人力资源和社会保障厅人社函（2013）193号《关于工伤认定中适用法律条文的复函》的文件系湖南省人力资源和社会保障厅答复岳阳市人力资源和社会保障局关于执行《工伤保险条例》第十四条第（五）、（六）项、第十五条第（一）项有关问题的请示的一个指导意见，该复函第三条第2项规定“对于职工在上下班途中因无证驾驶机动车、驾驶无牌机动车或饮酒后驾驶机动车发生事故导致本人死亡的情形，国家人力资源和社会保障部办公厅人社厅发（2010）115号文件《关于印发〈工伤保险条例〉（修订）宣传提纲的通知》中，对上述有关情况进行了列举性的说明，即“无证驾驶、酒后驾车等行为造成本人伤亡的，不纳入工伤范围。”本院认为，湖南省人力资源和社会保障人社函（2013）193号复函第三条第2项指导意见与《工伤保险条例》第十四条第（五）、（六）项、第十五条第（一）项的法律相冲突，该复函第三条第2项的规定限缩了工伤认定的范围，从而限缩了《工伤保险条例》规定的权利，故该复函第三条第2项不合法，本案依法不适用该复函中的第三条第2项。
判决结果：
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、第七十条第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条之规定，判决如下：
撤销被告湘潭县人力资源和社会保障局作出的潭工伤字（2015）79号不予认定工伤决定书和被告湘潭县人民政府作出的潭复决字（2015）14号行政复议决定书，限被告湘潭县人力资源和社会保障局在本判决生效后六十日内重新作出行政行为。
本案受理费50元，本院决定予以免收。
合议庭成员：刘兆云、张天文、赵德钰
裁判时间：2015年8月11日
相关法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十三条 公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十一条 规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。