来源：行政法

【裁判要旨】

1.行政协议的识别标准。行政协议的识别标准有二：一是形式标准。也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。二是实质标准。亦即行政协议标的及内容标准。行政协议的标的及内容为行政法上的权利义务，意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同。行政法上的权利义务取决于以下三方面：一是是否行使行政职权、履行行政职责；二是是否为实现公共利益或者行政管理目标；三是在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。其中，行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权构成了行政协议的标的及内容，必要时，还可以结合“实现公共利益或者行政管理目标”进行判断。

2.行政机关的协议救济。我国行政诉讼虽是奉行被告恒定原则，但并不影响作为行政协议一方当事人的行政机关的相关权利救济。在相对人不履行约定义务的情况下，行政机关可以通过向人民法院申请非诉执行或者自己强制执行寻求救济。行政协议中约定了强制执行条款，一旦强制执行条件成就而相对人又不履行约定义务，行政机关就可以依法直接将行政协议作为执行依据，向法院申请强制执行或者自己强制执行；行政协议中未约定强制执行条款，行政机关可以作出要求相对人履行义务的决定，相对人拒不履行的，行政机关可以该决定为执行依据，向人民法院申请强制执行或者自己强制执行。

3.行政协议的当事人。行政协议的缔约主体一方原则上必须是行政机关和法律、法规和规章授权组织，以及接受上述机关或者组织委托（不管是明示还是默示）的公民、法人或者其他组织；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款关于“同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，人民法院在审理行政协议案件中追加第三人参加诉讼，必须以第三人及存在的利害关系足够明确为前提。

4.行政协议的履行。行政协议既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合。其因行政性有别于民事合同，又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议虽因行政性享有一定的行政优益权，但因其合同性而要求作为行政协议一方当事人的行政机关仍应遵循平等、自由、公平、诚实信用、依约履责等一般的合同原则。

裁定原文：

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申195号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）四川省大英县人民政府，住所地四川省大英县新城区政府街94号。

法定代表人胡铭超，该县县长。

委托诉讼代理人胡文虎,该县副县长。

委托诉讼代理人罗欣,四川炜烨律师事务所律师。

再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）大英县永佳纸业有限公司，住所地大英县回马镇妻江村。

法定代表人徐刚，该公司总经理。

一审被告四川省大英县回马镇人民政府，住所地四川省大英县回马镇贾岛街6号。

法定代表人陈勇，该镇镇长。

委托诉讼代理人熊榜国,四川炜烨律师事务所律师。

再审申请人四川省大英县人民政府(以下简称大英县政府)因与大英县永佳纸业有限公司(以下简称永佳公司)、一审被告四川省大英县回马镇人民政府（以下简称回马镇政府）不履行行政协议纠纷一案，不服四川省高级人民法院（2016）川行终634号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

原审法院查明，2013年7月10日，中共四川省遂宁市大英县委在该县常委会议室召开了专门研究永佳公司处置方案的会议，会议由时任县委书记主持，参会人员包括当时的县人大主任、常务副县长、分管工业的副县长、分管环境保护的副县长以及经信局、人社局、国土局、规划局、财政局、环保局、经贸委和回马镇政府负责人。中共大英县委〔2013〕23期会议纪要（以下简称《会议纪要》）显示，会上首先听取了回马镇政府关于永佳公司处置情况的汇报，会议一致认为关闭和妥善处置永佳公司既是市委、市府的明确要求，也是加快县域经济转型升级、优化产业结构的需要，对释放全县环境容量、拓展发展空间意义重大。会议要求县级各部门和回马镇政府要继续高度重视此项工作，在前期已取得明显成效的基础上，进一步落实责任、加快进展，确保关闭处置工作有序有力顺利推进。会议议定：一、由回马镇政府全权负责永佳公司关闭相关处置工作。二、对企业清退及补偿按照资产评估的方式进行，具体金额由专业评估机构、永佳公司和回马镇政府共同确定。三、补偿资金由两部分组成。一是由县经信局积极向上争取专项资金支持，二是由县国土局在回马镇场镇内划定一块土地进行公开拍卖，将土地收益作为补偿资金。四、永佳公司要尽快将厂区土地手续过户到回马镇政府。在未完成土地过户前，补偿资金的支付须扣减土地价款。五、回马镇政府与县级各部门要加大协作力度，尽快形成工作方案，确保处置工作在8月10日前全面完成。

此前的同年4月9日，永佳公司委托四川金信会计师事务所有限责任公司对其生产厂房的房屋及建筑物、土地使用权、机器设备及其他实物资产进行了评估，评估价值为人民币30032609.20元。在评估结果的基础上，经永佳公司与回马镇政府多次协商并报请大英县政府同意，双方分别作为甲方、乙方，于同年9月6日达成并签订了《大英县永佳纸业有限公司资产转让协议书》（以下简称《资产转让协议书》）。

《资产转让协议书》首部内容为：根据国家产业发展要求，淘汰高耗能、高污染产业，实现节能减排的目标，依照市、县的有关要求（大英县委〔2013〕23期会议纪要），甲方自愿关闭公司、退出造纸产业，甲方将公司土地、房屋（构筑物）等资产在清算后转让给乙方。为此，经甲、乙双方协商一致，双方自愿签订本协议。该《协议》主文的主要内容为：一、甲方于2013年8月10日前主动关闭、退出造纸产业的活动；按照《公司法》相关规定，对公司的资产、债权、债务等进行清算；申请注销相关证照，将公司土地、房屋（构筑物）等资产转让给乙方，由乙方处置。二、转让费（含土地、房屋、构筑物等）人民币1217万元，分别于2013年8月10日前由乙方支付给甲方100万元，其余差额在2014年2月10日前由乙方在回马镇土地出让收益中进行支付。如不能按约支付，按月息1分5计息，由乙方按月支付；甲方应维持保护所属房屋不得损坏；甲方应保证土地、房产与第三方无任何纠纷（若甲方用土地、房产抵押贷款，乙方有权用转让费代为清偿，不足部分由甲方承担清偿）；甲方于2013年10月10日前将《国有土地使用权证》和《房屋所有权证》申请相关部门过户于乙方回马镇政府名下（土地、房屋面积应按评估机构的《资产评估报告书》面积认定），由此产生的费税由乙方承担；甲方于2013年8月10日前将企业的相关资料（国有土地使用证、房屋所有权证、清算报告等）移交给乙方；甲方应于2013年8月10日前向政府相关部门申请依法注销各类证、照。若不能办理土地房屋过户，乙方扣转让费100万元作为土地款，用于办理过户手续。三、甲方承担2013年8月10日前公司的民事、行政、刑事责任；甲方务必于8月10日前清偿拖欠工人工资、拖欠税款及其他债务；若甲方没有按时清偿债务，乙方有权用转让费代为清偿。2013年8月10日前的债权由甲方主张。四、甲方于2013年8月10日前主动从公司撤出管理人员，将资产交乙方行使管理权。甲方若逾期没有撤出管理人员、关闭企业，乙方将强制依法关闭，由此造成的损失由甲方承担。五、乙方如何处置永佳公司资产，甲方无权干涉。六、以上协议双方共同遵守，如有违反，违约方支付300万元违约金。七、其他未尽事宜，双方协商解决。协议经甲、乙双方签字生效；协议一式六份，甲、乙双方各持一份，相关部门存查。

在协议的履行过程中，除去履行时间早于协议的签订时间的事项外，永佳公司没有按照约定于2013年10月10日前将土地使用权证和房屋所有权证过户登记到回马镇政府名下，公司资产也是在次年的1月13日才移交；同时，大英县政府和回马镇政府亦没有按照协议的约定在次年2月10日前支付全部款项。其付款情况是：在协商企业关闭和资产转让协议过程中于2013年的5月、6月、8月分别向永佳公司支付了50万元、50万元、100万元，协议签订后的履行过程中，又于2014年的4月支付122.4万元，即大英县政府通过回马镇政府、大英县财政局等途径共支付永佳公司322.4万元人民币，尚有894.6万元没有支付。

另查明，永佳公司所占用的土地使用权，以前由原蓬溪县计划委员会根据原绵阳地区计划委员会批准，于1982年征用。1998年4月，由大英县政府划拨给大英县建化总公司使用。后因该公司破产，破产清算组于2001年2月将公司资产整体出售给遂宁市第三建筑工程公司，同年8月由大英县政府将该宗国有土地的使用权划拨给买受人，权属证书即本案的大国用（2001）字第2571号（面积：15515.09平方米）、第2572号（面积：136平方米）国有土地使用权证。后因纠纷产生诉讼，四川省高级人民法院于2006年10月以（2006）川民终字第350号民事判决书，判令由遂宁市第三建筑工程公司按唐生弟指定办理权属过户手续。在此之前的2004年6月，唐生弟已与徐涪江签订了土地房产买卖协议，由大英县政府见证。后来在2007年5月，徐涪江又与永佳公司的法定代表人徐刚签订了《大英县万胜纸业有限公司整体转让协议》，包括该土地的实际使用权再次发生转移，但是同样没有办理土地使用权的变更登记手续。

在本案一审庭审过程中，双方均指责对方在履行协议时违约。为此，永佳公司当庭增加诉讼请求，要求大英县政府、回马镇政府按协议赔付违约金。此外，永佳公司明确表示不再办理有关土地和房屋的过户登记手续，为此，愿意按照协议的约定在转让费中扣除100万元作为大英县政府、回马镇政府自行办理相关手续的费用。

永佳公司向四川省遂宁市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令:1.大英县政府、回马镇政府支付永佳公司转让费人民币894.6万元及利息（从2014年4月4日起至实际付清之日止按月息1.5%计算，其中2014年2月10日至2014年4月4日按本金1017万元计息）。2.本案诉讼费用由大英县政府、回马镇政府负担。

四川省遂宁市中级人民法院一审作出（2015）遂中行初字第28号行政判决认为，本案首先要确定有关诉讼主体也即关闭永佳公司企业和处置永佳公司资产而签订的《资产转让协议书》的责任主体和协议的相对人问题。从形式要件审查，回马镇政府是本案适格被告；同时，有关关闭永佳公司的《会议纪要》，是根据国家产业发展政策和按照上级党委、政府的要求，为实现节能减排目标而作出的专题纪要。从当时的议事事项与目的、所涉职能职责与参会人员以及企业关闭后补偿资金的筹措等议定的内容来看，该会议纪要在本案中应当认定为大英县政府在县委主要领导参与决策的机制之下作出的决定。根据《中华人民共和国环境保护法》有关县级以上地方人民政府环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理以及地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责的相关规定，大英县政府作为其行政区域环境保护的责任主体，在本案中也是适格被告。而且，在其作出关闭永佳公司企业和征收企业资产并予补偿的决定后，安排下级即回马镇政府全权负责企业关闭相关处置工作，由此可见，回马镇政府日后与永佳公司签订的《资产转让协议书》，实际上是落实会议纪要和县政府的决定，因而应认定是接受安排代为其签订的行为，相应的法律责任依法应当由大英县政府承担。正因为如此，回马镇政府在正式签署协议前要报请县政府审核同意，在随后永佳公司的催收过程中时任大英县政府的县长在转让协议上也批示，要求分管副县长组织研究资金支付和国土使用权证等事项。其次，本案需要认定所涉协议的性质和效力问题。从会议纪要和协议的内容来看，协议虽然载明是永佳公司主动关闭并退出造纸产业，但其实质是大英县政府为了履行职责，达到维护社会公共利益与实现节能减排和环境保护的行政管理目的，以会议纪要形式决定关闭企业，通过与作为行政管理相对人的永佳公司协商一致的办法和途径，征收永佳公司使用的土地及厂房等资产，并在评估的基础上给予货币补偿，其具有行政法意义上的权利义务的约定，符合行政协议的本质特征。特别是协议约定某些事项的履行时间早于协议的签订时间、协议签署前大英县政府、回马镇政府就已付了几笔款项以及永佳公司的委托评估等行为，进一步印证了该协议的合同属性，即双方之间就企业关闭后的补偿事宜进行了充分的协商并形成了共识。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定，本案属《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议纠纷范畴，是行政征收补偿协议纠纷。同时，如前所述，该协议符合国家法律法规和政策的规定，且经双方当事人协商一致，其内容是双方真实意思表示，因而是合法有效的行政协议，当事人应当按照约定全面履行。第三，本案需要明确何方违约及违约责任的承担问题。在协议履行过程中，除去履行时间早于协议的签订时间的事项外，永佳公司没有按照约定时间将土地和房屋权证过户登记，资产管理权的移交也晚于约定时间，应属违约；就大英县政府、回马镇政府而言，其以永佳公司没有按约定将土地和房屋权属过户登记于名下为由而拒绝支付后续部分的补偿款项的抗辩理由，不能成立。因为按约定，可以扣取补偿款100万元用于办理相关手续。之所以作出这一约定，是因为双方知晓而且在协商和签署协议时已预判和前瞻到，由于资产权属变更等方面的原因，永佳公司不可能会办理变更登记手续。所以，大英县政府或回马镇政府没有按照约定的时间支付补偿款，构成违约。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条有关在行政协议案件中可以适用民事法律规范的规定，依照《中华人民共和国合同法》第一百二十条“当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任”的规定，本案由于双方当事人都违约，对永佳公司在庭审中提出的要求大英县政府、回马镇政府按协议的约定支付违约金的请求，一审法院依法不予支持。此外，对于永佳公司提出的在应收款中扣除100万元作为大英县政府、回马镇政府自行办理土地和房屋过户登记相关手续费用的主张，鉴于该土地地块已是国有划拨土地，属县级人民政府管理的国有土地资源，且永佳公司从2007年5月取得其实际使用权开展生产经营直至被政府征收，这期间包括大英县政府、回马镇政府在内无人提出异议，故永佳公司请求按照协议的约定在补偿款中扣除100万元作为大英县政府、回马镇政府自行办理相关手续的费用的主张，一审法院依法予以支持。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条第一款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条、第十四条、第十五条第一款、第十六条的规定，故判决：一、永佳公司与回马镇政府于2013年9月6日签订的《资产转让协议书》合法有效，双方应当履行；协议中有关回马镇政府的权利和义务，由大英县政府享有和承担。二、大英县政府应当给付尚欠永佳公司的征收补偿费用人民币794.6万元及资金利息（其中，利息从2014年2月11日起至2014年4月4日按本金917万元计算，2014年4月5日起至付清之日止按本金794.6万元计算，按月息1.5%计付），限在本判决生效之日起十日内付清。三、驳回永佳公司的其他诉讼请求。案件受理费人民币74380元，由大英县政府承担。

大英县政府提起上诉，四川省高级人民法院二审作出（2016）川行终634号行政判决认为，本案的争议焦点是：1.《资产转让协议书》的性质，即该协议是行政协议还是民事合同。2.大英县政府是不是本案适格被告。3.当事人双方应否履行和如何履行《资产转让协议书》。关于《资产转让协议书》的性质问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。大英县政府在履行职责的过程中，为维护社会公共利益，实现节能减排和环境保护的目的，以会议纪要的形式决定关闭永佳公司，并安排回马镇政府全权负责企业关闭的相关处置工作。回马镇政府与永佳公司在协商一致的基础上，经过评估，签署了《资产转让协议书》，一审法院认为该《资产转让协议书》符合行政协议的本质特征，并无不当。大英县政府认为该《资产转让协议书》是民事合同的上诉理由不成立，二审法院不予支持。关于大英县政府是不是本案适格被告的问题。大英县政府是其所辖行政区域内环境保护的责任主体，在决定关闭永佳公司的过程中，其一直居于主导地位，并对关闭和补偿事宜作出较为具体的安排。回马镇政府负责永佳公司关闭的相关处置工作，是执行大英县政府的决定。因此，一审法院作出回马镇政府签订协议所产生的相应的法律责任应由大英县政府承担，大英县政府是本案适格被告的认定，并无不当。大英县政府认为其不是本案适格被告的上诉理由不成立，二审法院不予支持。当事人双方应否履行和如何履行《资产转让协议书》。《资产转让协议书》是双方的真实意思表示，且经双方当事人协商一致，合法有效，当事人应当按照约定全面履行。但在该协议履行的过程中，双方当事人都存在违约的情形，一审法院对此进行了分析与认定，该部分认定并无不当。一审法院根据查明的案件事实及《资产转让协议书》的约定，作出三项判决内容，认定事实清楚，适用法律正确。大英县政府要求撤销一审判决的上诉理由均不成立，二审法院不予支持。故四川省高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。

大英县政府不服，向本院申请再审称，（一）原审判决认定事实错误，且程序错误遗漏必须参加诉讼的当事人。大英县政府并非案涉《资产转让协议书》的合同当事人，从未向永佳公司支付该协议项下“转让费”，且一审法院对涉案土地、房产的产权流转事实的认定存在错误；原审认定永佳公司享有的资产权益涉及多个协议的履行及四川省高级人民法院（2006）川民终字第350号民事判决的执行情况，本案的处理结果与遂宁市龙洲建筑工程有限公司、徐涪江、唐生弟有利害关系，应通知其参加诉讼。（二）《资产转让协议书》是典型的民事合同，本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回起诉。大英县政府或者回马镇政府都不具有实施收回国有土地使用权的法定职能，也不具有签订房屋征收补偿协议的法定职权；大英县政府从未对永佳公司的资产按法定程序作出任何的征收决定，亦未作出责令停产、关闭的决定。我国行政诉讼奉行行政机关被告恒定原则，《资产转让协议书》若为行政协议，作为协议当事人的回马镇政府没有相应的权利救济途径。（三）《资产转让协议书》系回马镇政府与永佳公司签署，大英县政府不是缔约当事方，该协议对大英县政府不具有法律约束力。原审判决直接判令大英县政府享有和承担《资产转让协议书》中的权利义务，与事实相冲突，也没有法律依据。（四）《资产转让协议书》的合同基本目的根本无法实现，继续履行已无可能，应予以解除。永佳公司实际上并未合法取得涉案的划拨国有土地使用权，包括相关房屋所有权，无论是大英县政府或者回马镇政府均不可能单方申请《资产转让协议书》约定受让的房地产转移过户登记，如继续履行只会对国家造成包括但不限于不能实际取得受让资产所有权等难以弥补的损失。（五）《资产转让协议书》即使不予解除，基于永佳公司存在违约情形，回马镇政府亦有权行使先履行抗辩权，即其有权不予支付剩余“转让费”。（六）原审判决结果严重损害国家利益和社会公共利益。若永佳纸业并未清算注销，其所谓“资产”也不能合法转让，仍然要求回马镇政府乃至大英县政府给付数以千万元的财政资金作价款，必将严重损害国家和广大人民群众的利益。综上，请求撤销原审判决，依法再审本案。

永佳公司再审辩称，大英县政府为了履行行政职责，实现节能减排和环境保护的行政管理目的，以会议纪要的形式决定关闭涉污企业，并通过与永佳公司协商一致的办法和途径，受让永佳公司使用的土地及房产并给予补偿，订立的协议具有行政法意义上的权利义务，系行政协议。该协议合法有效，大英县政府和回马镇政府应当继续履行。

回马镇政府再审述称，同意大英县政府的再审申请请求及事实理由。

本院经审查认为，结合原审法院的判决和大英县政府再审申请的理由，本案的争议焦点是：一、《资产转让协议书》的性质；二、大英县政府是否是本案的适格被告；三、原审判决是否遗漏必须参加诉讼的当事人；四、《资产转让协议书》应如何履行及是否损害国家利益。

（一）关于《资产转让协议书》的性质问题

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”依据上述规定，行政协议主要包括以下五个方面的要素：1．主体要素。合同法等民事法律规范规定民事合同的主体是平等主体的自然人、法人或者其他组织，而行政协议的主体则是行政主体和行政相对人，其中具有优势地位的行政主体是不可缺少的主体。2.目的要素。与民事合同主要是为了追求私人利益不同，行政协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标这一行政法上的目的。3.职责要素。职责要素是指行政机关签订行政协议必须是行使行政职权、履行行政职责的一种方式。4.内容要素。内容要素是指行政主体与行政相对人之间签订合同的内容是行政法上的权利义务。5.意思要素。意思要素是指行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商，意思表示一致。因此，与民事合同相比，除协商一致与民事合同相同外，识别行政协议和民事合同的标准主要有二：一方面，形式标准。形式标准也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。另一方面，实质标准。实质标准也就是标的及内容标准。行政协议的标的及内容是行政法上的权利义务，意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同，这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。行政法上的权利义务可以从以下三方面进行判断：一为是否行使行政职权、履行行政职责；二为是否为实现公共利益或者行政管理目标；三为在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。其中，行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权构成了行政协议的标的及内容，而是否属于上述标的及内容无法判断时，还可以结合“实现公共利益或者行政管理目标”这一目的要素进行判断。从所起的作用看，是否行使行政职权、履行行政职责为本质要素，只要符合该要素，所涉协议即为行政协议，而实现公共利益或者行政管理目标及行政机关的优益权这两个要素为判断是否行使行政职权的辅助要素。

在本案，案涉《资产转让协议书》是回马镇政府落实《会议纪要》决定与永佳公司签订的，符合行政协议的主体要素，满足识别行政协议的形式标准。案涉《资产转让协议书》在内容上主要涉及资产转让，并不属于土地房屋征收补偿协议，从形式上尚无法判断是行政还是民事性质。依据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，大英县政府具有环境保护治理的法定职责，有权对涉污企业作出责令停业、关闭，限期治理等决定。案涉《资产转让协议书》实质上系大英县政府为履行环境保护治理法定职责，由大英县政府通过回马镇政府与永佳公司订立案涉协议替代作出上述行政决定，其意在通过受让涉污企业永佳公司资产，让永佳公司退出造纸行业，以实现节能减排和环境保护的行政管理目标，维护公共利益。故案涉《资产转让协议书》亦符合识别行政协议的实质标准，原审认定案涉《资产转让协议书》系行政协议，并无不当。大英县政府关于案涉《资产转让协议书》不属行政协议，本案不属于行政诉讼受案范围的申请再审理由不能成立，本院不予支持。

另，我国行政诉讼虽是奉行被告恒定原则，但并不影响作为行政协议一方当事人的行政机关的相关权利救济。在相对人不履行约定义务的情况下，行政机关可以通过向人民法院申请非诉执行或者自己强制执行寻求救济。行政协议中约定了强制执行条款，一旦强制执行条件成就而相对人又不履行约定义务的，行政机关就可以依法直接将行政协议作为执行依据，向法院申请强制执行或者自己强制执行；协议未约定强制执行条款，行政机关可以作出要求相对人履行义务的决定，相对人拒不履行的，行政机关可以该决定为执行依据向人民法院申请强制执行或者自己强制执行。故大英县政府、回马镇政府关于案涉《资产转让协议书》若属行政协议，永佳公司不履行约定义务将导致其无法救济，因而主张本案不属于行政诉讼受案范围的申请再审理由不能成立，本院亦不予支持。

（二）关于大英县政府是否是本案的适格被告问题

原则上，行政协议只有行政机关和法律、法规和规章授权组织才能成为作为行政协议一方行政主体的缔约主体，行政机关和法律、法规和规章授权组织以外的公民、法人或者其他组织，除非存在接受上述机关和组织委托的情形，否则不能成为行政协议的行政主体一方。在本案，案涉《资产转让协议书》系回马镇政府为落实《会议纪要》决定与永佳公司签订的，该协议的缔结主体为回马镇政府，符合行政协议的主体要素。但是，本案的争议焦点在于大英县政府是否还是本案的适格被告。依据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，大英县政府作为其行政区域环境保护的责任主体，具有实施其行政区域环境保护治理工作的行政职责。《会议纪要》系在大英县委主要领导、县政府常务副县长及下属各主要行政机关负责人参与的情况下，根据国家产业发展政策和按照上级党委、政府的要求，为实现节能减排目标而作出的关于关闭永佳公司的专题纪要。该纪要决定，由回马镇政府全权负责永佳公司关闭相关处置工作，同时议定其他相关的评估和补偿方案。《资产转让协议书》的签订方虽为回马镇政府，但该协议的首部对签订的依据和目的作出了明确，即依照《会议纪要》通过永佳公司的资产转让实现产业发展要求和环境治理的目标。回马镇政府正是依据和执行《会议纪要》的要求与永佳公司签订本案《资产转让协议书》，系履行上级机关的决定，应视为大英县政府委托回马镇政府与永佳公司通过案涉《资产转让协议书》设定了相应的权利义务关系。另，回马镇政府在正式签署协议前要报请县政府审核同意，在随后永佳公司的催款过程中时任大英县政府的县长在转让协议上也批示，要求分管副县长组织研究资金支付和国土使用权证等事项，亦进一步印证大英县政府与永佳公司之间的权利义务关系。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，原审法院认定大英县政府系本案的适格被告，并无不当。大英县政府关于其不是本案适格被告的申请再审理由不能成立，本院不予支持。

（三）关于原审判决是否遗漏必须参加诉讼的当事人问题

本案涉案土地、房产的产权虽存在多次流转，涉及多个当事人之间的协议及人民法院生效判决的执行问题，但是永佳公司系涉案土地、房产的实际占有和使用人的事实是明确的，根据原审查明的事实及案涉《资产转让协议书》签订的情况，大英县政府及回马镇政府亦清楚涉案土地、房产的相关产权情况。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”该条关于“同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，首先要明确至少包括：（一）第三人是确定的，而不能凡是与本案有关的可能权利或者利益人均为第三人；（二）利害关系是确定的，而不能凡是与本案有关的可能权利甚至利益均为有利害关系。否则，不仅容易造成在本案不当审理其他争议，扰乱行政诉讼的正常进行；而且容易造成案件久拖不决，影响有关行政法律关系的稳定。从本案现有证据看，涉案土地、房产存在多次流转，涉及多个当事人之间的协议及人民法院生效判决的执行问题，具体有哪个第三人同案件处理结果有利害关系及同案件处理结果有什么样的利害关系均不甚清楚，人民法院可以不通知相关人参加诉讼。同时，在本案的一、二审审理及再审审查过程中大英县政府所主张遗漏的必须参加诉讼的当事人亦未向人民法院主张过涉案土地及房产的相关权利，且即使永佳公司与他人就涉案土地、房产存在纠纷，也可以通过另案解决。故原审法院不予追加遂宁市龙洲建筑工程有限公司、徐涪江、唐生弟参加本案诉讼，并无不当。大英县政府关于原审判决遗漏必须参加诉讼的当事人的申请再审理由不能成立，本院不予支持。

（四）关于《资产转让协议书》应如何履行及是否损害国家利益问题

行政协议既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合，其因行政性有别于民事合同，又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近，作为行政协议一方当事人的行政机关仍应遵循平等、自由、公平、诚实信用、依约履责等一般的合同原则。故《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条亦规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”在本案，《资产转让协议书》并不违反国家法律、法规和政策的规定，事前经双方当事人协商达成一致，是双方真实意思表示，合法有效，当事人应当按照约定全面履行。大英县政府、回马镇政府系清楚涉案土地、房产的相关产权情况的，该协议亦约定“若不能办理土地房屋过户，乙方扣转让费100万元作为土地款，用于办理过户手续”，可以认为大英县政府、回马镇政府对涉案土地及房产后续的产权办理是有预期的，在扣除相应的金额后可以免除永佳公司在后续产权办理的相应责任。在没有证据证明永佳公司就相关资产转让存在欺诈、胁迫等恶意行为的情况下，涉案土地及房产后续的产权过户办理，并不影响该协议的效力及履行。故大英县政府申请再审中关于“《资产转让协议》基本目的根本无法实现，继续履行已无可能，应予以解除”的主张，本院不予支持。

在协议履行过程中，永佳公司没有按照约定时间将土地和房屋权证过户登记，资产管理权的移交也晚于约定时间，对永佳公司要求支付违约金等的请求，依法不予支持；大英县政府、回马镇政府亦已以不予支付剩余“转让费”行使其先履行抗辩权，但是鉴于案涉协议约定“若不能办理土地房屋过户，乙方扣转让费100万元作为土地款，用于办理过户手续”，且永佳公司同意依约定扣转该笔费用并已移交了资产管理权，大英县政府应支付剩余“转让费”及资金利息。故原审判决对《资产转让协议书》各方责任的认定及处理结果，并无不当。

“言而无信，不知其可”、“人无信不立，业无信不兴，国无信则衰”。大英县政府为履行环境保护治理的行政管理职责通过受让资产的形式订立《资产转让协议书》，并不违反相关的规定。该协议受让资产的价款是在履行相应评估程序和多次协商并报请大英县政府同意后所确定，在订立协议的过程中行政机关已履行了相应的决策程序，对于受让涉案资产所支付的对价及能达到的行政管理效果系有所评估和预期的，其在《资产转让协议书》作出的承诺应有相应的公信力。但其申请再审期间仍主张原审法院“若在永佳纸业并未清算注销，其所谓资产也不能合法转让的情况下，要求回马镇政府乃至大英县政府给付数以千万元的财政资金作价款，必将严重损害国家和广大人民群众的利益”，此不仅无视自己作为国家机关的承诺，更无视比案涉协议利益更值得保护的国家公信及民众对其之信赖利益，且根据本案一、二审审理及再审审查期间大英县政府、回马镇政府提供的相应证据材料，亦尚不足以证明存在案涉财产无法转让严重损害国家和广大人民群众利益的情形。故大英县政府的该项再审申请理由不能成立，本院亦不予支持。

综上，大英县政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回四川省大英县人民政府的再审申请。

审 判 长　杨科雄

审 判 员　李智明

审 判 员　郭载宇

二〇一七年十二月一日

法官助理　苏国梁

书 记 员　谌虹蓉