【案情】

2014年9月，A公司、B公司与C公司签订借款担保合同一份，约定A公司向C公司借款60万元，B公司以其拥有的第123号土地使用权为A公司借款提供抵押担保。B公司与C公司根据借款担保合同签订了土地使用权抵押担保合同，并向国土资源局申请办理土地使用权抵押登记。双方按照规定提交了土地登记申请书、土地使用权抵押担保合同、借款担保合同、第123号土地使用权证、土地宗地图、股东会决议、法定代表人身份证、营业执照、组织机构代码证、代理授权书、土地估价报告等资料。国土资源局审查上述资料后，颁发了土地他项权证。

2017年6月，李某提起行政诉讼，称其于2011年11月与王某共同出资注册成立D公司。王某同时是A公司实际控制人。2013年1月，B公司与D公司签订协议， B公司将第123号土地使用权转让给D公司，D公司已支付全部价款，但没有办理土地使用权变更登记。现因第三人C公司申请实现担保物权，始知土地使用权被抵押的事实，请求法院撤销国土资源局办理土地他项权证的行政行为。

【分歧】

第一种观点认为：国土资源局办理土地他项权证的行政行为应予撤销。理由是：（1）第123号土地使用权已转让给D公司， B公司申请办理土地他项权证缺乏权利基础。（2）B公司申请办理土地他项权证的股东会决议上股东签名为法人代表一人所签，该决议不是B公司真实意思表示。（3）C公司未全面核实抵押土地的实际使用人情况，未履行基本的谨慎义务，存在过错。

第二种观点认为：审理行政案件要正确区分与民事案件的边界。国土资源局办理土地他项权证的行政行为合法，应当驳回李某的诉讼请求。李某与第三人的权利争议应当通过民事诉讼解决。

【评析】

笔者赞成第二种观点。理由如下：

1.行政诉讼法第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”重点是审查行政行为是否存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当等情形。本案中，国土资源局在收到B公司与C公司关于办理土地使用权抵押登记的申请后，对双方提交的必备资料进行了审查。在与土地使用权登记簿核对一致的情况下，颁发土地他项权证，并不存在上述重点审查所列之违法情形，符合法律规定。

物权法第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”本案中，即使D公司向B公司支付了第123号土地使用权转让的对价，但由于D公司并未办理变更登记，当然不能发生土地使用权转让效力，登记簿载明的B公司仍然是法律认可的土地使用权人。国土资源局颁发土地他项权证，属于依法行政。

土地登记办法第九条第三款规定：“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”强调的是申请人的义务，而不是行政机关的责任。本案中，即使B公司申请办理土地他项权证的股东会决议上股东签名为法人代表一人所签，但该决议是否损害B公司股东的权益，是否是B公司真实意思表示，也是民事诉讼而非行政诉讼需要解决的问题。况且，B公司股东并未提起撤销诉讼。

物权法第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。”不动产物权以一定的公示方式向社会公开，目的在于使第三人知道物权变动的情况，以避免第三人遭受损失并保护交易安全。不动产登记具有公信效力，登记的不动产物权的权利人在法律上推定为真正的权利人，对于信赖该登记而从事交易的人，即使后来证明该登记是错误的，法律仍然承认其具有与真实的物权相同的法律效果。本案中，C公司有理由相信土地登记簿的公信效力。要求其全面核实抵押土地的实际使用人情况，并进而认为其未履行基本的谨慎义务、存在过错的观点，与法律规定相悖。

2.民事诉讼法第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。”李某与王某及A公司、B公司、C公司属于平等的民事主体，其财产权争议应当通过民事诉讼予以解决。

本案审理过程中，李某诉称D公司股东王某未经全体股东决议，私自与B公司串通，故意隐瞒事实真相，应C公司的要求，共同恶意申请土地使用权抵押登记，为王某所有的A公司贷款，违背诚实信用及公平原则，损害D公司及李某的合法权益。第三人C公司辩称：B公司与D公司不存在土地使用权转移事实，D公司不是第123号土地使用权人，B公司才是法律认可的土地使用权人。李某与王某为逃避债务，恶意串通，意图损害抵押权人的利益。上述财产权争议，都属于民事案件审理范畴。相关事实如何认定及责任如何承担，只能通过民事诉讼解决。

作者：涂新武 湖北省汉江中级人民法院

来源：《人民法院报》第六版刑事行政篇，2018年8月15日