陈 健 罗 静

【背景】

保护环境是我国的一项基本国策，事关人民群众根本利益、经济持续健康发展。环境保护一方面需要全民环保意识的提高，另一方面需要环保执法部门严格依法执法树立法治权威。环保行政执法必须以充分固定的证据为基础，只有收集固定充分确凿的证据，才能准确认定案件事实，从而正确适用法律，作出相应的行政处罚决定。现实中，由于许多基层环保执法人员的非专业化，不了解或不重视证据的及时收集固定，导致环保执法部门在诉讼过程中因不能充分提供有效证据而败诉或被裁定不予执行，不仅影响环境资源有效保护，也不利于环境执法权威树立。2014年12月19日，重庆市江津区人民法院按照重庆市高级人民法院统一部署，新设立环境资源审判庭，跨行政区域集中管辖重庆市第五中级人民法院辖区内9个区涉环境保护行政部门的行政案件。在审查重庆市綦江区环境保护局申请强制执行相关企业不服环境管理罚款处罚案件中，该院发现綦江区环境保护局对行政相对人无证排污行为实施行政处罚过程中作出的《行政处罚决定书》证据不足的问题。为准确认定环境违法行为，提升环保执法的效率和效果，江津区法院向綦江区环保局发出司法建议。

【建议】

重庆市江津区人民法院司法建议书

津法建〔2016〕5号

重庆市綦江区环境保护局：

我院在审查你局申请强制执行重庆市弘固汽车零部件有限公司、綦江县东磊汽车配件有限公司、綦江县渝桓源工贸有限责任公司、綦江县飞达重型汽车齿轮厂不服环境管理罚款处罚案件中，发现你局在对上述行政相对人无证排污行为实施行政处罚的过程中，虽有环境保护现场监察记录单、生产现场摄像资料等证明生产现场的客观状况，但相关证据并不能直接、充分证明行政相对人的生产工艺流程产生并向外排放了污染物及污染物项目、具体超标情况等，故你局作出的《行政处罚决定书》证据不足，应裁定不予执行。

《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”《重庆市环境行政处罚裁量基准》对环境违法行为不予处罚、从轻处罚、从重处罚的情节及具体适用进行了明确。在无证排污的环境违法行为中，行政相对人向外排放物质是否属于污染物及污染物项目、具体超标情况等，均属无证排污违法行为的基本事实，应当通过监测报告、环评文件等证据予以证明。

为准确认定环境违法行为，作出与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当的行政处罚决定，提升环保执法的效率和效果，现提出如下建议：

在对无证排污环境违法行为进行处罚的过程中，应当通过对现场所取样品的监测结果直接认定行政相对人生产工艺流程是否产生污染物及污染物具体项目、污染物是否超标，从而认定行政相对人是否实施向外排放污染物的违法行为及违法程度；在不便取样的情况下，也可以通过环评文件中有关建设项目工艺流程污染物排放情况分析、现场视频、调查询问笔录等证据综合认定行政相对人生产工艺流程是否排放污染物及污染物具体项目，从而认定行政相对人是否实施向外排放污染物的违法行为。

以上建议请及时研究解决，并将结果函告我院。

重庆市江津区人民法院

二○一六年十一月二十五日

【效果】

重庆市綦江区环保局收到司法建议后高度重视，及时召开专题会议研究相关问题，并就司法建议反映问题处理情况向江津区法院回函：

一、高度重视，认真剖析。司法建议书收悉后，我局高度重视，及时召开专题会议进行研究，对司法建议书所涉及的四个案件进行再次认真讨论研究，就案件相关证据材料、办理程序等环节进行逐一剖析，查找执法过程中存在的问题。

二、树立典型，举一反三。经过认真分析研究，要求案件调查、审查人员在以后的环保执法过程中以此类案件为典型案例，严格按照《中华人民共和国行政处罚法》《环境行政处罚办法》及《重庆市环境行政处罚裁量基准》的规定和要求，规范我局行政处罚的各个环节。

三、强化监管，严格执法。对本建议书中涉及的四家单位及其他相关单位，我局在以后的执法工作中将继续加强监管，对其涉及的环境违法行为，及时充分收集固定证据，准确认定环境违法行为，作出与违法行为事实、性质、情节以及社会危害程度相当的行政处罚决定，严格依照法律规定进行查处。

四、加大培训，提升能力。今后，我局将进一步加大对执法人员及案件审查人员的法制培训，加强业务知识及相关法律知识的学习，不断强化案例教学，进一步提升执法人员的执法能力和水平。

五、加强审查，保持沟通。恳请贵院在以后的工作中继续加强对我局移送案件的司法审查，继续保持良好的沟通协调机制，通过司法监督和审查，促使我局行政执法效率和效果提升。

来源：《人民法院报》2017年4月27日，第五版：实务周刊篇

作者单位：重庆市江津区人民法院