摘　要 由于立法缺位等原因，人民法院审理农村集体土地征收与补偿案件存在征收与补偿主体难以确定、征收与补偿行为难以分辨、过程性与终局性行为难以区别、适格被告与可诉行为难以判定等问题。解决这些问题，应重点解决征收与补偿行为“判定难”和适格被告“确认难”。修改《土地管理法》时，宜将省以上人民政府征收土地批复与市、县人民政府征收行为相区分，明确市、县人民政府征收与补偿主体责任。现阶段，在国家与地方立法均未规定市、县人民政府单独作出征收决定、补偿决定情况下，人民法院仍应引导并支持市、县人民政府分别作出征收决定与补偿决定，而不应视为无职权依据。无上述征收决定、补偿决定的，宜将市、县人民政府征收土地公告视为征收决定，将市、县人民政府或土地行政部门有关具体补偿安置内容的决定、公告、通知和告知函等视为补偿决定，依法进行审查。实施征收过程中，无任何书面补偿文书也无补偿协议且未实施强制拆除的，可以引导被征收人诉请履行补偿安置职责；既无补偿协议也无补偿决定且违法实施强制拆除的，可以引导被征收人提起行政强制附带赔偿之诉或者诉请履行补偿安置职责。强制拆除主体不明时，宜推定系由市、县人民政府或者土地行政部门实施；确定赔偿金额时，应综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与土地管理法律法规规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，确保被征收人得到的赔偿不低于其依法可以获得的征收补偿。另外，市、县人民政府批准的征地补偿安置方案争议应坚持复议监督前置，人民法院在监督形式、监督范围、裁判方式等方面秉持司法谦抑。对不违反上位法和地方政策的土地补偿费、安置补助费、青苗、房屋及社会保障等方面的补偿安置方案，一般应予支持。对宅基地上合法房屋或者符合“一户一宅”建设面积标准的房屋，应以确保居住水平不降低为原则，可以采取重置价格补偿加异地安排重建、提供房屋产权调换以及货币补偿方式安置；房屋位于因历史原因形成的“城中村”、未达成补偿协议且被征收人诉请参照相邻国有土地上房屋评估价格补偿的，可以参照相近地段国有土地上相似房屋的市场评估价格确定货币补偿金额，但应扣除房屋合法占地面积对应的国有土地出让金额。

关键词　集体土地　征收补偿　行政行为　《土地管理法》修改

引言

立案登记制实施以来，行政诉讼“立案难”问题得到有效解决，却不能掩盖“立案难”破解之后裁定比例偏高、判决比例下降等新问题。据有关部门统计，集体土地征收与补偿类行政案件原告起诉不符合法定起诉条件的占比较高，胜诉率较低。

集体土地征收与补偿是典型的多阶段、多步骤、多程序行为，其行政主体多元、行政过程多阶、行为形式多样、法律规定多众、利益关系多重，这些因素相互叠加，使其较之国有土地上房屋征收，所面临的问题更为复杂，实施阻力也更大。实践中，各级人民政府、土地行政部门、行政复议机关，对征收、补偿等法律行为、法律关系认识不一。人民法院受限于法律规定相对原则、规范性文件变动频繁、争议解决所涉政策性、法律性、社会性问题交织、尊重行政解释和行政习惯、尊重处分主义、以及司法自身被动性、保守性等特点，存在裁定处理多而实体判决少，确认违法多而撤销、变更少，判决程序性违法多而判决赔偿少等现象。

“行政诉讼应当在确保权利救济有效性、降低诉讼成本、强化解纷功能、促进诉讼效果最大化等方面发挥更积极的作用。”〔1〕本文结合人民法院近年来作出的相关裁判，分析集体土地征收与补偿案件“可诉行政行为判定难”的主要类型、具体表现与形成原因；在此基础上，对国家征地权的归属、组成、阶段构造与作用对象加以判断，对各阶段可诉的行政行为和审查标准加以识别，并对《土地管理法》相关内容的修改完善提出建议。

一、实践中存有争议的主要问题

通过检索中国裁判文书网已经公开的裁判文书，集体土地征收补偿过程中有关可诉行政行为的判定与裁判标准的争议，主要集中在以下方面：

（一）省级人民政府批准征地行为可诉性的争议

〔案例1〕赵某诉某省人民政府行政复议案裁判认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第30条第2款有关问题的答复》（〔2005〕行他字第23 号）规定，被诉的239号用地批复是省级人民政府征用土地的决定，属于行政机关作出的最终裁决，不属于行政诉讼受案范围。

〔案例2〕赵某诉某市人民政府征收土地公告及行政赔偿案裁判认为，市、县人民政府发布征收土地公告，将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法等批准事项公示告知，对被征收人的权利义务不产生影响。对被征收人权利义务产生影响的是征收土地批复以及后续征收土地行为，而非征收土地公告行为。

〔案例3〕刘某等诉某自治区人民政府行政复议案裁判认为，公民、法人或者其他组织不服省级人民政府作出的征收土地决定申请行政复议的，复议机关应予受理并作出实体处理。某区政府以刘某等的申请不属于行政复议范围为由作出驳回决定，适用法律错误。

实践中，各地根据《土地管理法》第45条作出的批准征收土地行为，具体名称、表现形式都不相同，有的称为项目建设用地批复，有的称为年度批次建设用地批复，有的称为建设用地审批意见书（以下统称“省政府征地批复”）。案例1认为省政府征地批复是行政机关终裁行为；案例2认为对被征收人的权利义务产生实际影响的是省政府征地批复而不是市、县人民政府征地公告；案例3认为省政府征地批复属于可复议的行政行为。

《行政诉讼法》关于征收、征用决定属于行政诉讼受案范围的新规定，一定程度上加剧了实践分歧。论者指出，《行政复议法》第30条第2款规定的终局复议行为，仅限于省级人民政府在行政区划勘定、调整或者征用土地决定基础上为确认自然资源所有权或者使用权进行的复议，〔2005〕行他字第23 号答复将省级人民政府征用土地决定也视为终局裁决行为，明显不符合《行政复议法》文义，修改后的《行政诉讼法》第12条既已规定征收、征用决定可诉，则〔2005〕行他字第23 号答复应自动废止。〔2〕有的高级人民法院以答复形式规定对该省人民政府作出的征地批准行为不服的，可以提起行政诉讼。〔3〕也有观点认为，省政府征地批复原则上可诉，但原告应当限定为村集体经济组织、村民委员会或者过半数以上村民，即被征地农民个人的意愿应当转化为村农民集体的意愿，以农民集体经济组织的名义对外主张权利。

（二）补偿标准、征地补偿安置方案救济方式的争议

〔案例4〕熊某等诉某省人民政府土地行政裁决案裁判认为，某省政府作为案涉征收土地批准机关，依法对案涉农村集体土地征收补偿标准争议作出征地补偿安置标准争议裁决，不违反《土地管理法实施条例》第25条第3款规定。

〔案例5〕胡某诉某省人民政府征地补偿安置方案批复及行政复议案裁判认为，行政机关依据《土地管理法实施条例》第25条第3款规定，对征地补偿、安置方案履行法定审查批准职责，系对下级机关请示事项作出的内部审批行为，其内容对行政相对人不直接发生法律效力，而对相对人权利义务产生直接影响的是下级机关实施的具体行政行为。

〔案例6〕刘某等诉某市人民政府征地补偿安置方案及行政复议案裁判认为，征地补偿安置方案经过市、县人民政府的批准才具有法律效力，土地行政部门根据市、县人民政府批准的征地补偿安置方案开展具体的组织实施工作。征地补偿安置方案是确定土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式、农业人员的具体安置途径以及其他有关征地补偿、安置具体措施的依据，直接影响到被征收土地权利人的实体权益，属于行政复议范围和行政案件的受案范围。市、县人民政府具有对征地补偿安置方案中确定的补偿标准进行调整的权利，被征收土地权利人如对补偿标准不服，可以依照申请协调、申请复议、提起行政诉讼的路径寻求救济，该行政诉讼中的适格被告为市、县人民政府。

案例4似认可《土地管理法实施条例》第25条有关补偿标准争议裁决程序，〔4〕案例5、6均认为对补偿标准不服，应当根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定申请行政复议，〔5〕且均认为作出征地补偿安置方案包含上级机关批准和下级机关公告两个阶段；但案例5似认为应当诉下级机关公告行为，案例6则认为应当诉上级机关批准行为。上述分歧是显而易见的。但两案均未回答，什么是“补偿标准”，表现形式为何？“补偿标准”“补偿安置方案”是什么关系？是以批准机关（市、县人民政府）还是制定机关（市、县土地行政部门）作为被申请人（被告）？是对“补偿安置方案”整体，还是仅对其与申请人补偿利益相关部分请求救济？

（三）补偿主体确定与补偿行为表现形式的争议

〔案例7〕郑某诉某区人民政府要求履行法定职责案裁判认为，公告补偿安置方案是土地征收过程中的法定程序，且同时涉及农村集体经济组织和村民个体的补偿安置权。土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出的涉及征地补偿安置的行政行为，可以以自己的名义提起诉讼。

〔案例8〕某技术开发部诉某区人民政府要求履行征收补偿职责案裁判认为，如果补偿安置问题无法通过协商解决，且无法定主体作出补偿决定，又无生效裁判对补偿安置问题作出认定，则合法房屋的被征收人可以请求市、县人民政府或其指定的土地管理部门依法作出包含补偿安置内容的补偿安置等决定。

立法未规定征收补偿协商程序，也无补偿决定程序。案例7认可被征收人起诉市、县人民政府要求履行补偿职责，但对何为“补偿安置行为”又语焉不详；案例8承认根据“谁征收、谁补偿”原则征收与补偿主体应当同一，但基于现实复杂性也承认市、县人民政府及其土地行政部门均可以作为补偿主体。

（四）强制交地、强制搬迁行为审查中的争议

〔案例9〕殷某诉某区人民政府等认为征收拆迁行为违法案裁判认为，殷某起诉请求确认某区政府、街道办在征地过程中对其实施的强拆行为违法，但未能提供相应的证据证明所诉强拆行为系该区政府与街道办共同实施，不符合法定起诉条件。

〔案例10〕刘某诉某县人民政府等行政强制案裁判认为，在经依法批准的征地过程中，按照征地补偿安置方案组织实施的行为，均为有权机关行使职权行为。因合法房屋被强制拆除引发的行政案件，土地行政部门应当首先被推定为适格被告；除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。

〔案例11〕段某等诉某市人民政府行政强制及行政赔偿案裁判认为，集体土地征收范围内的房屋被强制拆除后，在当事人已经提出明确赔偿请求的情况下，无需将房屋损失视为另一法律关系，而人民法院应当直接就赔偿问题作出判决。

实践中，有的行政机关未经书面决定即组织实施强制交地行为，但在行政诉讼中又予否认，造成被征收人起诉困难。案例9认为原告应当对所诉被告实施所诉强制搬迁、交地等行为承担举证责任；案例10推定土地行政部门是行为主体和适格被告；案例11认为可以在行政强制附带赔偿诉讼中一并损失赔偿和补偿问题；前述案例8认为被征收人也可以直接提起履行补偿安置职责之诉。

（五）诉讼请求、诉讼标的确定与“一案一诉”的争议

〔案例12〕刘某诉某县人民政府土地行政征收案裁判认为，刘某起诉请求撤销的是某县政府征收其房屋的行政行为。根据《土地管理法》第47条规定，在对集体土地征收过程中，行政机关只作出征收集体土地的行政行为，集体土地上房屋属于地上附着物包含在对集体土地的征收行为中，行政机关并不单独作出征收房屋的行政行为。因此，刘某提出的诉讼请求没有事实根据。

〔案例13〕刘某诉某区人民政府土地行政征收及行政赔偿案裁判认为，刘某请求确认某区政府作出的征收补偿方案违法、强行征用土地行为违法以及强制拆除房屋违法，不符合“一案一诉”原则，不符合行政诉讼的起诉条件。

〔案例14〕王某诉某市人民政府土地行政征收案裁判认为，某市政府征收土地方案经某省政府批准，于2013年8月7日发布征收土地方案公告，公示批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿期限等内容……因此，某市政府实施征收土地行为均符合《土地管理法实施条例》第25条规定。

案例12认为，在集体土地征收过程中，行政机关只作出征收集体土地的行政行为而并不单独作出征收房屋的行政行为，在原告没有相应的证据证明存在征收房屋行为的情况下，其起诉要求撤销行政机关征收房屋行为，尚不符合提起行政诉讼的条件。对有的被征收人在一起行政诉讼中请求确认征地、公告、补偿、强制等多个行为违法的，案例13认为不符合“一案一诉”、诉讼请求不具体，案例14认为请求确认征收土地行为违法的诉讼请求是具体的和可以审查的。

二、集体土地征收补偿可诉行政行为“判定难”的原因

上述分歧的主要原因在于现行法律规定的不完善，而省、市、县等地方规定、地方习惯、地方知识、地方实践随意性较大，“因地制宜”容易异化为因“地块”“项目”的不同而不统一。

（一）立法有关国家征收权归属与规定不明确

现行立法将集体土地征收主要规定为两个阶段，一是省以上人民政府批准市、县人民政府征收土地阶段，二是市、县人民政府在本地区组织实施征收和补偿阶段。法律、法规、规章和规范性文件，虽然规定了建设单位取得项目用地审批、核准、备案的条件，市、县人民政府建设用地审查报批的条件，市、县土地行政部门具体实施补偿的对象、标准、内容等，但没有明确规定何时、因何原因、由谁作出具体的征收决定和补偿决定。显然，在征收主体、征收时点、征收事由、征收行为等问题上，国家立法是缺位的。实践中，往往是市、县土地行政部门向乡（镇）人民政府统一拨付补偿费用后，由乡（镇）人民政府分批支付给村集体经济组织，最后再支付给被征地农民。其中，作为土地所有权人的村集体经济组织只是行政付款的一个环节，而被征地农民并不直接参与补偿费用的协商、确定和分配过程。但是，如果行政机关可以不经协商、不作出补偿决定，单方确定补偿费用并直接向被征收人支付，被征收人不同意征收的则强制责令交出土地，那么，被征收人的征收主体地位就会丧失怠尽，完全成为征收的客体。

（二）征收主体、补偿主体权责不一致

现行立法主要规定了两级四类行政主体参与征收与补偿工作：一是省以上人民政府及其土地行政部门，二是被征收土地所在地的市、县人民政府及其土地行政部门。在其相互关系上，省以上人民政府对市、县人民政府逐级呈报的征收土地文件实施审批，其具体意志的执行机关是本级土地行政部门；市、县土地行政部门除执行市、县人民政府意志外，同时也是征收范围内土地权属登记主体、征地补偿安置方案公告主体、具体实施补偿主体、决定责令交地主体，市、县人民政府则对市、县土地行政部门拟定的征收、补偿安置方案实施审批。

但是，集体土地征收并没有类似于国有土地上房屋征收有关“征收主体、征收部门、征收实施单位”的较为清淅的职权划分。有的市、县人民政府主张其既不是决定征收土地的行政主体，也不是登记补偿和决定交出土地的行政主体，对集体土地征收不承担相应行政主体责任；有的市、县土地行政部门主张，其只是执行市、县人民政府具体意志，既不决定征收土地，也不决定对征收的补偿，也不应承担相应行政责任；还有的市、县人民政府、土地行政部门主张，集体土地征收补偿、交地等系村集体经济组织等主体实施。上述主张显然不符合法律法规授权、行政授权、行政委托、行政辅助人等不同情形下、不同行政主体的权责归属，易于造成行政主体对违法行为不担责的现象。

（三）复议程序解决补偿安置争议功能不足

国法〔2011〕35号文件将补偿标准争议和征地补偿安置方案争议统一作为“征地补偿安置争议”，意在建立统一两者的单一的行政复议制度，以此解决省以上人民政府未建立完善的裁决制度而无力应对大量裁决申请的现实问题。〔6〕

但是，该文件并未厘清与《土地管理法实施条例》第25条规定的关系：一是文件缺乏较明确的上位法规范和授权性规定，而《土地管理法实施条例》位阶较高，两者对争议的定义和解决争议途径规定不完全相同；二是文件虽用语谨慎，但没有明确以复议程序代替裁决程序，而复议机关作出复议决定仍存在违反《土地管理法实施条例》明文规定的风险，如案例4中某省政府就对补偿标准争议作出行政裁决；三是此类争议是否当然因裁决前置而属于行政复议前置存疑；四是根据《行政复议法实施条例》第13条规定在复议程序中批准机关即市、县人民政府是被申请人，而根据《行政诉讼法解释》第19条规定在行政诉讼中对外署名机关即市、县土地行政部门为被告，即存在《行政复议法》《行政诉讼法》适用衔接问题，国法〔2011〕35号文件亟待细化。

（四）人民法院依法监督、实质解决征收补偿纠纷力度不够

现阶段，造成集体土地征收行政案件“判决难”的原因是多重的，如立法规定不明确、所涉纠纷政策性强、原告不会诉讼、行政机关回避矛盾等，而有的法院依法监督、实质解决征收补偿纠纷力度不够，也应引起重视。

如：对原告起诉证明标准有时过高、对诉讼请求明确性要求过严，因程序问题而确认违法多于判决行政机关认定事实、适用法律错误；选择确认违法保留行政行为效力多于撤销或者要求行政机关履行职责；原告名义上胜诉但实体获得赔偿少，赔偿能够全部弥补损失的比例更低；难以对补偿标准、补偿方案的合法性进行评判，也鲜见撤销征地批复、征收决定案件，未能体现裁判一案，规范一事，解决一片效果。

“如此多的诉讼遭到驳回，无外乎表明，既有的处分概念已经背离了国民欲以抗告诉讼来纠正违法行政的期待，这绝非是令人欣喜的现象。”〔7〕集体土地征收补偿行政案件与一般行政案件明显不同，其中不少问题专门机构尚有争议，而要求被征地农民要在这些环节、阶段、程序、主体中作出区辩，找出与其权利义务有直接关联的部分，并针对相应的行政行为、适格被告、被侵害的合法权益，提起符合法定条件的诉讼，殊为困难。这既不利于保障被征地农民合法权益，也不利于规制违法行政行为，还不利于减轻司法负担，并造成人民法院裁判与社会现实期待相互脱节。

（五）多阶段行政行为中可诉行政行为标准不明

根据前阶段行为是否依法针对行政相对人作出为标准，学理上有所谓“多阶段行政行为”的概念。“凡依法须事先经过不相隶属的机关或上级机关参与表示意见、同意或核准始能作成的行政处分，均称为多阶段行政处分。”〔8〕认定多阶段行政行为时，一般都认同有多个行政机关参与并作出的多个行为的存在，而根据“显名主义”原则，行政行为以哪个机关的名义对外作出，就以该机关为行政行为的行政主体。〔9〕一般认为，多阶段行政行为中仅最后阶段直接向行政相对人作出的行为，方具有具体行政行为的性质，对行政相对人产生外部效力，至于其他机关在先前阶段作出的行为，对相对人没有直接的拘束力，故仅属于行政内部行为。〔10〕

集体土地征收过程中多阶段行政行为的特征较为明显，但认定相应行政主体和可诉的行政行为，存在一定困难。一是根据“显名主义”，如何具体判断前阶段行为属于内部行为，而后阶段行为具有外部效力；二是例外情形下，如何具体判断前阶段行为不属于内部行为，而后阶段行为不具有外部效力。如征地阶段流程大致为：市、县人民政府报批——各级土地行政部门逐级审查—省以上人民政府批准——相应土地行政部门以政府名义下达批复——市、县人民政府发布征收土地公告。上述行为中，处于后阶段的征收土地公告是市、县人民政府的表意行为还是对上级机关批准行为的公示告知？市、县人民政府是否要另行作出直接对外生效的行为？处于前阶段的批准征地行为能否视为独立的具体行政行为？是否存在“显名主义”的例外？对此，土地行政部门、行政复议机关、人民法院以及学界都有不同声音。又如前述案例5、6的分歧也是到底是前阶段行政行为可诉还是后阶段行政行为可诉的分歧。

（六）被征地农民诉讼能力弱且存在滥用诉权现象

现阶段，不少被征地农民还不善于选择直接关联其权利义务和补偿利益的行政行为寻求救济，而是对征收补偿的前续行为、中间行为、后续行为申请行政复议或者提起行政诉讼，同时也会针对集体土地征收提起大量的信息公开诉讼，这些诉讼有的不具有救济的成熟性或者必要性，有的属于抽象行政行为争议，有的不直接对原告征收补偿利益形成影响。“原告可以用其他较简便、较完整、较迅速或较便宜等更符合事实需要的途径，达到请求保护的目的，或其请求之目的已实现者，属于无效率的权利保护。”〔11〕被征地农民循环、反复、大量提起衍生性、无效率行政诉讼，既不善于行使诉讼权利，又滥用诉讼权利，还存在行政诉讼信访化的非理性现象，客观上极大增加了争议解决的困难。

三、征收土地阶段可诉行政行为的判定与审查

省以上人民政府虽有权作出征地批复但不实施征收；市、县人民政府虽然组织主导并组织实施征收补偿程序，但法律也没有规定其应当作出征收决定。征收土地阶段争议解决，关键即在于有效界定出可诉的征收决定。

（一）征地批复与征收土地行为关系辨析

1.我国集体土地征收权的结构

征收在本质上是国家对个体所有权的强制购买。征收的核心要素在于：服务于公共利益、符合正当程序、给予公平补偿。〔12〕《宪法》第10条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第42条第1款规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人所有的房屋。

遗憾的是，作为具体规定集体土地征收制度的《土地管理法》《土地管理法实施条例》，并没有基于征收所应当具备的公共利益、公平补偿、被征收人程序充分参与的角度规定国家征收权，而主要从上下级行政机关内部分权的角度规定征收权，将土地征收完全行政化。征收集体土地几乎是扩大城镇建设用地规模的唯一途径，〔13〕行政化的征收则会在事实上形成频繁征收，从而易于造成对土地资源的浪费。

这种完全行政化的征收权可具体化为：（市、县人民政府）“一书四方案”制定报告权、（省以上人民政府）对“一书四方案”批准权、（市、县人民政府）征收土地公告发布权、（市、县土地行政部门）对被征收人物权权属调查权、（市、县土地行政部门）征收补偿安置方案制定报告权、（市、县人民政府）征收补偿安置方案批准权、（市、县土地行政部门）征收补偿安置方案公告发布权、（市、县土地行政部门）对被征收人实施补偿权、（市、县土地行政部门）决定强制交地权等诸项权力。可见，无论是省以上人民政府，还是市、县人民政府与其土地行政部门，并没有哪一个行政主体享有完全意义上的征收权，其更多是在征收的不同阶段分割和分享国家征收权。

2.省以上人民政府征地批复性质再认识

完整的征收程序应当有确定的征收决定。省以上人民政府征地批复能否视为征收决定，是否可申请行政复议或者提起行政诉讼，还是审查市、县人民政府征收行为，既取决于法律规定，也取决于立法、司法政策，还应考虑司法救济的成熟性和实际效果。

第一，在国家政策层面，《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）明确将省以上人民政府作出的征收土地批复，从非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项。实践中，省政府征地批复的对象只是市、县人民政府，其并不直接向被征收人作出，也没有被征收人参与，也即作为上级机关批准行为，省政府征地批复并没有直接、确定的对外效力和行为效果。

第二，征地批复作出时审查的对象，与被征收人诉请保护的权利相距甚远。绝大部分被征收人主要关心的是应不应该征收，有没有依法征收，补偿是否公平合理，是否同等对待，是否做到生活标准不降低、长远生计有保障。结合规章等规定，省政府主要审查市、县人民政府呈报的“一书四方案”等是否遵守土地利用总体规划和年度计划确定的控制指标，是否符合土地规划管控和用途管制条件，是否确保耕地占补平衡，并不直接审查征收是否符合公共利益的需要。〔14〕审查的主要目的，是确保市、县人民政府建设用地总量不超过、耕地保有量不低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。〔15〕“从理论上讲，我国任何一块土地在当下和未来的用途都取决于土地利用总体规划和年度计划，其中就包括某块农用地将于何时转化为建设用地，这种转化在我国一般通过国家征收完成。”〔16〕

第三，比较而言，省政府征地批复更类似于国有土地上房屋征收是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的规划条件控制性审批，而不同于行政主体因公共利益需要而实施的征收。

第四，除单独选址的建设项目用地外，批准机关通常会一次批准多个征地项目、对应多个地块的农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案等，〔17〕涉及面积较大，而原告只是其中一个项目用地或者小面积土地的所有权人。由于千差万别的原因，批复的征地范围与实际实施的征地范围也不尽一致，征地批复与被征地农民的合法权益也不直接对应。这些都会给法院在原、被告、审理范围、判决方式等确定上带来困难，而人民法院目前也难以从专业层面对“一书四方案”的技术合理性进行有效审查。

总之，将省政府征地批复纳入行政诉讼受案范围的效果并不乐观；对同样是征地批准行为，也没有考虑到《行政复议法》第14条有关国务院行为不可诉的规定；现行司法政策也不持肯定态度，其实际被撤销或者确认违法的比例也远低于其他行政案件。因此，在《土地管理法》修改时一旦明确市、县人民政府以书面形式另行作出征收决定并依法公告，那么就可以在修法时一并明确省政府征地批复复议终局，不接受人民法院司法审查。

（二）征收决定争议受理、审查标准

1.修法建议。建议明确规定市、县人民政府征收主体地位，规定市、县人民政府收到省级以上人民政府征地批复后应当作出征收决定并依法公告；考虑到征收土地、房屋应当是具体的、特定的、个别的，而不宜是整体的、抽象的、笼统的，建议待条件成熟时，规定市、县人民政府总体上作出征收决定后，再结合被征收人土地、房屋所有权的实际情况，相应作出具体的征收决定并送达，这样也有利于个案施策和司法监督。

2.现阶段审理思路。在国家与地方立法均未规定市、县人民政府单独作出征收决定的情况下，人民法院应当引导并支持市、县人民政府作出征收决定，而不应视为无职权依据。无上述征收决定的，考虑到市、县人民政府征收土地公告的性质和行为效果，宜将市、县人民政府征收土地公告视为征收决定，并依法进行审查。

“具有行政处分性质者乃最后阶段之处分，亦即直接对外生效之部分，至于先前阶段之行为仍为内部交换意见。”〔18〕市、县人民政府将“一书四方案”呈报省以上人民政府审批并对外作出征收土地公告，属于经上级机关批准的多阶段行政行为。结合《征收土地公告办法》第4条、第5条规定，征收土地公告应当附具征地范围、土地用途、建设项目、补偿标准等具体内容。因而，征收土地公告并不只是征地批复的送达告知程序，而是市、县人民政府以自己名义对外告知征收意思的表意行为，其法律效果是与被征收人之间设定具体征收法律关系，符合多阶段行政行为“多个机关、一个对外程序、一个具体行政行为”的行为要素构造，即属于具有外部效力和确定行为效果的可诉的行政行为。

同时，将市、县政府征地公告纳入可审查范围，确立公共利益、规划控制、程序参与等合法性要素，也有利于构建土地征收行为的正当程序，有利于明晰被征收人权利救济机制。

3.审查标准。宜重点审查是否具有职权依据；是否符合公共利益；有权主体征地批复是否符合法定权限范围；是否符合土地利用总体规划；占用农用地和未利用地的，是否符合土地利用年度计划确定的控制指标；占用耕地的，是否落实耕地占补平衡要求；土地权属、地类、面积、四至是否准确；是否已履行征地前的告知、确认和听证程序；单独选址的建设项目用地，是否符合产业政策和供地政策，是否符合用地预审控制规模，供地方式是否符合法律规定等。

四、补偿安置阶段可诉行政行为的判定与审查

补偿是整个征收程序中被征收人最为关切的问题，说到底就是谁有权向谁作出何种形式何种内容的补偿。解决补偿安置阶段争议，关键是理顺补偿标准、征地补偿安置方案的相互关系，并明确补偿主体、可诉的补偿行为及相应构成要件。

（一）补偿标准、补偿安置方案争议受理、审查标准

1.修法建议。建议明确市、县人民政府作出并以自己名义发布《征地补偿、安置方案》，被征收人可以向地级市人民政府申请行政复议，对行政复议决定仍不服的，可以提起行政诉讼。同时，明确省、设区的市人民政府制定发布的在行政区划内统一适用的补偿标准文件，不属于行政复议受理和行政诉讼受案范围。

2.现阶段审理思路。补偿标准与征地补偿安置方案，是决定被征收人获得补偿安置的核心。特别是在现行法律不是按照土地“市场价格”补偿的前提下，被征收人所获得的各项补偿费用，更多是由地方政府自行确定的标准、方案所决定。即在地类、面积、数量等事实问题确定后，补偿主体、复议机关、人民法院对补偿安置费用的确定，实际仅起到“计算器”作用。因此，补偿标准以及补偿安置方案所确定的标准就十分重要，也就有必要予以监督。但由于标准具有准抽象性，司法监督的时机和力度仍应有所不同。

第一，补偿标准应严格字面解释，即属于省级人民政府制定发布的“征地区片综合地价和统一年产值标准”或者市、县人民政府制定发布的类似补偿标准文件，其性质上属于具有普遍约束力的决定，被征收人仅可以请求附带审查。

第二，对征地补偿安置方案不服，实质是对方案确定的具体补偿标准不服，即对《土地管理法实施条例》第25条规定的“补偿标准”宜限缩解释为有关被征收人具体的补偿安置标准，进而可以将补偿标准争议与征地补偿安置方案争议合一处理。

第三，由于补偿安置更多不是以市场评估机制确定，而市、县人民政府批准的征地补偿安置方案在确定具体补偿安置内容时具有核心地位，故仍有监督必要。考虑到《土地管理法实施条例》第25条规定了“协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，实际暗含行政裁决先行、然后再进入行政诉讼的意思，既然该裁决已由国法〔2011〕35号文件转介为行政复议程序，且此类争议仍属较为抽象、规范化的行政行为争议，由行政机关先行处理，能够及时统一标准并减少纠纷。因此，被征收人对征地补偿、安置方案不服的，应当向地市级人民政府申请行政复议，对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当受理。

第四，考虑到征地补偿安置方案由市、县人民政府批准，由市、县土地行政部门组织实施，因而在行政复议程序中可以将市、县人民政府和土地行政部门均列为复议被申请人；经复议维持的，行政诉讼中可以将复议机关、市、县人民政府和土地行政部门列为共同被告。

3.审查标准。考虑到征地补偿安置方案的准抽象行为性质，人民法院处理此类争议时，在监督形式、监督范围、裁判方式等方面仍应秉持司法谦抑。对不违反上位法和地方政策规定的土地补偿费、安置补助费、青苗、房屋以及社会保障等补偿标准、支付对象和支付方式，一般应予支持；对宅基地上合法房屋或者符合“一户一宅”建设标准的房屋，应以确保居住水平不降低为原则，可以采取重置价格补偿加异地安排重建、产权调换或者货币方式补偿；房屋位于因历史原因形成的“城中村”且无法通过协议解决补偿安置问题的，可以参照相近地段国有土地上房屋市场评估价格基准并扣除房屋合法占地面积对应的国有土地出让金额，确定补偿金额。

（二）补偿协议争议受理、审查标准

1.修法建议。建议鼓励通过协议搬迁模式实施征收补偿。明确规定市、县土地行政部门应当在征地补偿安置方案确定的期限内，与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限，用于产权调换房屋或者重新批地建房的地点和面积，土地补偿费、安置补助费、地上附着物与青苗补偿费、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、支付期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立土地房屋征收补偿协议。被征收人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议的，可以提起行政诉讼。待条件成熟成建议明确行政机关相应原告资格。

2.现阶段审理思路。《行政诉讼法》修改实施后，集体土地征收补偿协议依法属于行政诉讼的受案范围。由于行政协议既是双方协商一致的结果，又是履行行政管理职责的结果，兼具行政性和协议性，因而不宜照搬对具体行政行为合法性审查方式处理，而宜统合公共利益维护、私法主体利益保护、行政管理目标实现、协议双方意思自治、纠纷有效解决等相关因素，将相应的公私法规则，予以妥适嫁接。

第一，有关补偿协议签订于2015年5月1日之前、起诉于2015年5月1日以后的，除协议明确约定排除行政诉讼以外，被征收人可以选择提起民事诉讼或者行政诉讼寻求救济；对于民事诉讼裁定驳回起诉后被征收人又提起行政诉讼的，人民法院应当立案受理。

第二，行政协议中往往公共利益与私方利益并存，对于相对方而言，应当允许其实现私人利益或者有适度收益。经法定程序缔结的行政协议一般均应得到遵守，行政机关行使行政优益权变更、解除协议的，应当符合公共利益需要和比例原则，由此导致相对方的损失，行政机关应当承担相应补偿或者赔偿责任。

第三，《民法总则》《合同法》等有关民事法律行为、代理、民事责任等规定较为成熟，行政诉讼中应当注重援引。对于以乡（镇）人民政府、项目指挥部甚至平台公司等名义签订的补偿协议，只要有市、县人民政府或者土地行政部门授权性规定，不宜以签约主体不适格为由确认协议无效。

第四，协议有关与现行规定不一致的条款，不宜简单认定为违法无效，而宜结合是属于禁止规范还是授权规范、取缔规范还是效力规范、法律法规明确规定还是仅由规章规范性文件规定等，区别处理。对协议约定补偿金额高于被征收土地、房屋价值的，不宜仅以损害公共利益为由确认协议无效。

第五，违约责任与赔偿责任的承担，应当统筹适用《土地管理法》《国家赔偿法》《行政诉讼法》《合同法》等规定，避免混淆行政侵权引发的国家赔偿责任与行政违约引发的违约赔偿责任，或者仅以国家赔偿责任代替违约责任；防止行政相对人因选择民事或者行政诉讼渠道的差异，而对违约责任的承担形成明显不公平的结果。

3.审查标准。补偿协议合法性的审查除坚持平等、自愿原则外，对协议是否合法，可以参考对后述补偿决定审查标准。同时，被征收人主张行政机关不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，可以根据诉讼请求判决确认协议有效、判决继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决采取补救措施；造成原告损失的，判决予以赔偿。行政机关由单方变更、解除协议给原告造成损失的，判决承担补偿责任。

（三）补偿决定争议受理、审查标准

1.修法建议。建议明确规定土地行政部门与被征收人在期限内达不成补偿协议的，作出征收决定的市、县人民政府应当作出补偿决定并送达；被征收人对补偿决定不服的，可以申请行政复议，也可以提起行政诉讼。

2.现阶段审理思路。“有征收必有补偿、无补偿则无征收是法治的基本要求。”〔19〕在国家与地方立法均未规定市、县人民政府或土地行政部门单独作出补偿决定情况下，宜将最终确定补偿对象和补偿内容的补偿安置裁决，补偿事项通知，以及含补偿内容的决定、公告、通知等，视为补偿决定，并依法进行审查。有的土地行政部门在责令交地决定中明确列明补偿安置内容，该行政行为即属于补偿决定与责令交地决定的合二为一，而不宜仅作为责令交地决定看待。

确定审查标的时，行政复议机关、人民法院应当坚持一次性、实质化解纠纷理念，而不应拘泥于补偿决定的具体名称，避免人为分立为多个行政案件。存在多个补偿性质的行为时，应当引导被征收人对最终确定具体的补偿项目、补偿内容的行为起诉，并合理确定争议焦点。在审查最终的补偿行为时，对前续与补偿有关的决定、认定等行政行为合法性，应当结合行政行为无效理论和违法性继承理论，一并延伸审查。且由于具体的补偿行为并不属于法定先行裁决范围，也不宜再按照征地补偿、安置方案争议解决方式扩大复议前置范围。

3.审查标准。宜重点审查被征收土地房屋是否在征地批复批准或者征地公告确定的范围内；是否遗漏补偿内容；是否先补偿、后搬迁；具体补偿费用支付标准是否符合征地补偿安置方案确定的具体标准；地上附着物和青苗的数量、规格是否正确，计算方式、支付方式是否适当；被征收房屋面积、用途认定是否准确，对居住房屋实际用于经营的是否结合经营情况给予合理补偿，〔20〕补偿安置的确定方式是否公平合理，以货币方式进行补偿的能否保障被征收人居住权；对征收时点与补偿时点间隔期间过长，补偿超过合理期限，补偿标准明显偏低的，是否依法予以调整等。

五、强制交地阶段可诉行政行为的判定与审查

对强制交地决定的执行依法属于人民法院执行程序，但实践中也大量存在行政机关自主实施强制交地（搬迁）行为但未予补偿的情形，故需要统筹适用《土地管理法》《行政强制法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》等相应规定，同时也需要理顺履行职责之诉与赔偿之诉、行政赔偿与行政补偿的关系。

（一）强制搬迁、交地争议受理、审查标准

1.修法建议。建议明确规定被征收人在补偿安置协议约定或者补偿决定确定的时间内不主动交出土地、不搬离房屋的，土地行政部门应当申请人民法院强制执行，经人民法院裁定准予执行的，一般按照“裁执分离”的要求由行政机关组织实施；没有书面决定强制执行的，推定由市、县土地行政部门实施。

2.现阶段审理思路。根据《土地管理法实施条例》第45条规定，被征收人对土地行政部门作出的责令交出土地决定行为不服，可以提起行政诉讼。同时，结合《最高人民法院关于“裁执分离”后行政机关组织实施行为是否具有可诉性问题的批复》规定，行政机关未经人民法院审查准予强制执行即实施强制搬迁，被征收人对强制搬迁行为不服提起诉讼的，人民法院应予受理。人民法院已经裁定准予强制执行并交由市、县人民政府土地行政主管部门强制执行，而被征收人起诉土地行政主管部门及其委托的主体强制搬迁行为违法的，人民法院一般不予受理；被征收人能够提供初步证据证明实施强制搬迁扩大执行范围或者违法采取措施的，应当依法立案受理。

行政机关迳行实施强制而原告以市、县人民政府或者市、县土地行政部门为被告的，往往因起诉证据短缺，难以证明确系所诉被告实施所诉行为。对此，从基本权利保护必要性出发，应当适度降低起诉事实（诉讼要件事实）的证明标准，结合法律规定、逻辑推理和生活经验，判断具备诉的利益。如果法官“有理由相信”被告极有可能实施所诉行为，被告主张未实施或强制行为未发生的，应当就该主张承担举证责任。“推定是以基础事实与推定事实之间的常态联系或盖然性伴生关系为依据的，其基本功能是给司法人员提供一种简捷的认定未知事实或争议事实的方法，目的是保证司法裁判的正确性、公正性和经济性。”〔21〕从行政行为延续和征收补偿法律关系形成的视角，被征收人能够证明发生相应强制交地、拆除行为的，法院可以推定前续行政行为（征收行为、补偿安置行为等）行政主体是受益主体和强制行为实施主体。

3.审查标准。宜重点审查征收土地方案是否依法批准，市、县人民政府是否依法实施征地，被征收人是否依法获得补偿或者无正当理由拒绝补偿；拒不交地是否影响公共利益；责令交地决定包含具体补偿内容的，还宜全面审查补偿安置是否合法、责令交出土地是否符合法定条件；既未签定补偿安置协议，也未依法提存补偿款，又未作出补偿决定且补偿明显不合理的，对责令交地行为不予支持。

（二）履行职责之诉、赔偿之诉关系判断、审查标准

1.修法建议。建议明确规定行政机关无征收决定、无任何补偿性质文书的，被征收人可以诉请履行补偿安置职责；行政机关实施强制搬迁、交地但未经依法补偿的，建议明确被征收人既可以提起行政强制附带赔偿诉讼，也可以起诉请求判令履行补偿安置职责。

2.现阶段审理思路。行政机关实施强制搬迁、交地但未经依法补偿，不符合“先补偿、后搬迁”原则，此时虽然存在省以上人民政府征地批准文件，但不能仅据此认为集体土地、房屋所有权等物权权属已经发生变更。“立法机关授予的行政权属于明确构成要件与法律效果的羁束权时，行政机关及其他承担行政任务主体除了具备控制行政相对一方法律关系的资能外，更背负着必须作为或者不作为的法定义务，此时的行政权实际上是权力与义务的复合形式。”〔22〕在省以上人民政府已经作出征地批复，市、县人民政府已经作出征收土地公告情况下，市、县人民政府及土地行政部门对被征收人实施公平补偿的权力与义务是统一的，被征收人除服从行政主体依法实施征收以外，也有请求行政主体依法公平补偿的权利，而在行政机关实施强制搬迁但未补偿时，被征收人有理由相信行政机关将不会履行公平补偿义务，当然可以起诉请求判令行政机关履行该项义务。另一方面，被征收人基于行政机关实施强制搬迁这一事实行为，还会基于物上请求权产生具体的公法上的结果除去请求权和金钱赔偿请求权，进而主张相应的损害赔偿责任。因此，在上述情况下，被征收人就具有救济选择权，其既可以基于行政强制行为侵权提起行政强制附带赔偿诉讼，也可以起诉请求判令相应行政机关履行补偿安置职责。

被征收人诉请确认行政强制行为违法并要求行政赔偿的，可以选择市、县人民政府或者土地行政部门为被告。诉请履行补偿安置职责的，由于《土地管理法》未明确征地补偿的主体与形式，实践中也普遍存在市、县人民政府实施征收、土地行政部门进行补偿的情况，故现阶段宜主要以土地行政部门为适格被告。市、县人民政府以规范性文件或者征地公告方案等方式，确定由乡（镇）人民政府、征地事务机构等具体参与实施征收补偿，不能认为此类主体是法定补偿主体，市、县人民政府不因此免除补偿责任。

3.审查标准。宜综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《土地管理法》《土地管理法实施条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，确保被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿，并可以裁判时点作为补偿时点确定补偿标准。对屋内财产损失的赔偿，对因被告原因导致原告无法就损害情况举证的，由被告就损害承担举证责任，也可以结合当事人的主张和在案证据，酌情确定赔偿数额。既无征收决定又无补偿决定而恶意违法强制搬迁、严重损害被征地人合法权益情形的，除判决赔偿被征收人合法财产损失和相应银行同期贷款利息外，还可根据《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》等规定，结合具体情况，对无过错方提出的合理的律师费用等正当要求予以支持。

六、诉讼请求明确性的判断

行政诉判关系就是行政诉讼请求与判决的关系。行政诉讼的主观构造决定了法院的判决主要围绕原告的诉讼请求进行，即主观公权利、行政诉权、诉讼请求、行政判决的关系在逻辑上保持相当程度的一致性和连贯性，行政诉讼的程序设计和运作机制也主要围绕当事人的权利损害与救济展开，行政之“诉”与“判”相对应。〔23〕另一方面，行政诉讼又属于司法权对行政权的再判断，通常仍主要是以行政行为的合法性审查为中心的，因而虽然原告的诉讼请求对法院审判权的范围起到限制作用，但法院也并不完全受其措词的限制，而总要结合行政行为合法性与效力的判断，选择适当的裁判结果。

具体而言，人民法院既要充分考虑到诉讼请求对判决的制约，不能任意超越其边界设定诉判关系；也要结合案件事实、起诉对象、权利主张、诉讼性质、维护公共利益需要等因素，合理确定诉讼类型、判决类型、诉判关系。原告起诉时没有表达较为规范、明确的诉讼请求的，不宜直接认定诉讼请求不具体，而宜结合原告对被告的权利主张是否具体，人民法院所要审查的对象即被诉行政行为是否确定，确定原告的诉讼请求并进行实体审理；原告权利主张明确但诉讼请求不符合法律规定的，应当引导其修改规范诉讼请求；坚持不修改起诉状、不变更诉讼请求的，也应当结合行政行为违法严重性、权利保护紧迫性、维护客观法秩序必要性等因素，在查明和确定相关起诉事实后，对原告核心权利主张如主张强制搬迁违法等进行审理和判决；对其他无法具体化的诉讼请求，可以依法作出裁定引导另行诉讼。

被征收人在强制交地等行为发生后，以征地拆迁或者征收补偿行为违法为由概括提出多项诉讼请求的，本着有利救济、减少讼累、防止反复诉讼、循环诉讼、加强对行政的监督等态度，也不宜直接认定诉讼请求不明确，而宜结合不同诉讼类型、被诉行为、适格被告、起诉事由、权利主张等，指导被征收人依照法定条件分别提起行政诉讼，对能够合并审理的，应当合并审理、分别判决；被征收人以市、县人民政府、土地行政部门等为共同被告向中级人民法院起诉主张征收拆迁行为违法的，也不宜迳行以市、县人民政府不具有相应职责为由裁定驳回起诉，而应在查明行政主体、起诉事实、管辖法院的基础上，裁定移送有管辖权的人民法院审理，对其他不适格被告的起诉裁定驳回。

结语：集体土地征收与补偿行政案件的审理理念

集体土地征收与国有土地上房屋征收具有“家族相似性”，较之国有土地上房屋征收，我国集体土地征收还存在法律规定原则、权力主体多元、公共利益虚化、行政环节过多、内外程序混同等问题，导致行政诉讼中征收主体、补偿主体难以确定，征收行为、补偿行为难以分辨，过程性行为、终局性行为难以区别，适格被告、可诉行为难以判定，给有效保障被征收人合法权益带来困难。

现阶段，人民法院审理集体土地征收与补偿行政案件应秉持以下理念：一是妥善处理法律、政策与地方规定的关系，伴随我国土地市场的迅速发展，土地财产权价值的极大释放，传统单向度、行政化的利益调控模式，逐渐暴露出与社会发展不相适应的问题，因而对地方为回应多元化市场主体利益诉求形成的“创造性”规定，以及实施土地三项改革形成的制度惯例，司法审查不宜轻易否定；二是考虑到司法资源的有限性和权利保护的有效性，应当充分关注原告的实质利益诉求，在审理大量的前续行为、中间行为、后续行为以及衍生行为的诉讼中，应当引导原告直接就补偿争议、行政强制争议等寻求救济，避免反复、循环诉讼；三是对市、县人民政府未批先用、少批多用而被征收人起诉要求赔偿相应损失的，应当将市、县人民政府补办手续前的赔偿与补办手续后的补偿相结合，适当增加赔偿数额，以体现对此类违法现象的惩戒性，防止违法征地“零成本”。

具体到可诉行政行为的判定与审查，在法律法规规章与地方立法均未规定市、县人民政府应单独作出征收决定、补偿决定时，宜将市、县人民政府征收土地公告视为征收决定，以解决司法政策不允许征地批复可诉情形下的“两难局面”；引导起诉市、县土地行政部门有关包括具体补偿安置内容的决定、公告、通知和告知函等，而不拘泥于具体形式；无任何书面补偿性质文书的，可以引导诉请市、县人民政府或土地行政部门等履行补偿安置职责，以解决缺少补偿决定这一“诉讼标的”的难题；相关单位实施强制搬迁、交地但未签订协议也无补偿决定，可以引导提起行政强制附带赔偿之诉或者诉请履行补偿安置职责，以一次性、一揽子解决补偿问题；强制拆除主体不明时，宜适度降低起诉证明标准，推定行政强制行为系由市、县人民政府或者土地行政部门实施，并综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与土地管理法律法规规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，确保被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿。

另一方面，市、县人民政府批准的征地补偿安置方案在确定具体补偿安置内容时具有核心地位，仍有监督必要，但应坚持复议监督前置，人民法院在监督形式、监督范围、裁判方式等问题上秉持司法谦抑。对不违反上位法和地方政策的土地补偿费、安置补助费、青苗、房屋及社会保障等方面的补偿安置方案，一般应予支持。对宅基地上合法房屋或者符合“一户一宅”建设面积标准的房屋，应以确保居住水平不降低为原则，可以采取重置价格补偿加异地安排重建、提供房屋产权调换以及货币补偿方式安置；房屋位于因历史形成的“城中村”、未达成补偿协议且被征收人诉请参照相邻国有土地上房屋评估价格补偿的，可以参照相近地段国有土地上相似房屋的市场评估价格确定货币补偿金额，但应扣除房屋合法占地面积对应的国有土地出让金额。

修改《土地管理法》及配套行政法规，应当充分关照上述实体法与程序法问题，结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》类似规定，从征收主体、征收程序、征收行为、补偿行为、补偿内容等方面加以完善。尤其应当将省以上人民政府征收土地批复与市、县人民政府征收行为相区分，明确市、县人民政府应当以书面形式分别作出征收决定、补偿决定，同时明确省、市（县）、乡（镇）人民政府、土地行政部门等行政主体法定职责和法律责任。

（责任编辑：李国慧）

〔1〕江必新：“完善行政诉讼制度的若干思考”，载《中国法学》2013年第1期。

〔2〕参见熊樟林：“土地征收决定不是终裁行为”，载《法学研究》2017年第3期。

〔3〕《浙江省高级人民法院关于土地征收相关问题请示的答复》规定，对省级人民政府批准征地行为不服提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应由不动产所在地人民法院管辖。

〔4〕根据《土地管理法实施条例》第25条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。

〔5〕根据国法〔2011〕35号文件规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。

〔6〕国法〔2011〕35号文件指出：“近年来，一些地方因不服市、县人民政府征地补偿、安置方案引发的行政争议有所增多，部分争议未能得到及时处理……为了进一步依法做好征地补偿安置争议的行政复议工作，经征求全国人大法工委和最高人民法院的意见，并报国务院领导同意……”

〔7〕［日］原田尚彦：《诉的利益》，石龙潭译，中国政法大学出版社2014年版，第164页。

〔8〕翁岳生主编：《行政法》（上册），中国法制出版社2009年版，第5页。

〔9〕参见李建良：“论多阶段行政处分与多阶段行政行为之区辨”，载《中研院法学期刊》2011年第9期。

〔10〕参见徐健：“论多阶段行政行为中前阶段行为的可诉性”，载《行政法学研究》2017年第3期。

〔11〕陈清秀：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第281页。

〔12〕参见乔仕彤、毛文峥：“行政征收的司法控制之道”，载《清华法学》2018年第4期。

〔13〕《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

〔14〕《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）规定，充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用，从严核定新增建设用地规划，从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。因此，加强土地规划管控和用途管制的目的是加强耕地管控，坚持最严格的耕地保护制度。

〔15〕《建设用地审查报批管理办法》第10条规定，建设项目用地呈报说明书应当附具经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，同时提供乡级土地利用总体规划图；为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，提供城市规划图和村庄、集镇规划图。第14条规定，农用地转用方案和补充耕地方案应当符合土地利用总体规划，确属必需占用农用地且符合土地利用年度计划确定的控制指标。

〔16〕彭錞：“中国集体土地征收决策机制：现状、由来与前景”，载《华东政法大学学报》2017年第1期。

〔17〕《土地管理法》第44条第3款规定，在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。《土地管理法实施条例》第20条第1项规定，市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。

〔18〕吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第213页。

〔19〕耿宝建：“国有土地上房屋征收与补偿的十个具体问题”，载《法律适用》2017年第9期。

〔20〕对于被征收房屋的用途，一般以房产证、土地使用权证登记的用途为准；登记为住宅而实际一直用于经营，已经取得营业执照并且提供纳税凭据的房屋，可以根据《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发〔2003〕42号）第4条规定，结合经营情况、经营年限及纳税等实际情况，给予适当补偿。

〔21〕何家弘：《短缺证据与模糊事实》，法律出版社2012年版，第151－152页。

〔22〕郑春燕：“现代行政过程中的法律关系”，载《法学研究》2008年第1期。

〔23〕参见邓宏刚：“我国行政诉讼诉判关系的新认识”，载《中国法学》2012年第5期。

作者：耿宝建（最高人民法院行政庭审判长、第三巡回法庭主审法官、法学博士）

殷 勤（最高人民法院第三巡回法庭法官助理）

原载：《法律适用》2019年第1期