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朱静 江苏义行律师事务所

政府法制部门对PPP项目实施方案及项目合同的审核把关依据来源于财政部以及国家发改委和的有关文件规定。财政部财金[2016]92号文《政府和社会资本合作项目财政管理办法》第十六条规定：“采购结果公示后、PPP项目合同正式签订前，项目实施机构应将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后，报本级人民政府批准”。国家发改委发改投资[2016]2231号文《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》第十一条关于“PPP项目实施方案的审查审批”规定：鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制。按照多评合一，统一评审的要求，有发改部门和行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时可组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评审”。

以上财政部及国家发改委的规定充分说明了在国家层面上对PPP项目的重视及谨慎态度，也是为PPP项目规范顺利实施提供了政策法规的依据。下面笔者就结合自己参与多起PPP项目服务的实践，谈谈自己对政府法制部门在PPP项目实施方案及项目合同审核中的作用。

一目前政府法制部门对PPP项目实施方案和合同审核的现状

虽然国家发改委及财政部已在去年就发文要求政府法制部门参与PPP项目实施方案及合同的审核，但据笔者了解，该项工作开展的并不理想。有的法制部门没有参与，有的参与了只是流于形式，有的虽不是流于形式，但基于PPP项目的专业太强，涉及的专业领域太过复杂，法制部门的相关人员虽尽心审核，但可能根本看不出实质和关键的问题，提出的意见或建议抓不住要害。

二法制部门对PPP项目实施方案和合同审核应具备的前提条件

PPP项目在中国仅有两年多的发展历史，尚属新生事物，知晓和懂得PPP专业理论知识的人为数不多，有实操经验的人更是少之又少。即使是入库的PPP咨询机构也有部分由招标代理机构转型而来 ，对PPP理论及实务也是缺乏基础和经验的，更不用说作为专门处理政府依法行政法律事务的法制办，对PPP专业更是从未触及，更不用说去提出什么样的专业审核意见了。

但是，当面对政策法规的不断出台和更严格的要求出现，面对政府PPP项目的日益增多，对法制部门人员的素质和要求也提高到越来越高的境地，法制部门的人员也意识到了自己的挑战和压力，也在不断强化自己各方面的专业知识和技能。笔者认为，要真正实现对PPP项目实施方案和很合同的审核把关，应具备以下条件：

2、了解和掌握国家层面关于PPP的政策法规；

3、具有合同法的知识和实操经验；

4、了解本地区财政和发改部门的有关PPP的精神和实质要求；

5、耐心细致的工作作风等。

笔者认为，不具备以上的基本条件和业务素质，一个普通的政府法制部门的工作人员是不可能胜任审核PPP项目如此专业的实施方案和庞大的合同体系的，即使审核甚至签署审核意见了，那也只能是泛泛而谈，根本无法防控政府方在整个PPP项目实施过程中可能存在的风险和隐患。

三规范性文件对政府法制部门审核PPP项目实施方案和合同的要求

对于政府法制部门如何审核PPP实施方案，国家发改委发改投资[2016]2231号文《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》第十一条规定“一般性政府投资项目可行性研究报告中的PPP项目实施专章，可结合可行性研究报告审批一并审查。通过实施方案审查的PPP项目，可以开展下一步工作；按规定需报当地政府批准的，应报当地政府批准同意后开展下一步工作。未通过审查的，可在调整实施方案后重新审查；经重新审查仍不能通过的，不再采用PPP模式”。由此可以看出，政府法制部门要想对PPP实施方案进行实质性审查并出具有价值的意见或建议，就应能看懂该项目的可行性研究报告，这是提出意见的前提和基础。

对于政府法制部门应当审核的PPP合同的内容，财政部财金[2016]92号文《政府和社会资本合作项目财政管理办法》第十七条也作了明确规定： PPP项目合同审核时，应当对照项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件，检查合同内容是否发生实质性变更，并重点审核合同是否满足以下要求：

（一）合同应当根据实施方案中的风险分配方案，在政府与社会资本双方之间合理分配项目风险，并确保应由社会资本方承担的风险实现了有效转移；

（二）合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费与绩效评价结果挂钩；

（三）合同应当综合考虑项目全生命周期内的成本核算范围和成本变动因素，设定项目基准成本；

（四）合同应当根据项目基准成本和项目资本金财务内部收益率，参照工程竣工决算合理测算确定项目的补贴或收费定价基准。项目收入基准以外的运营风险由项目公司承担；

（五）合同应当合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序，作为项目合作期限内行业主管部门和财政部门执行补贴或收费定价调整的依据。

从以上规定可以看出，如何对PPP项目合同的进行实质性审核，是有和很强的专业性要求的，因为只有对以上实质性条款提出专业性的意见，才有可能有效防范和规避政府在PPP合同中的风险。这就对的政府法制部门提出了更高的要求。

4四、建议

基于当前PPP发展的火热态势，作为PPP项目主要发起人的政府方会有大量的PPP项目不断涌现，财政部及国家发改委规范性文件对政府法制部门对此提出的要求也是依法治国，建立法治政府的重要体现。如何有效地防范风险，防止未来PPP项目实施过程中可能出现的隐患，政府法制部门任重而道远，应当顺应经济发展的需要，紧紧把握时代脉搏，迎难而上砥砺前行。首先从思想上高度重视这项工作的重要性，政府法制部门对PPP项目实施方案和合同的审核是和其他主管部门的审核一样的重要，不是流于形式，而是实质性要求。其次，对PPP项目实施方案和合同的审核不能像审核其他普通的商务合同和其他合同一样，要结合PPP的专业特点和项目本身的特点去审核。

为此，笔者建议，要做好该项工作，首先，政府法制部门的负责人要高度重视人才的培养，应安排有关工作人员应认真学习了解PPP的有关专业知识，按照规范性文件的要求，有针对性地去了解和掌握，日积月累就能胜任。其次，可借助其他专业中介机构的力量，如有PPP专业理论及实务经验的律师事务所、会计师事务所等，可聘请其为专门处理政府PPP项目的专项专业顾问，这样就能有效解决短期内无法全面了解掌握PPP专业知识和技能的困惑。