【裁判要旨】

在投诉举报类案件中，食品药品监督管理部门应当对涉案商品是否符合食品安全法律、法规情况进行全面审查，而不仅限于投诉举报内容。

【裁判文书】

北京市第二中级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）京02行终1556号

上诉人（一审被告）北京市东城区食品药品监督管理局，住所地北京市东城区什锦花园胡同7号。

法定代表人王厚廷，局长。

委托代理人李莹，北京市东城区食品药品监督管理局干部。

委托代理人毛伟旗，北京尚左律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）刘博逊，男,1979年8月2日出生，汉族，住北京市丰台区。

北京市东城区食品药品监督管理局（以下简称东城食药局）因刘博逊诉该局举报办理告知一案，不服北京市东城区人民法院（2018）京0101行初257号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

东城食药局于2018年3月19日对刘博逊作出《举报办理告知书》（以下简称《告知书》），主要内容为：1、经现场核实，被举报单位具有营业执照，注册名称为北京奥士凯物美商业有限公司朝内菜市场，注册地为北京市东城区东四北大街乙528号；具有《食品经营许可证》……；2、执法人员对被举报单位进行现场检查，现场发现被举报产品“丹麦皇家丹斯卡908g曲奇饼干”，外包装英文标签标识为“NutritionInformation,Energy,protein,fat-Saturated fat 17.4g,-trans fat0.9g,Carbohydrate-Sugar,Sodium ”;中文标签标识为“营养成分表，项目包含能量、蛋白质、脂肪、碳水化合物、钠”，未见标识反式脂肪酸。该单位已经提供被举报产品的《海关进口货物报关单》、《北京佛州阳光商贸有限公司发货通知单》、《入境货物检验检疫证明》复印件。3、《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）问答（修订版）第二十九条规定：“在食品配料中含有或生产过程中使用了氢化和（或）部分氢化油脂时，……必须符合标准中的声称要求”。4、我局向北京市朝阳区出入境检验检疫局协查，该局回函称，117000004686816001号入境货物检验检疫证明项下的“丹麦皇室丹思卡黄油曲奇饼干”，该产品外文标签营养成分表中的反式脂肪酸来源于配料中的黄油，是天然存在的。5、进口商北京佛州阳光商贸有限责任公司（以下简称佛州阳光公司）提交的一份经中华人民共和国驻丹麦王国大使馆领事部出具的《产品说明》，称“关于本产品的规格（分类：S022），我们在此确认该饼干是由28%黄油制作。所使用的28%黄油含100%牛乳，不添加任何植物油。此外凯尔森公司声明所含反式脂肪酸（0.9%）也来自该黄油”。故被举报产品中，天然存在反式脂肪，不属于《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）规定的强制性标注内容。6、被举报产品外包装英文标识的“Saturated fat（饱和脂肪酸）”不属于《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）2.4规定的核心营养素，不需要按照其4.1规定强制标示。依据《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十四条的规定，刘博逊举报的北京奥士凯物美商业有限公司朝内菜市场销售不符合国家相关规定的“丹麦皇家丹斯卡908g曲奇饼干”问题情况不属实，我局决定撤案。刘博逊举报不属实，不符合《北京市食品药品违法行为举报奖励办法（2016年修订）》第五条规定的举报奖励条件，故不能为其申请举报奖励。

刘博逊向一审法院诉称，其于2017年8月25日在东四北大街奥士凯物美店进口商品直营区购买一盒“丹麦皇家丹斯卡曲奇饼干”，规格为908g。该产品在商品包装背面同时贴有中外文两个标签。其中外文标签营养成分表中脂肪项下标注有反式脂肪酸，在中文营养标签中未标注反式脂肪酸。该产品不符合食品安全国家标准相关规定，违反食品安全法，故其向北京市食品药品监督管理局投诉举报中心举报该产品。东城食药局并未对其举报事项进行全面核查，仅片面选择处理其中的饱和脂肪、反式脂肪未标注问题。而对中外文标签不对应问题没有进行处理和答复，导致在处理上出现适用标准错误进而导致结论错误。综上，刘博逊请求判决撤销东城食药局作出的《告知书》，并责令东城食药局就其举报事项给予重新核查并依法处理。

东城食药局辩称，该局对刘博逊的投诉举报事项已经依法进行调查，并依法向其反馈办理结果，履行了法定监管职责。经调查，被举报产品中的反式脂肪酸为天然存在，依据GB28050-2011及其问答（修订版）的规定，企业可以自愿选择是否标示。佛州阳光公司在中文营养标签中不标示反式脂肪酸符合我国营养标签食品安全标准的要求。此外，被举报产品外包装英文标识的“Saturated fat（饱和脂肪酸）”属于《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）2.4规定的核心营养素以外的营养成分，企业可以自愿标示，不需要强制标示，刘博逊举报的违法事实不成立。该局处理刘博逊的举报程序合法，请求判决驳回刘博逊的诉讼请求。

2018年9月19日，一审法院作出（2018）京0101行初257号行政判决认为，根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）、《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的相关规定，东城食药局作为区县一级食品药品监督管理部门，具有对本辖区内流通环节食品安全进行监督管理的法定职责。《食品安全法》第九十七条规定：“进口的预包装食品、食品添加剂应当有中文标签；依法应当有说明书的，还应当有中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，并载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的，不得进口。”《食品安全国家标准预包装食品标签通则GB（7718-2011）问答》（修订版）第五十六条规定：“进口预包装食品外文配料表的内容均须在中文配料表中有相对应的内容”。《食品药品投诉举报管理办法》的规定，投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈给投诉举报人。投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。确定管辖的食品药品投诉举报机构或者管理部门所需时间、协助调查的时间不计算在投诉举报办理期限内。本案中，刘博逊的举报事项为涉案商品中英文标签不相符，具体表现形式为英文标签在脂肪项下标注了饱和脂肪和反式脂肪，在碳水化合物项下标注了糖，而中文标签没有得到对应的标示。东城食药局作出的被诉《告知书》系对涉案商品中的反式脂肪是否属于强制标注的内容进行的调查、认定，并未对涉案商品是否存在中英文标签不符问题作出处理和答复，与刘博逊的举报事项不符，属于认定事实不清。对于被诉《告知书》，依法应予撤销。东城食药局应当对刘博逊的举报事项重新作出处理决定。刘博逊关于撤销《告知书》并责令东城食药局限期对其举报事项重新核查并作出处理的诉讼请求，依法应予支持。综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销东城食药局于2018年3月19日对刘博逊作出的《告知书》；二、责令东城食药局于判决生效之日起60日内针对刘博逊的涉案举报事项重新作出处理决定并送达刘博逊。

东城食药局不服一审判决提出上诉，请求撤销一审判决、改判驳回刘博逊的诉讼请求。东城食药局的上诉理由如下：一审判决认定刘博逊的举报事项包含涉案商品英文标签在碳水化合物项下标注了糖，而中文标签没有对应的标示，但该内容为刘博逊在一审起诉状中所列，在提交该局的《举报登记表》、举报投诉书中没有该内容；一审判决将“中英文标签不符问题”作为刘博逊的一项独立的举报请求，属于认定事实错误，刘博逊的举报事项是清晰的，即“外文标签在其脂肪项下标注有饱和脂肪及反式脂肪含量，在中文标签中却没有相应的标识”；刘博逊举报事项系涉案产品的营养标签标识问题，东城食药局处理该举报事项应适用《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）及其问答（修订版）的规定，根据该规定，我国预包装食品营养标签中强制标示的核心营养素包括蛋白质、脂肪、碳水化合物和钠，食品配料含有或生产过程中使用了氢化和（或）部分氢化油脂时，在营养成分表中还应标示出反式脂肪（酸）的含量，食品中天然存在的反式脂肪酸不要求强制标示，企业可自愿选择是否标示，因此，东城食药局需要着重调查的是涉案产品中文营养标签是否应标注饱和脂肪和反式脂肪的事实；针对刘博逊的举报，东城食药局调查后认定涉案产品中的饱和脂肪不是我国预包装食品营养标签中强制标示的内容，且从形式上看，涉案产品的中外文营养标签的不完全一一对应，又是食品安全国家标准（GB28050-2011）所允许的，东城食药局在《告知书》中向刘博逊反馈了举报处理结果，以示该进口食品无食品安全问题，这与《食品安全法》及《食品药品投诉举报管理办法》所规定的保障食品安全的初衷也是一致的。

在一审诉讼期间，刘博逊于庭审中出示以下证据：

1.京食药监申[2018]第58号-答《政府信息公开申请答复书》，证明其举报事项的受理及查处的基本情况；

2.举报登记表，证明其举报事项是中英文标签标示内容不符；

3.投诉举报书，证明其举报中英文标签不符的表现形式是中文标签未对应标示饱和脂肪及反式脂肪含量；

4.举报相关补充，证明其主张涉案产品不符合《预包装食品营养标签通则》《预包装食品标签通则》相关规定；

5.行政诉讼答辩状，证明东城食药局对于其举报事项是知情而未处理的不作为；

6.被诉《告知书》，证明东城食药局未就其举报事项给予核查即给予回复；

7.《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）及《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版）、《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）及《预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）问答（修订版），证明其举报的相关国家标准依据。

在一审诉讼期间，东城食药局于法定期限内提交并在庭审中出示如下证据：

1.举报登记表、投诉举报书及照片、购物小票、刘博逊的身份证复印件、举报相关补充材料，证明该局收到刘博逊投诉举报的时间及刘博逊举报事项；

2.《案件来源登记表》《立案审批表》，证明该局依法立案；

3.现场检查笔录、照片（三张）、《责令改正通知书》及送达回执，证明该局对被举报单位进行现场检查，在库房发现被举报产品，对被举报单位作出责令改正通知书；

4.2017年9月28日的《询问调查笔录》，证明该局询问调查情况；

5.北京奥世凯物美商业有限公司朝内菜市场的营业执照、食品经营许可证副本，证明被举报单位有合法食品经营资质；

6.授权委托书、韩国庆的身份证复印件，证明被询问人的主体资格、委托手续合法；

7.2017年10月12日的《询问调查笔录》，证明该局再次询问调查，调取相关证据材料；

8.佛州阳光公司的营业执照、食品流通许可证副本，进口货物报关单、入境货物检验检疫证明、进口食品标准咨询报告、情况说明，证明被举报单位查验了供货商的许可证和产品合格证明，提供了产品中文标签咨询报告；

9.库存查询报表，证明被举报产品的销售情况；

10.2017年10月17日的现场检查笔录，证明该局复查情况；

11.佛州阳光公司出具的情况说明，证明进口商出具关于反式脂肪酸不予标示的说明；

12.被举报产品的境外生产商出具的产品说明，证明该局调取的域外证据显示，被举报产品中的反式脂肪酸是天然存在的，来自于黄油；

13.（京东）食药监协函[2017]100122号《关于协查北京佛州阳光商贸有限公司经营“丹麦皇室丹思卡黄油曲奇饼干908g”相关情况的函》及邮寄凭证，证明该局协查内容及时间；

14.京朝检调复字[2017]第68号《北京朝阳出入境检验检疫局司法调查/行政协查回复函》及附件，证明该局收到的北京朝阳出入境检验检疫局协查回函内容及时间；

15.案件调查终结报告、案件合议记录、撤案审批表，证明该局撤案程序合法；

16.举报办理告知书及送达回执，证明该局告知刘博逊举报办理结果；

17.《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB 28050-2011）及《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB28050-2011）问答（修订版），证明该局认定被举报产品标签合法的标准依据。

经庭审质证，一审法院对上述证据材料认证如下：刘博逊提交的证据6及东城食药局提供的证据16中的被诉《告知书》系本案审查的对象，不能作为证据使用；刘博逊、东城食药局提供的其他证据取得方式合法，内容真实，与本案具有关联性，均予以采纳。

一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对刘博逊、东城食药局在一审诉讼期间提交的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。

根据上述有效证据，本院认定以下案件事实：“丹麦皇家丹斯卡908g曲奇饼干”是原产于丹麦、由佛州阳光公司进口、北京物美商业集团股份有限公司在国内总经销的商品。其外包装上有中、英文标签。其英文标签“营养成分表”中，标示了能量、蛋白质、脂肪、碳水化合物、钠等5项营养成分的含量。其中，脂肪项下又标示了饱和脂肪和反式脂肪的含量，碳水化合物项下又标示了糖的含量。其中文标签“营养成分表”中标示了能量、蛋白质、脂肪、碳水化合物、钠等5项营养成分的含量，但在脂肪项下未标示饱和脂肪和反式脂肪的含量，在碳水化合物项下未标示糖的含量。2017年9月14日，北京市食品药品监督管理局（以下简称市食药局）接到刘博逊关于北京物美商业集团股份有限公司、佛州阳光公司销售的“丹麦皇家丹斯卡908g曲奇饼干”中英文标签标示内容不符，中文标签项下缺失饱和脂肪、反式脂肪相关标注的投诉举报。市食药局作出的《举报登记表》中“被举报产品问题”载明：“中英文标签标示不符，中文标签脂肪项下缺失饱和脂肪、反式脂肪相关标注”。在刘博逊附具的举报投诉书中被举报产品问题说明为“涉案产品在包装上贴有中外文两种标签，其中外文标签在其脂肪项下标注有饱和脂肪及反式脂肪含量，在中文标签中却没有对应的标识”。市食药局将该举报事项交由东城食药局及北京市石景山区食品药品监督管理局办理。2017年9月19日，东城食药局收到市食药局转交的刘博逊的举报事项及相关材料。2017年9月28日，东城食药局对该局辖区内被举报销售“丹麦皇家丹斯卡908g曲奇饼干”的北京奥士凯物美商业有限公司朝内菜市场（以下简称朝内菜市场）进行了现场检查，并调取了该单位的工商营业执照、食品流通许可证等。同日，东城食药局予以立案，并对朝内菜市场作出《责令改正通知书》，要求立即停止经营不符合规定的食品。2017年10月12日，东城食药局对朝内菜市场进行了调查询问，并制作了调查询问笔录，调取了佛州阳光公司的营业执照、食品流通许可证、涉案商品的进口货物报关单、北京朝阳出入境检验检疫局核发的入境货物检验检疫证明等。同年10月17日，东城食药局再次对朝内菜市场进行现场检查，未发现涉案商品。2017年10月26日，东城食药局向北京朝阳出入境检验检疫局发出《关于协查北京佛州阳光商贸有限责任公司经营“丹麦皇家丹思卡黄油曲奇饼干908g”相关情况的函》。后，东城食药局调取了涉案商品生产商出具的产品说明。2018年3月1日，北京朝阳出入境检验检疫局出具回复函，称涉案产品外文标签营养成分表中的反式脂肪酸来源于配料中的黄油，是天然存在的。2018年3月19日，东城食药局作出《告知书》，并邮寄送达刘博逊。

本院认为，根据《食品安全法》的相关规定，东城食药局作为刘博逊提出涉案投诉举报事项时本市东城区食品药品监督管理部门，具有对辖区内流通环节食品安全进行监督管理的法定职责。《食品安全法》第九十七条规定，“进口的预包装食品、食品添加剂应当有中文标签；依法应当有说明书的，还应当有中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，并载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的，不得进口。”《食品安全国家标准预包装食品标签通则GB（7718-2011）问答》（修订版）第五十六条规定，“进口预包装食品外文配料表的内容均须在中文配料表中有相对应的内容”。《食品药品投诉举报管理办法》规定，投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，依法办理，并将办理结果以适当方式反馈给投诉举报人。投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。本案中，刘博逊的举报事项为涉案商品中英文标签不相符，具体表现形式为英文标签在脂肪项下标注了饱和脂肪和反式脂肪，在碳水化合物项下标注了糖，而中文标签没有得到对应的标示。东城食药局作出的被诉《告知书》系对涉案商品中的反式脂肪是否属于我国法律规定必须予以标注的内容进行的调查、认定，并未对刘博逊举报投诉的涉案商品中英文标签不符问题作出答复。尤其对涉案商品英文标签“营养成分表”中碳水化合物项下标示了糖的含量，而中文标签“营养成分表”中碳水化合物项下未标示糖的含量的问题，未予调查、认定并在被诉《答复书》中予以说明。虽然在刘博逊的举报投诉材料中未涉及该问题，但作为食品安全监督管理机关，亦有义务在行政处理程序中对涉案商品是否符合我国食品安全领域法律、法规的情况进行全面审查，而不应仅限于投诉举报人的投诉举报内容。综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销东城食药局对刘博逊作出的《告知书》，并判令东城食药局针对刘博逊的涉案举报事项重新作出处理决定并送达刘博逊，并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

一、二审案件受理费各五十元，均由北京市东城区食品药品监督管理局负担（一审案件受理费，于本判决生效之日起七日内交至一审法院；二审案件受理费已交纳）。

本判决为终审判决。

审 判 长 徐 宁

审 判 员 孙轶松

审 判 员 王　琪

二○一八年十二月二十七日

法　官助理 朱彬彬

书 记 员 刘欣恺

来源：“行政法”公众号