【裁判要旨】

1.关于起诉期限的审查和判定

起诉期限是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定条件之一，超过起诉期限提起诉讼且无正当理由的，即丧失寻求司法救济和保护的机会，人民法院将依法裁定不予立案或者驳回起诉。行政诉讼起诉期限制度的设立，旨在督促行政相对人或利害关系人及时提起诉讼、救济权利，维护行政行为效力，保障行政法律关系稳定，维系正常的社会管理秩序。

2.关于多个行政行为的立案和审理规则

公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当遵循行政诉讼法关于立案条件的具体规定，同时也要符合行政诉讼立案程序的惯常要求。通常情况下，除行政诉讼法规定的复议维持共同被告案件以及行政诉讼附带赔偿案件外，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当遵守“一案一诉”的基本原则，即对一个行政行为不服提起诉讼，人民法院审查符合立案条件的，应赋一个案号、立一个案件、作一项裁判；对于同时起诉两个及两个以上不具有直接关联性的行政行为，经审查均符合立案条件的，人民法院应当分别立案、分别审理、分别裁判，不宜无条件、无原则的进行统一审理，更不能作出合一裁判。这不利于人民法院审查职能作用的充分发挥，也有碍于行政审判效率的有效提升，有时还会使行政案件裁判方式的选择适用陷入困境。

3.关于公司变更登记行为的法律性质和审查模式

《中华人民共和国行政许可法》（下称行政许可法）第十二条第五项关于“下列事项可以设定行政许可：企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项”的规定从法律上宣告了公司登记的行政许可性质。既然公司登记属于行政许可事项，那么针对公司登记事项的变更登记原则上也应当属于行政许可，需要遵循行政许可法的规定。

随着国家治理能力和治理体系的进步和商事制度改革的深入，公共服务需求渐趋紧迫，行政管理扁平化趋势越发明显的现实背景下，无论是形式审查还是实质审查均难以适用公司登记实践需要，无法满足公司登记案件审判的现实需求。为此，必须适时对公司变更登记的审查模式作出调适，在借鉴吸收现有审查模式合理成分基础上，用“法定条件审查说”指导公司变更登记工作实践。所谓“法定条件审查说”，主要是指公司登记机关根据《中华人民共和国公司法》和《公司登记条例》等法律法规的规定，审查相关主体的变更登记申请，如申请人提供的书面材料能够成立，不存在表面上不符合规定之处，则予以变更登记；相反，如申请人提供的书面申请材料存有疑点或者不能确定，则不予变更登记。《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第二条规定，登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪，要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认，申请人在规定期限内未补充证据或者相关人员未到场确认，导致无法核实相关材料真实性，登记机关根据有关规定作出不予登记决定，申请人请求判决登记机关履行登记职责的，人民法院不予支持。该条规定确定了以下几个问题：一是登记机关必须对申请材料真实性进行审查；二是对申请材料真实性的审查首先是形式上的，即看是否存在表面上的不一致或错误之处；三是如果登记机关无法得出真实或虚假的结论，则需要进一步核实，申请人必须配合；四是登记机关无法得出是否真实结论的，可以不予变更登记。或者完善和补充材料后再提出申请；五是登记机关可以判断申请材料本身是否合法、有效，但对申请材料记载的内容是否合法、有效无法作出实质判断，只能是形式上的判断。上述座谈会纪要较为全面系统地提出了包括变更登记在内的公司登记的一般审查模式，即法定条件审查模式。这种模式既是登记机关在变更登记审查时应当遵循的工作方式，也是人民法院审理公司登记行政案件所应遵循的审查思路。

4.关于股权转让批准行为和股权、法定代表人变更登记行为的审查

《中华人民共和国外资企业法》第十条规定，外资企业分立、合并或者其他重要事项变更，应当报审查批准机关批准，并向工商行政管理机关办理变更登记手续。可见，我国对外资企业重要事项的变更实行许可和登记双重审查制度，在保障外资企业投资人合法权益的同时最大限度维护国家利益和社会公共利益。外资企业股权转让批准系依申请作出的行政许可行为，批准机关应当按照《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国外资企业法》及相关法规、规章的规定,履行审查职责。

5.关于公司变更登记案件裁判方式选择

行政行为一经作出即生效。公司登记事项发生变更登记后，公司相关登记内容已经发生变更，并在此基础上进行了经营活动，产生的权益或损失，形成了新的权利义务，而且公司的经营也可能发生了重大变化，甚至已经有善意第三人介入其中。因此，人民法院在对公司变更登记案件作出裁判时，不能简单地作出肯定性或否定性的判决，必须全面考虑变更登记的具体内容、重要程度以及变更登记后的公司存续和经营情况等多种因素，灵活运用撤销判决、变更判决、驳回诉讼请求判决，既依法作出评判，又要兼顾公司的经营稳定和长远发展以及相关当事人的合法权益。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申4779号

再审申请人(一审第三人、二审被上诉人)：杨杰，男，1968年7月18日出生，美国籍，住美国。

委托诉讼代理人：李建中，湖南云盟律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）:美国新都兴业有限公司（英文名：NewPekingBuffetInc）。住所地：1503HinnenAreHaciendaHesCA91745U.S.A。

法定代表人:陈托黎（美国籍，英文名：Tonychen），董事长。

委托诉讼代理人：柯祥春，北京市盈科（福州）律师事务所律师。

委托诉讼代理人：陈金冰，该公司工作人员。

一审被告、二审被上诉人：景德镇市商务局（原景德镇市招商协作局）。住所地：江西省景德镇市瓷都大道571号。

法定代表人:陈烽进，局长。

委托诉讼代理人：黄青洲，江西京天律师事务所律师。

一审被告、二审被上诉人：景德镇市市场和质量监督管理局（原景德镇市工商行政管理局）。住所地：江西省景德镇市广场北路616号。

法定代表人:钟良贵，局长。

委托诉讼代理人：王凯，工作人员。

委托诉讼代理人：李俊，江西泰方律师事务所律师。

美国新都兴业有限公司（以下简称新都公司）诉景德镇市商务局、景德镇市市场和质量监督管理局（以下简称景德镇市监局）、杨杰股权转让许可和股权、法定代表人变更登记一案，江西省景德镇市中级人民法院于2016年8月1日作出（2015）景行初字第14号行政判决，驳回新都公司的诉讼请求。新都公司不服提起上诉后，江西省高级人民法院于2017年1月17日作出（2016）赣行终293号行政判决，撤销一审判决，撤销景德镇市商务局2011年5月30日作出的《关于同意江西盛都置业有限公司股权转让的批复》，撤销景德镇市监局2011年6月7日作出的股权转让登记、法定代表人变更登记行为。杨杰不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、审判员马东旭参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院经审理查明，2002年5月16日，新都公司与景德镇市高新区管理委员会（以下简称高新管委会）签订《景德镇市民营陶瓷科技园区开发建设合同》。合同约定，新都公司成立外资公司为科技园开发建设位于瓷都大道上的”景德镇市民营陶瓷科技园”项目，高新管委会负责征地300亩，并负责办理建设用地许可和建设用地使用权证给外资公司。2002年6月6日，新都公司在江西市建立了外资企业”江西盛都置业有限公司”（以下简称盛都公司）负责”景德镇市民营陶瓷科技园”项目的开发，并制定了《江西盛都置业有限公司章程》。2002年7月15日，原景德镇市对外贸易经济合作局发布景外经贸字[2002]第53号《关于江西盛都置业有限公司可行性研究报告及章程的批复》，同意新都公司在景德镇设立外资企业盛都公司。2002年7月10日，江西省人民政府核发赣景外资[2002]0009号批准证书。2002年9月24日，盛都公司成立，法定代表人为陈托黎，注册资本为6560万元。2010年12月22日，盛都公司法人代表同意委托陈定河全权处理盛都公司清盘、审计、股权转让、董事长法人代表变更等事宜，委托期限为一年。该委托事项在福建省公证处进行了公证。2011年1月8日，盛都公司2011年第二次董事会作出决议，同意新都公司将其持有的盛都公司100％股权转让给杨杰，与会董事虽有陈托黎姓名，但未有其本人签名，陈定河等其他董事在决议上签名。同月9日，新都公司和杨杰签订《股权转让协议》，协议约定，新都公司同意将其持有的盛都公司出资额6560万元、占注册资本的100％股权转让给杨杰，出让方栏内，陈定河签名，新都公司具章。新都公司对该公章提出质疑，认为该章不是其持有的公章，与在工商部门备案公章不一致。同月16日，江西盛都公司2011年第二次出资人决议，根据盛都公司2011年第二次董事会决议，同意新都公司将其持有的盛都公司出资额656O万元、占注册资本的100％股权转让给杨杰。同月23日，盛都公司2011年第三次出资人决议，同意第二次出资人决议内容，并对董事成员作出变更。2011年5月30日，原景德镇市招商协作局以景协字（2011）16号文批准新都公司与杨杰的股权转让，2011年6月7日，原景德镇市工商行政管理局进行了涉案的股权转让登记、法定代表人变更登记，并颁发了新的营业执照。另查明，原景德镇市工商行政管理局现变更为景德镇市监局；原景德镇市招商协作局现变更为景德镇市商务局。

一审法院认为，本案虽然于2012年2月27日立案，但新都公司系在法定期限内向法院提交诉状，主张权利，本案起诉期限并未超过。关于陈定河是否取得变更股权授权问题。结合案情，陈托黎既是新都公司的出资人即本案一审原告的法人代表，也是盛都公司的法人代表，其委托陈定河处理盛都公司股权且对该授权进行公证，考虑到两公司的关联，在没有特别声明陈托黎不代表新都公司授权情形下，则意味着陈托黎同意代表出资人及盛都公司委托陈定河处置股权。倘若按照新都公司理解，陈托黎只是代表盛都公司而非代表出资人新都公司委托，该委托就会因欠缺出资人意思而令受托人陈定河无法处置盛都公司股权，一方面授权他人处置公司，一方面又限定其处置，这显然不属陈托黎初衷，也无法实现陈托黎委托意愿、达到委托目的。新都公司提出的陈定河只是接受陈托黎委托处置盛都公司股权、而未接受新都公司委托处置公司资产的辩解自相矛盾，不能成立。

关于两被诉行政机关是否尽到合法审核问题。国家工商总局工商企字（2001）第67号《关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任问题的答复》中规定，申请人提交的申请材料和证明文件是否真实的责任应由申请人承担。登记主管机关的责任是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行审查，因申请材料和证明文件不真实所引起的后果，登记主管机关不承担相应责任；2006年《商务部办公厅关于对外商投资企业股权变更有关问题的答复》第三条也规定，股权变更的申请人应对其所提交的申请材料的真实性负责。针对当事人之间的股权转让，审批及登记机构只负责对申请人提交的股权变更材料进行形式审查，如申请人提交的材料齐全且符合法律规定即可批准股权转让且作变更登记。本案中，新都公司及盛都公司的法人代表陈托黎同意委托陈定河处置盛都公司股权，陈定河将股权转让给杨杰，即可视为两公司均同意将股权转让给杨杰。而且陈定河及盛都公司原董事也召开会议形成董事会和出资人会议纪要，对股权转让及董事变更等事宜依法作出决议。协议签订时，陈定河在出让方栏签名，杨杰作为受让方签字确认。应该说，新都公司将股权转让给杨杰，不管形式上还是实质上均符合法定要件。景德镇市商务局根据当事人提交的股权转让协议、出资人决议、董事会决议等材料，对本案股权能否依法转让作出形式审查再予批复并未不妥；景德镇市监局根据批复对股权作出变更符合法律规定。

关于公章是否影响股权变更问题。新都公司认为，在其与杨杰签订的股权转让协议中，在出让方栏所加盖的公章并非其持有的公章而是伪造公章，两被诉行政机关在办理股权变更时应该谨慎审核，合法审查。两被诉行政机关则认为，在股权转让审批及变更登记时，其无法确认股权转让协议上公章与新都公司持有的公章是否一致，即使确认公章不一致，根据公章登记备案制度，新都公司未将公章备案，也无法确认哪一枚公章是真实；而且，其审核股权转让能否成立，主要在于股权转让协议是否有当事人的签名，公章不是股权转让的法定要件，是否加盖公章不影响股权转让。杨杰则认为该公章属真实，是陈定河加盖。在公章使用上，首先，国家工商行政管理局、对外贸易经济合作部1997年颁布的[1997]外经贸法第267号《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》第九条第六项规定，企业需要变更股权，应向审批机关报送的材料中含有转让方与受让方签订的并经其他投资者签字或以其他书面方式认可的股权转让协议。可见，股权转让协议成立的实质要件在于转让方与受让方双方确认，形式要件不一。本案中，陈托黎既作为出资人即本案一审原告法人代表，也作为盛都公司法人代表委托陈定河全权处理江西盛都公司清盘、审计、股权转让、董事长法人代表变更等事宜，陈定河接受委托后在股权转让协议的转让方一栏内签字，视为新都公司同意将股权转让给杨杰。至于在股权转让协议上是否加盖公章已不影响股权转让的效力。所以两被诉行政机关对股权转让协议上公章是否与新都公司持有的公章一致，没有实质和形式上的审查义务。其次，虽然加盖在股权转让协议上的公章是否与新都公司持有的公章一致，不影响股权转让效力，但从权利救济角度，如新都公司认为杨杰伪造了公司印章，其可向相关部门主张权利。综上，原审认定景德镇市商务局、景德镇市监局对本案股权转让进行审查和登记的行政行为符合法定程序。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回新都公司的诉讼请求。

二审法院认为，景德镇市商务局与景德镇市监局作出被诉行政行为时未告知新都公司诉权和起诉期限，故新都公司的起诉应按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限执行，一审法院认定新都公司的起诉未超过起诉期限并无不当。

关于景德镇市商务局2011年5月3O日作出的景协字[2011]16号《关于同意江西盛都置业有限公司股权转让的批复》审批行为，其合法性主要存在几个方面问题。首先，投资者股权变更申请书是投资者自愿办理股权变更审批申请的重要法律文书。参照《最高人民法院关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（一）》（法释[2010]9号）第五、六条的规定可知，股权转让合同成立后，转让方和外商投资企业不履行报批义务的，需经法院审查后判令赔偿损失或履行报批义务，即签订股权转让合同与履行报批手续是两个法律行为。审批机关在审查股权变更申请时，应当审查投资者是否提交了股权变更申请书，以确认转让方和外商投资企业自愿办理报批手续。本案报批材料中仅有江西盛都公司盖章的申请书，不符合《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》第九条第一款第一项关于报送”投资者股权变更申请书”的规定。其次，《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》第十条规定，”股权转让协议应包括以下主要内容：（一）转让方与受让方的名称、住所、法定代表人的姓名、职务、国籍；（二）转让股权的份额及其价格；（三）转让股权交割期限及方式；（四）受让方根据企业合同、章程所享有的权利和承担的义务；（五）违约责任；（六）适用法律及争议的解决；（七）协议的生产与终止；（八）订立协议的时间、地点。”本案报批材料中所提交的股权转让协议仅包含”经双方协商一致同意股东美国新都兴业有限公司将其持有的江西盛都置业有限公司出资额6560万元人民币，占注册资本的100％股权转让给杨杰”的内容，不符合该条规定的内容要件，存在形式瑕疵。第三，本案报批材料中的股权转让协议是由陈定河签署，陈定河是否取得新都公司授权应当是行政机关审查的重点之一。本案中，陈定河受托的授权委托书中明确列明委托人为”江西盛都置业有限公司”。虽然盛都公司与新都公司的法定代表人均为陈托黎，但二者具有不同的法律人格。且委托是一种授权性的法律行为，受托人仅能在授权范围内行为，不宜直接推断出授权范围外的意思表示和行为能力。在缺乏明确授权依据的情况下，不能直接认定陈定河取得了新都公司的授权。从形式审查角度，行政机关在审查委托手续时应当以新都公司的公章或经新都公司盖章认可的法定代表人签字为依据，但本案报批材料中的授权委托书既无新都公司公章，亦无证明新都公司时任法定代表人的有效证据。同时，”美国新都公司委托相关人员转让股权”与”江西盛都公司委托相关人员办理股权转让的报批和变更手续”是两种委托关系，即股权转让需由新都公司委托处置，申请股权转让审批、登记及法定代表人变更登记需由盛都公司法定代表人或委托人提交报批材料、办理相关手续，二者委托内容、目的不同，故盛都公司委托陈定河全权处理江西盛都公司清盘、审计、股权转让、董事长法人代表变更等事宜，不能从目的上推导出新都公司已委托陈定河转让股权。第四，在陈定河未取得新都公司明确授权的情况下，本案股权转让协议是否有新都公司法定代表人签字或新都公司盖章应是行政机关的审查重点之一。经查，本案股权转让协议中所加盖的”美国新都兴业有限公司”公章与2002年景德镇市民营陶瓷科技园区开发建设合同及案卷存卷的其他法律文书上加盖的公章存在明显不同。根据《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》第九条的规定，变更股权时企业应向审批机关报送企业原合同等材料，因此审批机关具有形式审查的可能性。该院虽不能直接确认股权转让协议加盖的公章是否属伪造，但从证据优势角度，因该公章与其他有权机关存档的公章明显不同，且无其他证据证明美国新都公司制有两套公章，该股权转让协议上的公章不能视为新都公司的真实意思表示。第五，景协字[2011]16号《关于同意江西盛都置业有限公司股权转让的批复》在同意股权转让各方于2011年1月9日签订的《股权转让协议》的同时，称”自江西盛都置业有限公司营业执照换发之日起2个月之内支付全部股权转让对价”。但该内容并无法律法规依据，亦不属于报批材料中的约定内容，被诉行政机关对此不能做出合理解释。

关于景德镇市监局2011年6月7日作出的股权转让登记、法定代表人变更登记行为。经查，本案行政登记行为作出时的法律依据主要有《中华人民共和国公司法》《公司登记管理条例》以及2006年4月27日国家工商行政管理总局、商务部、海关总署、国家外汇管理局联合印发的《关于外商投资的公司审批登记管理法律适用若干问题的执行意见》。其中意见第十三条规定，”外商投资的公司申请变更登记应当依照《公司登记管理条例》第二十七条、第二十九条、第三十一条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十五条规定提交相应的文件。因下列情形办理有关登记事项变更登记时还应当提交原审批机关的审批文件以及变更后的批准证书……（八）有限责任公司股权转让或股份有限公司股份转让。……除前款规定情形以外，外商投资的公司登记事项变更涉及公司章程修改的，应当在办理变更登记手续后30日内依法向审批机关办理变更手续。”对照相关规定，本案被诉行政登记行为主要存在以下问题：首先，《公司登记管理条例》第二十七条规定，申请变更登记必须提供”公司法定代表人签署的变更登记申请书”，且涉及修改公司章程的，应当提交”由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案”，即法定代表人签名是变更登记的必备要件。经查，本案变更登记程序中提交的外商投资企业变更（备案）登记申请书写明申请人为”江西盛都置业有限公司”，但在法定代表人处签名为”杨杰”，申请内容为变更股权、法定代表人。在附后的指定代表或委托代理人材料中，代理人为”郑勇”，委托人为”杨杰”。根据《公司登记管理条例》第二十六条关于”公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记。未经变更登记，公司不得擅自改变登记事项”的规定，在变更登记完成前，盛都公司的法定代表人仍为陈托黎，本案变更申请书及修改后的章程明显不符合法律法规的明确要求。且本案变更登记的目的为变更法定代表人和股东为”杨杰”，在行政机关变更登记审查程序中，由杨杰作为盛都公司的法定代表人以及变更手续的委托人属于明显、重大的错误。其次，外商企业在办理股权变更登记时，应当重新提交审批程序中的一系列文件，并提交原审批机关的审批文件、变更后的批准证书。即本案被诉行政登记行为同样存在授权委托问题，且被诉行政许可行为直接影响登记行为的合法性。综上，景德镇市商务局2011年5月30日作出的景协字[2011]16号《关于同意江西盛都置业有限公司股权转让的批复》、景德镇市监局2011年6月7日作出的股权转让登记、法定代表人变更登记行为存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的主要证据不足及违反法定程序的情形，依法应当撤销。一审判决认定的主要事实清楚，但适用法律、法规不当，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决撤销一审行政判决；撤销景德镇市商务局2011年5月30日作出的《关于同意江西盛都置业有限公司股权转让的批复》；撤销景德镇市监局2011年6月7日作出的股权转让登记、法定代表人变更登记行为。

杨杰向本院申请再审，请求：撤销二审判决，裁定驳回新都公司的起诉。其申请再审的主要事实和理由为：1.新都公司的起诉已超过法定起诉期限，人民法院应当依法裁定驳回其起诉。本案被诉的股权转让行政许可行为、股权转让和法定代表人变更登记行为作出时间分别是2011年5月30日、2011年6月7日，而新都公司自认其在2011年11月1日已经知道上述行政行为存在，其于2012年2月27日才向一审法院起诉，已经超过行政诉讼法规定的三个月的起诉期限。2.景德镇市商务局、景德镇市监局在办理股权转让行政许可、股权转让和法定代表人变更登记中已尽到法定审查义务，二审判决未能全面查清杨杰与新都公司、盛都公司之间的实际关系，认定事实不全面，适用法律法规错误，依法应予撤销。

本院补充查明事实如下：本案审查期间，美国华辉发展公司以盛都公司为被告、以新都公司、杨杰为第三人向一审法院提起民事诉讼，要求确认美国华辉发展公司对盛都公司享有100%股权。一审法院经审理于2018年10月19日作出（2017）赣02民初10号民事判决，确认美国华辉发展公司对盛都公司享有87.12%的股权，驳回了美国华辉发展公司的其他诉讼请求。现美国华辉发展公司已提出上诉。

本院认为:本案争议焦点为景德镇市商务局作出的同意股权转让批复和景德镇市监局作出的股权和法定代表人变更登记之合法性。围绕这一焦点问题，综合各方当事人再审请求和诉辩理由，本案需要具体审查和解决以下几个方面问题：

一、关于起诉期限的审查和判定问题

起诉期限是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定条件之一，超过起诉期限提起诉讼且无正当理由的，即丧失寻求司法救济和保护的机会，人民法院将依法裁定不予立案或者驳回起诉。行政诉讼起诉期限制度的设立，旨在督促行政相对人或利害关系人及时提起诉讼、救济权利，维护行政行为效力，保障行政法律关系稳定，维系正常的社会管理秩序。本案被诉行政行为分别是景德镇市商务局于2011年5月30日作出的批准股权转让行政许可行为和景德镇市监局于2011年6月7日作出的股权和法定代表人变更登记行为。因景德镇市商务局和景德镇市监局作出上述被诉行政行为时未告知诉权或起诉期限，根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第二款规定，本案应适用2年的起诉期限，即新都公司至迟应分别于2013年5月30日、6月7日前提起诉讼，均未超过法定期限，而新都公司向一审法院提交起诉状的时间为2012年2月份，并未超过上述解释规定的起诉期限。一、二审法院认定新都公司提起本案诉讼未超过法定起诉期限具有事实和法律依据，本院予以支持。

二、关于多个行政行为的立案和审理规则问题

公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当遵循行政诉讼法关于立案条件的具体规定，同时也要符合行政诉讼立案程序的惯常要求。通常情况下，除行政诉讼法规定的复议维持共同被告案件以及行政诉讼附带赔偿案件外，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当遵守”一案一诉”的基本原则，即对一个行政行为不服提起诉讼，人民法院审查符合立案条件的，应赋一个案号、立一个案件、作一项裁判；对于同时起诉两个及两个以上不具有直接关联性的行政行为，经审查均符合立案条件的，人民法院应当分别立案、分别审理、分别裁判，不宜无条件、无原则的进行统一审理，更不能作出合一裁判。这不利于人民法院审查职能作用的充分发挥，也有碍于行政审判效率的有效提升，有时还会使行政案件裁判方式的选择适用陷入困境。根据本案查明情况，新都公司起诉的对象分别是景德镇市商务局于2011年5月30日作出的股权转让行政许可行为和景德镇市监局于2011年6月7日作出的股权和法定代表人变更行政确认行为。虽然上述行政行为之间存在先后关系，即前者行政许可是后者行政确认的前置条件，后者需以前者为依据和前提。但是，二者毕竟属性不同，分涉不同法律规范调整，审查程序和方法上也有所不同，因此，应当分别予以立案并作出相应的裁判。一、二审法院对此未予审查处置似有不妥，但鉴于各方当事人历次诉讼中均未提及，且该事项并非属于法定的再审事由，再行调整已无实际必要，故本院在此予以指正。

三、关于公司变更登记行为的法律性质和审查模式问题

公司依法设立以后的存续期间，因公司股东、法定代表人、名称和住所地、注册资本和经营范围等变化，公司登记机关会对公司登记事项进行相应的变更登记。作为公司登记的一种法定种类，公司变更登记的性质取决于公司登记的性质。而关于公司登记的行为属性，在《中华人民共和国行政许可法》（下称行政许可法）颁布实施前，存在较大争议，存在行政确认说和行政许可说两种基本观点。但随着行政许可法的全面实施，该法第十二条第五项明确规定：”下列事项可以设定行政许可：企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。”该条规定从法律上宣告了公司登记的行政许可性质。既然公司登记属于行政许可事项，那么针对公司登记事项的变更登记原则上也应当属于行政许可，需要遵循行政许可法的规定。

作为一种依申请的行政行为，公司变更登记包括当事人申请和登记机关受理、审查、登记、造册、颁证等多个环节。其中，公司登记机关的审查是诸多环节中最为关键和最为重要的一环，直接决定着登记申请能否得到准许，登记程序能否顺利进行，登记目的能否有效实现。所谓变更登记审查，是指登记机关对公司提出的变更登记申请是否符合法律、行政法规的规定依法进行审查的活动。关于公司变更登记的审查问题，一般有形式审查说和实质审查说两种观点。大体上，形式审查说认为，行政许可机关在实施许可时仅对申请材料是否齐全、是否符合法定形式负有审查职责，对申请材料真实性不作审查，也不对申请材料真实性承担责任。实质审查说则主张，行政许可机关在实施许可时应当对申请材料是否真实有效进行核实，以确保许可的合法有效。不同的审查学说反映不同的审查标准，代表着不同的价值取向：形式审查重在突出登记效率，实质审查旨在强调交易安全。上述两种变更登记审查模式均具有其合理内核，尤其是随着国家治理能力和治理体系的进步和商事制度改革的深入，公共服务需求渐趋紧迫，行政管理扁平化趋势越发明显的现实背景下，无论是形式审查还是实质审查均难以适用公司登记实践需要，无法满足公司登记案件审判的现实需求。为此，必须适时对公司变更登记的审查模式作出调适，在借鉴吸收现有审查模式合理成分基础上，用”法定条件审查说”指导公司变更登记工作实践。所谓”法定条件审查说”，主要是指公司登记机关根据《中华人民共和国公司法》和《公司登记条例》等法律法规的规定，审查相关主体的变更登记申请，如申请人提供的书面材料能够成立，不存在表面上不符合规定之处，则予以变更登记；相反，如申请人提供的书面申请材料存有疑点或者不能确定，则不予变更登记。《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第二条规定，登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪，要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认，申请人在规定期限内未补充证据或者相关人员未到场确认，导致无法核实相关材料真实性，登记机关根据有关规定作出不予登记决定，申请人请求判决登记机关履行登记职责的，人民法院不予支持。该条规定确定了以下几个问题：一是登记机关必须对申请材料真实性进行审查；二是对申请材料真实性的审查首先是形式上的，即看是否存在表面上的不一致或错误之处；三是如果登记机关无法得出真实或虚假的结论，则需要进一步核实，申请人必须配合；四是登记机关无法得出是否真实结论的，可以不予变更登记。或者完善和补充材料后再提出申请；五是登记机关可以判断申请材料本身是否合法、有效，但对申请材料记载的内容是否合法、有效无法作出实质判断，只能是形式上的判断。上述座谈会纪要较为全面系统地提出了包括变更登记在内的公司登记的一般审查模式，即法定条件审查模式。这种模式既是登记机关在变更登记审查时应当遵循的工作方式，也是人民法院审理公司登记行政案件所应遵循的审查思路。

四、关于股权转让批准行为和股权、法定代表人变更登记行为的审查问题

《中华人民共和国外资企业法》第十条规定，外资企业分立、合并或者其他重要事项变更，应当报审查批准机关批准，并向工商行政管理机关办理变更登记手续。可见，我国对外资企业重要事项的变更实行许可和登记双重审查制度，在保障外资企业投资人合法权益的同时最大限度维护国家利益和社会公共利益。外资企业股权转让批准系依申请作出的行政许可行为，批准机关应当按照《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国外资企业法》及相关法规、规章的规定履行审查职责。原外贸部和国家工商行政管理局1997年《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》第九条规定，由于本规定第二条第一、二项原因需要变更股权的，企业应当向审批机关报送下列文件：（一）投资者股权变更申请书；（二）企业原合同、章程及其修改协议；（三）企业批准证书和营业执照复印件；（四）企业董事会关于投资者股权变更的决议；（五）企业投资者股权变更后的董事会成员名单；（六）转让方与受让方签订的并经其他投资者签字或以其他书面方式认可的股权转让协议；（七）审批机关要求报送的其他文件。第十条规定，股权转让协议应包括以下主要内容：（一）转让方与受让方的名称、住所、法定代表人的姓名、职务、国籍；（二）转让股权的份额及其价格；（三）转让股权交割期限及方式；（四）受让方根据企业合同、章程所享有的权利和承担的义务；（五）违约责任；（六）适用法律及争议的解决；（七）协议的产生与终止；（八）订立协议的时间、地点。本案中，盛都公司在向景德镇市商务局申请办理股权转让批准手续时，虽然提交了外商企业审批受理表、盛都公司章程、股权转让协议、关于股权变更报告、2011年盛都公司三份董事会决议、盛都公司营业执照复印件、授权委托书、公证书、个人经济报告、杨杰身份法律证明、市商务局以前作出的两份批准证书、市商务局同意股权转让的批复、外商企业批准证书等材料。但是，没有作为投资者的新都公司签字或盖章的股权变更申请书，仅有盛都公司盖章提交的股权变更申请书，然而盛都公司并非是投资者；同时，作为股权变更表征的股权转让协议书的内容极为简单，欠缺交割期限及方式、违约责任、受让方权利义务等多项法定内容，与前述规章的内容要求相差甚远。而按照法定条件审查的要求，上述材料的缺失和股权转让协议内容的失范，应当足以引起作为行政许可机关的景德镇市商务局登记人员的关注和重视，其应在办理股权转让可时进行询问和核实，同时也是许可机关应尽的合理注意义务。而在此情形下，景德镇市商务局仍然作出同意盛都公司股权转让的批复，属于未尽到审查职责的违法许可行为。一审法院判决驳回新都公司的诉讼请求适用法律法规错误。二审法院审理后判决撤销有事实和法律依据。

《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十六条规定，公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记。未经变更登记，公司不得擅自改变登记事项。第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。变更登记事项依照法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的，还应当向公司登记机关提交有关批准文件。本案中，盛都公司在向景德镇市质监局申请变更登记时，提交了变更登记申请书、登记审核表、执照正副本、委托书、申请报告、股东会决议、董事会决议、章程、验资报告、股东的资格证明、住所证明、前置审批文件、股东名录、董事、监事、经理的身份证明、法定代表人登记表、股权转让协议等材料。因作为前置审批文件的景德镇市商务局所作的同意股权转让批复已被判决撤销，股权转让和法定代表人变更登记已不具备法定条件，二审法院据此判决撤销股权转让和法定代表人变更登记符合法律规定。

原国家工商行政管理局《企业法人法定代表人登记管理规定》第六条第三项规定，企业法人申请办理法定代表人变更登记，应当向原企业登记机关提交下列文件：（三）由原法定代表人或者拟任法定代表人签署的变更申请书。二审法院认为在变更登记之前，作为拟任法定代表人的杨杰无权签署变更登记申请书以及修改后章程或章程修正案的观点缺乏法律依据，该观点不能作为认定景德镇市市场和质量监督管理局变更登记违法的理由，本院在此予以指正。

五、关于公司变更登记案件裁判方式选择问题

行政行为一经作出即生效。公司登记事项发生变更登记后，公司相关登记内容已经发生变更，并在此基础上进行了经营活动，产生的权益或损失，形成了新的权利义务，而且公司的经营也可能发生了重大变化，甚至已经有善意第三人介入其中。因此，人民法院在对公司变更登记案件作出裁判时，不能简单地作出肯定性或否定性的判决，必须全面考虑变更登记的具体内容、重要程度以及变更登记后的公司存续和经营情况等多种因素，灵活运用撤销判决、变更判决、驳回诉讼请求判决，既依法作出评判，又要兼顾公司的经营稳定和长远发展以及相关当事人的合法权益。本案中，盛都公司由新都公司全资设立并由新都公司委派相关人员从事经营管理活动；后经变更登记，盛都公司股权结构发生重大变化，新都公司将持有盛都公司的股份全部转让于杨杰，杨杰成为唯一股东并接管公司，从事相关经营管理活动；二审判决撤销股权转让批准和股权、法定代表人变更登记后，杨杰又退出公司管理，新都公司再次接管公司进行经营。以上过程表明，盛都公司因股权转让和变更以及法院的裁判，多次发生内部治理结构变化，导致盛都公司事实上处于极不稳定的经营状态，不符合公司法设立公司和公司登记管理法规的立法目的，不利于公司的实际经营和长远发展，也无助于实现股东、投资人以及公司职工利益的最大化保护。有鉴于此，本院认为，在二审法院已判决撤销变更登记情况下，在再审申请人杨杰无充分证据证明其主张的基础上，不宜再行撤销二审法院生效判决，避免使公司登记事项长期变动，维护公司正常的经营秩序。

同时，本案名义上是因股权转让行政许可和登记引发的行政争议，而实质是以杨杰为代表的一方投资人和以陈托黎为代表的一方投资人之间形成的投资权益争议，本质上属于民事权益纠纷，通过民事诉讼解决彼此间的权益纠纷似为最佳选择。二审法院已判决撤销景德镇市商务局作出的股权转让许可行为和景德镇市质监局作出的股权和法定代表人变更登记行为，盛都公司相关登记事项已恢复至变更登记之前状态，并由陈托黎委托和指派相关人员对盛都公司实施经营和管理。现杨杰欲通过申请再审方式达到再次变更相关登记事项的目的，而在本案审查过程中，杨杰与新都公司争议的实质仍然集中在盛都公司股权比例问题，而解决该问题直接的、有效的方式是民事诉讼，即通过民事诉讼解决彼此对盛都公司所享股权之份额。据此，杨杰通过申请行政案件再审的方式以实现股权变更和投资权益维护，似有舍近求远之嫌，权利救济实效性不足，也无助于盛都公司开展正常经营活动。

事实上，在本案审查过程中，美国华辉发展公司以盛都公司为被告、以新都公司和杨杰为第三人已向一审法院提起民事诉讼，要求确认其享有盛都公司100%股权份额。经审理，一审法院已判决确认美国华辉发展公司享有盛都公司87.12%的股权。美国华辉发展公司等实际权利人可待该民事判决生效后，依照《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国公司登记管理条例》等法律法规规定向批准机关和登记机关申请办理变更登记，此系解决各方投资人投资权益纠纷行之有效的方式。

综上，景德镇市商务局、景德镇市监局在作出股权转让许可和股权、法定代表人变更登记时，未尽到法定的审查职责，审查程序存在违法，二审法院判决撤销有事实和法律依据。杨杰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人杨杰的再审申请。

审判长 耿宝建

审判员 白雅丽

审判员 马东旭

二〇一八年十二月三日

书记员 于 露

来源：“行政法”公众号