【裁判要旨】

公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，应当以直接作出该行为的行政机关为被告提起行政诉讼；多列或者错列上级行政机关为被告，既无助于纠纷及时解决，也浪费行政与司法资源，人民法院不应支持。鉴于行政管理职权配置的复杂性、行政行为表现形式的多样性以及名义主体和实施主体可分离性，行政诉讼法与司法解释对行政诉讼被告确定问题作了具体明确的规定，以方便起诉人提起诉讼。《行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十七条规定，原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别的，可以认定为行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的，人民法院可以告知原告补正；原告补正后仍不能确定明确的被告的，人民法院裁定不予立案；第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更变更被告；原告不同意变更变更的，裁定驳回起诉；第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(三)错列被告且拒绝变更的。上述规定说明，确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。原告起诉状基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”；至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。可见，协助起诉人正确确定被告是人民法院的义务；人民法院对起诉人错列被告的，不能迳行驳回起诉，而应加以释明引导，以准确确定被告。同时，按照人民法院明确的释明引导变更适格被告，则是起诉人的义务；原告拒绝接受释明的，应当承担不利后果。因此，接受起诉状的中级人民法院对明显存在提高级别管辖、错列、多列被告的起诉，或者所诉行为明显不属于行政诉讼受案范围或者虽属于受案范围但不属于共同被告、不适宜一并审理的，应当先行释明引导，告知针对适格被告分别起诉，或者修改起诉状到有管辖权的基层人民法院起诉。起诉人愿意接受有管辖权基层人民法院管辖的，接受起诉状的中级人民法院可以直接将起诉状移送至有管辖权的基层人民法院，由基层人民法院按照法律规定依法审查立案。起诉人拒绝按照释明的意见修改起诉状、变更适格被告，也不愿意到有管辖权的基层人民法院起诉的，接受起诉状的中级人民法院可依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条第二款的规定，退回诉状并记录在册；而无需裁定不予立案或者裁定驳回起诉，以免引发无效上诉和申请再审，浪费行政与司法资源，也延误起诉人选择正确诉讼渠道的时机甚至耽误法定起诉期限。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申11236号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘守荣，男，1958年4月5日出生，汉族，现住内蒙古自治区达拉特旗展旦召苏木井泉村五社***号。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区人民政府。住所地：内蒙古自治区呼和浩特市敕勒川大街*号。

法定代表人：布小林，主席。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区达拉特旗人民政府。住所地：内蒙古自治区达拉特旗。

法定代表人：王兵，旗长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古自治区达拉特旗展旦召苏木人民政府。住所地：内蒙古自治区达拉特旗展旦召苏木。

法定代表人：高永权，苏木长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：郝建军，男，1977年12月14日出生，汉族，内蒙古自治区达拉特旗展旦召苏木人民政府下乡包村干部，现住内蒙古自治区达拉特旗。

再审申请人刘守荣诉被申请人内蒙古自治区人民政府（以下简称内蒙古自治区政府）、被申请人内蒙古自治区达拉特旗人民政府（以下简称达拉特旗政府）、被申请人内蒙古自治区达拉特旗展旦召苏木人民政府（以下简称展旦召苏木政府）、被申请人郝建军行政赔偿一案，内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院以（2017）内06行初29号裁定驳回刘守荣起诉。刘守荣不服提起上诉后。内蒙古自治区高级人民法院以(2018)内行终125号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。刘守荣仍不服，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

再审申请人刘守荣申请再审称：2015年至2016年间，下乡干部郝建军以及相关单位数次拆除毁坏再审申请人财产，其多次以各种形式反映问题，但在内蒙古自治区长期未能得到依法处理。据此，请求撤销一、二审裁定，给其实体处理，支持其赔偿请求。

本院认为，结合刘守荣一审起诉状和再审申请书可知，其主张房屋和财产系在乡村改造建设中受到损失；其也自认房屋强制拆迁系驻村干部等组织实施。原审法院还查明，所谓的拆除行为既非内蒙古自治区政府、达拉特旗政府组织安排，也未参与实施。该两级政府在涉案房屋强制拆迁中未作出任何行政行为，不应成为本案适格被告。因此，即使刘守荣的确存在相应合法权益被行政行为侵犯，也应当以具体组织实施的基层人民政府或其职能部门为被告，而不能将地方三级人民政府列为共同被告。原审人民法院依法进行释明，并要求刘守荣变更被告；但其拒绝变更，坚持将三级人民政府和相关自然人均列为本案被告提起诉讼，明显不符合法律规定。当时有效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的。据此，原一、二审人民法院分别裁定驳回刘守荣的起诉和上诉，符合法律规定。

公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，应当以直接作出该行为的行政机关为被告提起行政诉讼；多列或者错列上级行政机关为被告，既无助于纠纷及时解决，也浪费行政与司法资源，人民法院不应支持。鉴于行政管理职权配置的复杂性、行政行为表现形式的多样性以及名义主体和实施主体可分离性，行政诉讼法与司法解释对行政诉讼被告确定问题作了具体明确的规定，以方便起诉人提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十七条规定，原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别的，可以认定为行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的，人民法院可以告知原告补正；原告补正后仍不能确定明确的被告的，人民法院裁定不予立案；第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更变更被告；原告不同意变更变更的，裁定驳回起诉；第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(三)错列被告且拒绝变更的。

上述规定说明，确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。原告起诉状基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”；至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。可见，协助起诉人正确确定被告是人民法院的义务；人民法院对起诉人错列被告的，不能迳行驳回起诉，而应加以释明引导，以准确确定被告。同时，按照人民法院明确的释明引导变更适格被告，则是起诉人的义务；原告拒绝接受释明的，应当承担不利后果。因此，接受起诉状的中级人民法院对明显存在提高级别管辖、错列、多列被告的起诉，或者所诉行为明显不属于行政诉讼受案范围或者虽属于受案范围但不属于共同被告、不适宜一并审理的，应当先行释明引导，告知针对适格被告分别起诉，或者修改起诉状到有管辖权的基层人民法院起诉。起诉人愿意接受有管辖权基层人民法院管辖的，接受起诉状的中级人民法院可以直接将起诉状移送至有管辖权的基层人民法院，由基层人民法院按照法律规定依法审查立案。起诉人拒绝按照释明的意见修改起诉状、变更适格被告，也不愿意到有管辖权的基层人民法院起诉的，接受起诉状的中级人民法院可依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条第二款的规定，退回诉状并记录在册；而无需裁定不予立案或者裁定驳回起诉，以免引发无效上诉和申请再审，浪费行政与司法资源，也延误起诉人选择正确诉讼渠道的时机甚至耽误法定起诉期限。综上，再审申请人刘守荣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人刘守荣的再审申请。

审 判 长　耿宝建

审 判 员　李智明

审 判 员　杨科雄

二〇一九年六月二十五日

法官助理　李秀丽

书 记 员　耿丹阳

来源：“行政法”公众号