建设工程施工合同纠纷案件审理思路的最新发展

安徽高院民四庭 徐宽宝

房地产是重要的民生资源，房地产业是国民经济的支柱产业，与人民群众的日常生活息息相关，在国计民生中具有举足轻重的地位。中央历来高度重视房地产业的健康发展，多次研究出台相关政策；全国人大通过的《合同法》《建筑法》《招标投标法》及国务院颁布的系列行政法规为建筑房地产市场发展提供了基本规则遵循；最高法院于2004年颁布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》）是人民法院审理建设工程施工合同案件具体适用法律问题的重要依据。《解释》颁布实施以来，为全国四级法院审理建设工程施工合同纠纷案件提供了指南和遵循，与此同时，建筑房地产市场得到飞速发展，新情况、新问题也不断涌现，反映到司法领域，表现为建设工程等房地产案件数量急剧增加。面对新情况新问题给人民法院案件审理带来的挑战，部分省（区、市）如安徽、江苏、广东、河北及北京等地高院作出有益探索，纷纷出台指南、指导意见，对建设工程施工合同纠纷案件中出现的疑难、复杂问题作出统一解答，为所在省（区、市）中基层人民法院审理此类案件提供参考，有力地促进了类案公平。

2018年5月7日，河北高院审委会第9次会议讨论通过《建设工程施工合同案件审理指南》（简称《指南》），《指南》对建设工程施工合同纠纷案件中的要点进行全方位梳理，内容涉及合同效力、工程价款结算、造价鉴定、实际施工人认定及权利行使、建设工程优先受偿权、工程质量、对外责任承担等方面内容。2018年6月12日，江苏省高级人民法院召开第6次审判委员会，对建设工程施工合同纠纷案件审理中的若干问题进行了专题讨论，依据相关法律、行政法规、司法解释规定，结合该省实际情况，对近年来建设工程施工合同纠纷案件审理中遇到的许多疑难复杂问题作出回应，制定《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》（以下简称《解答》）。本文不揣浅陋，拟结合江苏省《解答》河北省《指南》及相关省市规定，对建设工程施工合同类案件的审理思路发展进行粗浅梳理，供同行参考批评。

一、严格把握无效合同标准

《指南》第1条规定，发包人未取得建设用地规划许可证或建设工程规划许可证，签订的建设工程施工合同，应当认定无效。这是法律对工程建设的基本要求，未取得用地规划许可或工程规划许可施工的，所建建筑属违章建筑，建设工程施工合同也因违法法律、行政法规的强制性效力性规定归于无效，《解答》第3条规定在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或经规划部门认可的，建设工程施工合同可以认定为有效。本次河北省的规定，除了规定在一审法庭辩论前外，还进一步规定经主管部门批准建设的，也可以认定合同有效，较其他省（区、市）作出符合实际的相对较宽规定。对必须经过招投标程序的建设工程项目，没有进行招投标的，或者存在串标、明招暗定等程序违法的，《指南》第2、3条规定人民法院审查后认定确实存在上述情形的，应当认定合同无效。对民间投资的工程建设项目，由建设单位自主决定发包方式，建设单位未经过招投标程序的，根据《指南》规定精神，不影响合同效力。以及，根据建筑房地产市场实际，《指南》规定发包人未取得建设工程施工许可证的，以及虽未取得建设用地使用权证但已办理建设用地使用权手续，不影响合同效力；《解答》规定发包人未取得建设工程施工许可证的，不影响建设工程施工合同效力。上述规定，从从严格限定合同无效情形，明确合同有效等方面，体现出维护合同效力，促进发包人承包人预期的价值取向。

二、以真实意思表示为核心

《指南》第7条规定，当事人就同一建设工程订立的数份施工合同均被认定为无效的，在结算工程价款时，应当依据双方真实意思表示并实际履行的合同作为依据；《指南》第9条还规定，对法律、行政法规未规定必须进行招投标，实际上也未招投标，当事人只是根据行政主管部门要求，对签订的建设工程施工合同进行备案，又签订与备案合同内容不一致的合同，应当以实际履行的合同作为工程价款结算的依据。《解答》第7条规定，对于强制招投标的工程，当事人在招投标之前进行了实质性协商签订了建设工程施工合同，参照双方当事人实际履行的合同结算工程价款；或非强制招投标的建设工程，进过招投标或备案的，以双方当事人实际履行的合同作为结算工程价款的依据。因建筑房地产市场中的发承包双方的地位平等，根据双方签订的真实意思表示的合同作为结算工程价款的依据，符合《合同法》的基本精神。此外，对行政主管部门要求备案的合同，仅为行政机关行政监督和管理的要求，在不违反《招标投标法》等法律、行政法规强制性效力性规定的前提下，以双方实际履行的合同作为结算工程价款的依据，既符合法律规定，又切合建筑房地产市场实际。对合同虽然无效，但当事人已基于其中一份合同达成结算单的，双方结算后发包人出具欠条确认债务的，依据《指南》第7、第19条规定，应当认定结算单及欠条有效并予以支持，除非一方能够举证证明存在欺诈、胁迫、重大误解等事由。值得注意的是，第7条相关规定适用无效合同，第19条相关规定不区分合同效力。

对于当事人在合同中之约定发包人收到竣工结算文件后应在约定期限内予以答复，发包人在期限内没有答复的，是否以承包人提交的竣工结算文件作为工程价款结算的依据？实践中争议很大，部分观点认为应以承包人提交的结算文件为依据；部分观点认为在未明确约定逾期不答复视为认可竣工结算文件的，不能作为结算依据，《指南》第10条采这一观点。我们认为，《指南》第10条规定符合《民法通则》《合同法》及《解释》规定的精神，理由是对于默示认可，当事人应当在合同中有明确约定，否则不能作出相关意思认定。在工程施工合同被认定为无效时，《指南》第6条规定，发包人与承包人均有权参照合同约定支付工程价款；《解答》第4条规定，合同无效，在建设工程竣工验收合格的，发包人和承包人均可以请求参照合同约定支付工程价款。与最高法院《解释》第2条相比，《指南》《解答》在《解释》的基础上，针对近年来建设工程施工合同中存在的“低价中标高价结算”问题作出的规定，对承包人低于成本价中标后，又以诉诸法院以合同无效为由，主张参照当地建筑行政主管部门发布的定额作为结算依据，而依据定额结算的工程价款明显高于中标合同，明显不符合诚实信用原则。对于作出如此规定的理由，《规定》在备注中指出《解释》第2条的本意并不是赋予承包人选择参照合同约定或工程定额标准进行结算的权利。此前，发包人主张参照无效合同结算工程价款的，因相关法律及《解释》未作出明确规定，一般难以得到支持，而《指南》《解答》的相关细化规定，对于保护发包人交易预期及维护建筑市场秩序，将会产生积极影响。

三、明确合同无效后的损失界定及责任分担

一般来说，发包人对于建设工程施工合同的期待利益是工期和工程质量能够得到保证，承包人对于建设工程施工合同的期待利益是工程价款能够得到及时支付。在建设工程施工合同无效时，《解释》第2条仅规定，工程竣工验收合格的，承包人可以请求参照合同约定支付工程价款。可以说，《解释》的该条规定对于保护农民工等实际施工人利益起到很大的作用，根据前述分析，《解释》对承包人的期待利益给予了相对完整的保护，但对于发包人能否参照合同约定主张承包人因工期延误及工程质量造成的损失，特别是对于发包人主张的工期延误损失，《解释》没有作出明确规定。

审判实践中，很多法院往往以建设工程施工合同无效为由，对发包人主张参照合同约定赔偿工期延误损失的诉讼请求不予支持。从法理上来看，这一处理并无不当，但从实际利益衡量来看，相关判决保护了承包人对工程价款的期待利益，但未能保护发包人对工期的期待利益，造成发包人与承包人之间的利益失衡。针对这一情形，《指南》第14条对双方因合同无效造成的损失赔偿，作出了原则性的规定；第15条对发包人对于工期的期待利益作出明确规定，该条规定发包人主张因承包人工期延误应赔偿其与第三人签订的房屋买卖合同因逾期交房发生的违约损失，承包人对工期延误存有过错并有损失，且损失发生与承包人逾期交工行为有因果关系的，可以纳入无效合同过错责任赔偿范围。

对于发包人的工程质量方面的期待利益，《指南》第39条也规定，对因承包人过错造成建设工程质量不符合约定，发包人履行了通知义务，而承包人拒绝修理、返工或扩建的，发包人请求减付工程价款，可将相应价款在工程款中予以扣除，该条规定在一定程度上保护了发包人对工程质量的期待利益。《解答》第5条对于无效合同可参照条款作出具体规定，如合同约定的工程价款、付款时间、工程款支付进度、下浮率、工程质量、工期等事项均纳入考量因素。《指南》《解答》的上述规定，能够为人民法院审理此类案件提供较好的参考和指导，对于平衡发包人和承包人之间的利益将起到积极作用。

四、严格规范结算行为

基于建设工程关系到国家宏观政策的实现、关系到社会秩序稳定、关系到群众的生命财产安全，行政机关对建设工程从用地规划、立项审批、开工建设、施工管理及商品房销售等都存在一定程度的管理，但并因此而不改变发承包双方都是平等的市场主体身份，以及建设工程施工合同案件是传统的民商事纠纷的属性，意思自治应当成为建设工程施工合同的核心。

在一些政府投资和以政府投资为主的建设项目，基于法律法规规定以及行政主管部门的要求，发包人往往会在合同中约定要以审计机关出具的审计意见作为工程款结算依据，对此应当如何处理？《指南》第20条规定应当以财政部门审计部门等对工程款的审核审计作为结算依据，我们认为这里面尽管有行政管理的因素，但因发承包人双方一致同意以审计机关意见作为工程价款结算依据，按照审计意见作为结算依据符合《合同法》规定。

实践中还出现当事人双方虽有以审计意见作为结算依据，但在审计机关出具意见之前，双方已就工程价款结算达成一致意见，是应以双方达成一致的结算意见还是等审计机关出具的审计意见作为结算依据？《指南》第22条给出解答，审计机关作出的审计结论或财政评审意见不影响双方结算协议的效力，我们认为该条规定充分尊重了发承包双方的真实意思表示，毕竟审计机关审计工程价款采取的规范、依据乃至范围等与双方当事人在合同中的约定不完全一致，审计结论或财政评审意见与双方达成的结算协议不一致的，一般应当以结算协议为支付工程价款的依据，这也符合全国人大常委会法工委在给中国建筑业协会《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》精神。

对于审计机关严重超出合同约定的期限未作出审计结论，发包人无法举证审计机关具有正当理由不出具审计结论的，《指南》第21条规定当事人对工程造价申请鉴定，人民法院应当支持。

《解答》第10条规定，行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴定的，可以准许。何为长期？《指南》《解答》均未作出明确规定，结合建设工程竣工、审计等的实际，我们认为一般应当以6个月为宜，自当事人约定的审计日起算；没有约定的，应当自工程竣工验收之日起。发包人不能举证证明审计机关有正当理由未在双方约定期限届满之日或工程竣工验收之日起6个月内审计的，一般应当准许承包人的鉴定申请。对于工程价款确定前，发包人与承包人约定以土地或商品房抵顶工程款的，《指南》第17条将其认定为流质契约，相关约定无效，该规定有效防止发包人在价款确定前因给付工程款困难作出对自己不利的约定，较好地平衡了发承包双方的利益。

对于工程价款已届清偿期，双方约定以房屋折抵工程价款，一方要求确认协议无效或者变更、撤销的，《解答》第12条规定，经审查抵债协议如果系当事人真实意思表示，且不存在《合同法》第52条、第54条规定情形的，对其主张不予支持，也即肯定了已届清偿期以房抵债协议的效力。

五、对实际施工人作出认定

《解释》第4条、第26条规定了实际施工人及其相关权利，但何谓实际施工人？《解释》并没有做出明确规定。对一个工程项目而言，参与工程施工的可能成百上千人，司法实践中，常有施工人向人民法院起诉，认为其参与工程施工，支付部分款项，请求认为其为实际施工人进而主张工程款，此为审判实践中的难点问题。认定过窄，可能会导致《解释》规定保护实际施工人进而保护农民工权益的目的落空；认定过宽，可能导致诉讼泛滥，有限的司法资源被浪费，发包人、分包人以及转包人特别是发包人将会不堪诉累。

针对这一情形，《指南》第29条对实际施工人作出界定，并规定三种情形作为判断实际施工人的标准，此外还对不属于实际施工人的情形作出排除规定，比如施工企业内部员工，与转包人、违法分包人无施工合同关系的农民工、建筑工人或者施工队、班组成员。《指南》坚持《合同法》关于合同相对性的基本精神，规定发包人主张工程款，尽管可以向与其没有合同关系的转包人、分包人、总承包人、发包人提起诉讼，但在工程款给付问题上，原则上应当坚持合同相对性，由与实际施工人有合同关系的承包人给付工程款，发包人在欠付工程款范围内承担给付责任，《指南》第29条同时要求判决中必须明确发包人承担给付责任的范围和数额。《解答》未对何谓实际施工人作出明确规定。

六、就建设工程优先受偿权作出细化规定

关于优先受偿权的主体。《指南》第33条规定实际施工人、承包人、分包人、转包人及总包人为建设工程优先受偿权的主体，在总包人或转包人怠于行使权利时，实际施工人及分包人可得主张。与《指南》规定略有不同，《解答》第15条、第16条规定承包人、实际施工人就其承建的工程在发包人欠付工程款范围内可以主张优先受偿权，但未规定必须以总包人或转包人怠于行使权利为前提。

关于优先受偿权的范围。《指南》第34条明确优先受偿权的范围，包括直接费、间接费、利润、税金及工作人员报酬、材料款等实际支出的费用，及工程价款的利息，但不包括违约损失和土地使用权价值；与《指南》规定略有不同，《解答》第17条明确将工程款利息排除在优先受偿权范围之外。我们认为《指南》将土地使用权排除在建设工程价款优先受偿权的范围，符合法律的规定和精神，承包人的优先受偿权仅限于其所施工工程的价值，在发包人尚未缴清土地使用权出让金时，承包人实现优先受偿权不能包括拍卖款中所含土地使用权价款或将土地使用权价款部分予以预留。

关于优先受偿权的行使时间计算。《指南》第35条、《解答》第14条对建设工程优先受偿权的计算时间作出大致相同规定，对工程已竣工的，自竣工或约定的竣工之日起算；并进一步规定未竣工而解除、终止履行的，以实际解除、终止之日起算；《解答》第14条还规定，工程竣工验收合格，但合同约定除质保金以外的工程款付款期限尚未届满的，自合同约定的工程款付款期限届满之日起算。关于优先受偿权的行使方式及效力确认。为防止发包人损害其他债权人利益，《指南》第36条规定对当事人以调解方式确认优先受偿权的司法审查义务，人民法院经审理查明发包人与承包人通过调解协议损害第三人（主要是发包人的债权人）合法权益的，对调解协议不予确认；《解答》第18条规定诉讼或仲裁方式为行使优先受偿权的有效方式，发函方式主张优先受偿权则不能认可其效力。

关于优先受偿权能否转让。《指南》第37条规定建设工程价款优先受偿权与建设工程价款请求权具有人身依附性，承包人将建设工程价款债权转让，建设工程价款的优先受偿权消灭；《解答》第20条则规定建设工程价款优先受偿权依附于工程款债权，主债权转让的，建设工程价款优先受偿权随之转让。关于优先受偿权能否放弃。《解答》第19条规定承包人放弃优先受偿权只涉及自身利益的，放弃行为有效；放弃损害实际施工人等第三人利益的，对该第三人不产生效力。

七、进一步区分承包主体的内外责任承担

在建设工程施工合同履行中，挂靠单位、实际施工人（法律上体现为非法转包人、违法分包人）因工程施工需要，或对外产生大量借款维持项目生产经营，或对外赊欠大量材料款，对这些债务，有的挂靠单位、实际施工人以自己名义赊欠，有的以被挂靠单位名义赊欠，部分债务真实发生，部分债务为虚构，如何处理？《指南》要求必须审查挂靠单位、实际施工人对外借款、赊欠材料款及租赁合同等基础事实发生，对有证据证明所购服务、原材料及借款实际发生且用于涉案工程，以及在施工合同履行过程中被挂靠单位（施工企业）对实际施工人、挂靠单位（或为项目部）的行为进行过追认的，可以认为债权人有理由相信挂靠单位、实际施工人的行为代表建筑施工企业，建筑施工企业应当对上述债务承担责任，否则，建筑施工企业（被挂靠单位）无需对外承担责任。在建筑市场中，实际施工人、挂靠单位将发生的其他交易款当作案涉工程款，或者虚构交易损害建筑施工企业利益等现象并不少见，《指南》要求严格审查基础交易发生的真实性，这对于平衡建筑施工企业与挂靠单位、实际施工人之间的利益将起到积极作用。

建筑施工企业项目部负责人在职权范围内的，代表建筑施工企业，对建筑施工企业有拘束力；对其授权范围外的行为，构成表见代理的，《指南》第50条规定建筑施工企业也需对外承担责任，但建筑施工企业与项目部负责人的内部约定不具有对外效力。与《指南》规定略有不同，《解答》第25条规定，在建设工程领域，项目部或项目经理不具有对外借款职权，其以施工企业名义对外借款的，出借人要求施工企业承担还款责任的，原则上不予支持。出借人举证证明项目经理系获得施工企业授权，或具有款项进入施工企业账户、实际用于工程等情形，导致其有理由相信项目部或项目经理有代理权的，出借人要求施工企业承担还款责任的，可予支持。

关于项目部相关印章的使用及效力问题。《指南》作出具体区分，项目部印章对外具有缔约或结算的效力，而项目上的技术章、材料收讫章、资料专用章等，通常不具有对外效力，但债权人能够举证证明技术章、材料收讫章及资料专用章等在其他交易包括缔约和结算场合被建筑施工企业使用且得到建筑施工企业认可的，相关印章因多次使用且得到建筑施工企业认可产生公示效力，加盖相关印章的合同及结算文件因此对建筑施工企业具有拘束力。

八、对未完工程质量、工程量及工程款等问题作出规定

未完工程是建筑施工领域的疑难问题，一旦建筑市场行情变冷，涌入建筑市场的资金量变少，“半拉子”工程将会增多，因此对未完工程相关疑难问题进行探索具有重要意义。

对未完工程的工程量存有争议的，《指南》第13条规定应当根据双方在撤场交接时签订的会议纪要、交接记录以及监理材料、后续施工资料等文件予以确定，不能确定的应当根据撤场时未办理交接及工程未能完工的原因等因素合理分配举证责任。

对未完工程，如合同约定实行固定价，当事人对工程造价产生争议的，《指南》第12条规定，应在同一取费标准下分别计算出已完工程部分价款和整个合同约定总价款，以合同约定的固定价乘以相应部分占比系数确定工程价款；《解答》第8条规定，发包人同意并主张参照合同约定支付的，可以采用“按比例折算”的方式，即由鉴定机构在相应同一取费标准下计算出已完工程部分的价款占整个合同约定工程的总价款的比例，确定发包人应付的工程款。

对未完工程的工程质量，《指南》第42条规定，后续工程由第三方施工完毕并竣工验收合格的，对发包人关于承包人未完工程质量不合格的主张，不予支持；后续工程未由第三方施工，或者虽由第三方施工完毕但未竣工验收的，但分部分项验收合格的，发包人主张工程质量不合格进而拒绝支付工程款的，不予支持。