作者：梁桂平 佘洁（重庆市九龙坡区人民法院）

原载：《人民司法（案例）》2017年第5期

【裁判要旨】行政机关采取限制人身自由的行政强制措施时，不仅应对该行政行为的合理性与合法性进行审查，而且审查过程应符合正当程序要求。复议机关在复议申请人的复议范围明确的情况下，作出的复议决定与复议申请内容不符，对行政机关行政行为进行超范围复议的行为属程序违法，应予撤销。

案号 一审：(2015)九法行初字第00112号

二审：(2016)渝05行终64号

【案情】

原告(上诉人)：谭正佳。

被告(被上诉人)：重庆市公安局大渡口区分局(以下简称大渡口区分局)。

被告(被上诉人)：重庆市公安局。

2014年8月28日，被告大渡口分局所属九宫庙派出所在巡逻时发现原告谭正佳形迹可疑，经盘查发现其有吸毒史，遂以涉嫌吸毒为由将其带回调查。被告以原告尿液检验结果为阳性，通过注射方式在家中厕所吸食毒品海洛因为由，依据治安管理处罚法第七十二条第一款第(三)项之规定，作出给予原告行政拘留15日的公大(九)决字[2014]第976号公安行政处罚决定书。另外，原告曾于2007年12月13日因吸毒被重庆市政府劳动教养管理机构劳动教养2年，2012年3月26日因吸毒被被告决定强制隔离戒毒2年。对于原告此次吸毒情况，被告于2014年9月12日依据禁毒法第三十八条第一款第(四)项之规定，作出对原告强制隔离戒毒2年(自2014年9月12日至2016年9月11日止)的渝公大(九)强戒决字[2014]第100号强制隔离戒毒决定书。原告收到该决定书后认为，被告作出的强制隔离戒毒决定书认定事实不清，且程序违法，故向法院起诉，请求撤销该决定。

2014年9月4日，原告向重庆市公安局邮寄了复议申请，申请复议提审过程和最后决定。该局于2014年9月6日向被告大渡口分局发出行政复议提交答辩通知书，告知了原告的申请复议内容。被告重庆市公安局于2014年10月13日作出渝公复决字[2104]391号行政复议决定书，维持了被告重庆市公安局大渡口区分局作出的强制隔离戒毒决定。原告对复议决定不服，向法院提起诉讼，请求撤销被告重庆市公安局大渡口区分局作出的强制隔离戒毒决定书及被告重庆市公安局作出的行政复议决定书。

【审判】

重庆市九龙坡区人民法院判决：

一、确认被告重庆市公安局作出的渝公复决字[2014]391号行政复议决定书违法；二、驳回原告要求撤销被告重庆市公安局大渡口区分局作出的强制隔离戒毒决定书的诉讼请求。

审判后，原告不服，向重庆市第五中级人民法院提起上诉。重庆市第五中级人民法院经审理，依法作出终审判决：驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案主要涉及以下几个问题：

一、被告重庆市公安局大渡口区分局作出强制隔离戒毒决定书的行政行为是否合法？

笔者认为，被告重庆市公安局大渡口区分局作出的强制戒毒隔离决定有事实依据，且未违反相关程序性规定，应当属于合法的行政行为。

首先，从职权来源来看。行政强制法第十七条第三款规定：“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施”。禁毒法第三十八条第一款第(四)项规定：“吸毒成瘾人员有下列情形之一的”，“由县级以上人民政府公安机关作出强制隔离戒毒的决定：……(四)经社区戒毒、强制戒毒后再次吸食毒品、注射毒品的。”由此，被告重庆市公安局大渡口区分局具有对原告采取强制隔离戒毒的行政强制措施职权。其次，从事实认定来看。行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为依据，以法律为准绳。”行政机关采取行政强制执行措施应遵循这一原则。本案中，原告的尿液检验结果以及供述笔录显示其吸毒的事实，原告于2007年12月13日因吸毒被重庆市政府劳动教养机构劳动教养2年，2012年3月26日因吸毒被大渡口分局决定强制隔离戒毒2年的证据证明原告具有多次吸毒的事实，行政机关作出行政行为的事实认定清楚。再次，从执行程序来看。行政强制法第十八条、第二十条规定了行政机关采取行政强制执行措施应遵循的一般程序要求以及采取限制公民人身自由的行政强制措施时遵循的程序规定。原告声称受到刑讯，笔录内容不真实。首先原告未提交相应证据，其次原告在笔录中有签字，最后，被告提交的证据材料齐全，符合程序规定要求。因此，被告重庆市公安局大渡口区分局作出行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，符合程序正当性要求。

二、被告重庆市公安局作出行政复议决定书的复议行为是否合法？

行政复议制度是行政复议机关对自己下属机关的行政行为进行的审查和裁决，是行政系统内部进行的自我监督和申请约束。在这一制度的运行过程中，行政相对人提出复议申请决定着复议的启动以及复议审查的范围。本案中，原告向重庆市公安局申请对拘留决定进行复议，并未要求复议强制隔离戒毒决定，复议机关的复议对象以及最终的复议决定扩展至对强制隔离戒毒决定合法性及合理性的审查，与申请人提出的明显不相符。

首先，行政复议应当遵循正当程序要求。因行政复议行为是对行政权力的自我监督，为了克服内部监督所衍生的监督不力等问题，需对行政复议加以正当程序要求，确保行政复议结果不会让行政相对人产生同行相护的误解。行政复议法第四条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”复议机关在审查行政行为时应认真履行职责，做到有法必依，执法必严。复议申请人向复议机关申请复议，复议机关应该依据行政复议法第十七条、第二十二条、第二十八条之规定进行复议。

其次，行政复议的对象应当为行政相对人申请事项。与行政诉讼相同，行政复议具有被动性，即行政复议不能由复议机关主动启动，行政相对人提起申请即是复议程序的开始。在复议过程中，复议审查的范围应始终围绕复议申请，对申请复查的行政行为的合法性及合理性进行审查。因此，诉讼法中的判诉对应理论同样适用于复议行为。所谓判诉对应，实际是指判决与诉讼请求相对应，包含两方面的内容，即判决既不能对原告未提出之请求进行裁判，也不能对原告的诉讼请求不予置评及裁判。同样，在行政复议中，复议机关的复议决定应与复议申请人的复议申请内容(即复议范围)相对应，既不能超出申请人的申请内容做出合法与否的评价，也不能对申请人的申请事项视而不见。本案中，被告对原告诉求进行扩大解释，导致自身复议行为程序违法。

再次，行政复议的对象应当在法律规定的范围之内。行政复议法第六条第(二)项、第(三)项规定了公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚决定或者作出的限制人身自由的行政强制措施等决定不服的，可以依照本法申请行政复议。本案中，原告申请复议的拘留行政决定属于行政复议法规定的具体行政行为，且该行政行为对申请人的人身自由已经造成实际影响，为保护申请人的合法权益，复议机关应依据申请复议的具体内容作出相应复议决定。而复议机关未在复议决定中对该拘留行政行为作出合法与否的评价，属于程序性违法。

最后，申请复议的行为应当是已经实际作出的行政行为。申请人申请时行政机关未做出的行政行为，不属于该行政复议的审查对象。具体到本案中，从时间来看，被告重庆市公安局受理复议申请的时间是2014年9月4日，被告大渡口区分局作出强制隔离戒毒决定的时间是2014年9月12日，被告重庆市公安局受理复议申请时，重庆市公安局大渡口区分局尚未作出强制隔离戒毒决定，原告的复议申请内容也未明确表述要求复议强制隔离决定。该局直接对强制隔离戒毒决定作出复议决定属程序违法。综上，复议机关作出复议决定的复议程序违法。