【裁判要旨】

《行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”,第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”，上述法律规定行政复议针对的是具体行政行为,才能纳入行政机关受理范围并作出相关复议决定。而行政协议并非典型意义上的具体行政行为，该规定将当事人经协商自愿签订的协议所产生的争议排除在行政复议范围之外。对此，原国务院法制办在《对<交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受案范围的函>的复函》 (国法秘复函〔2017〕886号)中，明确了政府特许经营协议等协议争议，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。因此，就行政协议本身而言，目前并不属于行政复议的受理范围。虽然新修改的《行政诉讼法》已将行政协议纳入到行政诉讼的受案范围，即行政协议的相对人对于行政机关不履行、未按约定履行或者单方变更、解除行政协议等行为不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，但行政诉讼关于受理范围的规定并不意味可以直接规范界定行政复议的受理范围，二者受理范围应当分别适用不同的法律予以界定。另外，当事人因行政协议所发生的争议，行政复议并非当事人提起行政诉讼的前置程序，其可以依照行政诉讼法相关规定直接提起行政诉讼予以相应救济。

【裁判文书】

重庆市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）渝行终80号

上诉人（一审原告）刘仕容。

被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地：重庆市渝中区人民路232号。

法定代表人唐良智，市长。

委托诉讼代理人张羽，重庆市人民政府工作人员。

委托诉讼代理人吕朝敬，重庆市人民政府工作人员。

一审第三人重庆市綦江区人民政府，住所地：重庆市綦江区古南街道中山路1号。

法定代表人姜天波，区长。

一审第三人杨秋月。

刘仕容因诉重庆市人民政府行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院(2019)渝05行初341号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院查明，刘仕容于2019年3月8日向重庆市人民政府邮寄提交《行政复议申请书》。2019年3月11日重庆市人民政府收到该申请书，认为刘仕容的复议请求不明确，于2019年3月15日向刘仕容发出补正通知书，要求刘仕容明确具体的行政复议请求，并提供相关的证明材料。2019年4月1日，重庆市人民政府收到刘仕容提交的补正申请书等材料，刘仕容明确其复议请求为要求撤销其与重庆市綦江区东部新城管理委员会签订的《綦江区东部新城管委会征地房屋拆迁安置协议书》（綦征拆〔2012〕字第100号）。2019年4月8日，重庆市人民政府作出渝府复〔2019〕393号《不予受理行政复议申请决定书》,认为申请人请求撤销2013年4月28日其与重庆市綦江区东部新城管理委员会签订的房屋拆迁协议的复议申请不属于行政复议受案范围，决定不予受理。刘仕容不服该复议决定，诉至一审法院，请求法院撤销重庆市人民政府作出的不予受理复议决定。

一审法院认为，重庆市人民政府收到刘仕容提交的复议申请后，认为刘仕容的复议请求不明确，向刘仕容发出了补正通知，收到刘仕容补正申请及相关材料后，在法定期限内作出了不予受理决定，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条以及《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第四十条第二款的规定,其作出不予受理决定程序合法。

根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，行政复议申请必须属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，刘仕容申请复议的请求为要求撤销其与重庆市綦江区东部新城管理委员会签订的补偿安置协议。但《中华人民共和国行政复议法》及相关规定并未规定行政协议属于行政复议的受案范围。因此，刘仕容提出的行政复议申请不属于行政复议范围，重庆市人民政府决定不予受理刘仕容的行政复议申请并无不当。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，遂判决驳回刘仕容的诉讼请求；案件受理费50元由刘仕容负担。

刘仕容上诉称，刘仕容向重庆市人民政府提交了证据，但却没有深入群众调查核实，之后错误作出不予受理决定。一审法院也存在违反法定程序，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判支持刘仕容的诉讼请求。

重庆市人民政府答辩称，重庆市人民政府作出不予受理行政复议申请决定的程序合法，事实清楚，法律依据正确。请求依法驳回刘仕容的上诉请求。

重庆市人民政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据：

1.《行政复议申请书》及邮寄信封，拟证明重庆市人民政府于2019年3月11日收到刘仕容的行政复议申请；

2.《行政复议补正通知书》（渝府复补〔2019〕56号）及送达凭证，拟证明重庆市人民政府在法定期限内告知刘仕容补正申请材料；

3.《行政复议补正申请书》及邮寄凭证；

4.《收到行政机关具体行政行为的具体材料》；

5.《綦江区东部新城管委会征地房屋拆迁安置协议书》（綦征拆〔2012〕字第100号）；

证据3-5拟证明重庆市人民政府2019年4月1日收到补正材料，刘仕容行政复议诉求为撤销房屋拆迁协议。

6、《不予受理行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕393号）及送达凭证，拟证明重庆市人民政府在法定期限内作出不予受理决定，事实清楚，程序合法。

刘仕容未向一审法院提交证据。

经一审庭审质证，刘仕容对重庆市人民政府举示的证据1-4无异议；证据5有异议，认为不是重庆市綦江区东部新城管理委员会签订的协议，而是文龙街道签订，要求撤销该协议书；证据6的合法性有异议，认为重庆市人民政府应当受理原告复议申请。

一审法院对经当事人质证的证据认证如下：重庆市人民政府举示的证据真实、合法，与本案有关联，予以采信。

前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。

本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第一条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法”,第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”，上述法律规定行政复议针对的是具体行政行为,才能纳入行政机关受理范围并作出相关复议决定。而行政协议并非典型意义上的具体行政行为，该规定将当事人经协商自愿签订的协议所产生的争议排除在行政复议范围之外。对此，原国务院法制办在《对<交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受案范围的函>的复函》 (国法秘复函〔2017〕886号)中，明确了政府特许经营协议等协议争议，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。因此，就行政协议本身而言，目前并不属于行政复议的受理范围。虽然新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》已将行政协议纳入到行政诉讼的受案范围，即行政协议的相对人对于行政机关不履行、未按约定履行或者单方变更、解除行政协议等行为不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，但行政诉讼关于受理范围的规定并不意味可以直接规范界定行政复议的受理范围，二者受理范围应当分别适用不同的法律予以界定。另外，当事人因行政协议所发生的争议，行政复议并非当事人提起行政诉讼的前置程序，其可以依照行政诉讼法相关规定直接提起行政诉讼予以相应救济。本案中，刘仕容认为其与重庆市綦江区东部新城管理委员会于2013年4月28日签订的《綦江区东部新城管委会征地房屋拆迁安置协议书》（綦征拆〔2012〕字第100号）无效而向重庆市人民政府申请行政复议，请求撤销房屋拆迁安置协议。根据上述复议法律规定，该房屋拆迁安置协议所导致的争议，不属于行政机关行政复议范围。重庆市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，其作出《不予受理行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕393号）不予受理刘仕容的行政复议申请并无不当。

综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。刘仕容的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉、维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人刘仕容负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 邬继荣

审 判 员 张 莉

审 判 员 龙贤仲

二〇二〇年四月三日

书 记 员 张婉婷

来源：行政法公众号