【裁判要点】

1.一般而言，可申请行政复议或提起行政诉讼的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为，也即行政管理活动的最终行政决定。一般不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。此类针对程序性事项所作的行为以及过程性行为虽具有一定法律意义，也会间接影响相对人权利义务，但它的法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收，除非过程性行为具有独立的价值且对当事人权利义务产生重大影响。

2.对过程性行为合法性的评价，可以在对最终的行政决定合法性评价中一并进行，过程性、程序性行为存在违法情形的，可能会导致最终的行政决定被认定为违法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十四条的规定，行政行为是否符合法定程序是行政复议机关和人民法院审查行政行为合法性的重要方面，行政行为违反法定程序的，行政复议机关和人民法院有权予以撤销并可责令重作；行政行为程序轻微违法，但对当事人权利不产生实际影响的，人民法院可以判决确认违法而不撤销行政行为。因此，行政主体在行政程序中所作的程序性行为以及过程性行为的合法性问题，可以在对最终的行政决定的合法性审查中予以解决。

3.对于是在最终行政决定作出后，甚至行政相对人已对最终的行政行为申请复议或提起诉讼的情况下，当事人再对过程性行为、程序性行为单独提起行政诉讼，显然已不再具有诉的利益，不再具备诉讼的必要性和实效性。因此，行政主体程序性行为、过程性行为，通常不能单独申请行政复议或提起诉讼，除非该程序性行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申4409号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：沈志华，女。

再审申请人沈志华诉江苏省公安厅行政撤销及履行法定职责一案，江苏省南京市中级人民法院于2016年10月24日作出（2016）苏01行初527号行政裁定，对沈志华的起诉不予立案。沈志华不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年12月30日作出（2016）苏行终1486号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。沈志华仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、马东旭参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院查明：2016年9月29日，江苏省公安厅作出苏公复不受字[2016]1号《行政复议申请不予受理决定书》。该决定书称：延长办理期限审批属于公安机关办理行政处罚案件过程中的一个程序，你的行政处罚案件已经经过行政复议和行政诉讼，人民法院在诉讼过程中，对该案的实体和程序进行了全面审查并依法作出了判决。因此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第七项之规定，你的行政复议申请不属于行政复议受理范围。决定不予受理。另，如果你认为延长办案期限程序和行政处罚决定违法，对行政诉讼判决不服，可以依法提起上诉。另查明，沈志华以无锡市公安局新吴分局、无锡市人民政府为被告，向江苏省无锡高新技术产业开发区人民法院提起诉讼，请求撤销无锡市公安局新吴分局作出的新公（旺）行罚决字[2015]753号行政处罚决定书及无锡市人民政府作出的[2015]锡行复42号行政复议决定书。

一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。本案沈志华已就所诉事项提起行政复议及行政诉讼，因此，沈志华再次以同一事由向江苏省公安厅提起行政复议申请，江苏省公安厅作出苏公复不受字[2016]1号《行政复议申请不予受理决定书》并无不当。综上，沈志华的起诉不符合人民法院行政诉讼的受理条件。据此，依据《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款之规定，裁定对沈志华的起诉，不予立案。

二审法院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，对“对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”不服提起行政诉讼的，不属于人民法院行政案件受案范围。本案中，沈志华认为无锡市公安局延长办案期限行为违法，向江苏省公安厅申请行政复议，江苏省公安厅作出苏公复不受字[2016]1号《行政复议申请不予受理决定书》，以延长办案期限是行政处罚案件中的程序，且因相关行政处罚案件已经人民法院审理为由，决定不予受理。该复议决定书的内容对沈志华的权利义务不产生实际影响，故沈志华对该复议决定书不服提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。沈志华的上诉请求不能成立，一审裁定不予立案并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

沈志华向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，依法发回重审。其申请再审的事实与理由为：再审申请人在起诉无锡市公安局新吴分局、无锡市人民政府治安行政处罚一案庭审中，无锡市公安局新吴分局出示《呈请延长办理期限报告书》，无锡市公安局负责领导审核批示同意延长办案期限60日，明显违反法律规定。本案所诉行政行为与处罚决定指向行政行为并不相同，承担责任就不相同，一、二审法院没有依法立案审查错误。

本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。一般而言，可申请行政复议的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为，也即行政管理活动的最终行政决定。一般不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。此类针对程序性事项所作的行为以及过程性行为虽具有一定法律意义，也会间接影响相对人权利义务，但它的法律效果是依附并被最终的行政决定所吸收，除非过程性行为具有独立的价值且对当事人权利义务产生重大影响。对过程性行为合法性的评价，可以在对最终的行政决定合法性评价中一并进行，过程性、程序性行为存在违法情形的，可能会导致最终的行政决定被认定为违法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十四条的规定，行政行为是否符合法定程序是行政复议机关和人民法院审查行政行为合法性的重要方面，行政行为违反法定程序的，行政复议机关和人民法院有权予以撤销并可责令重作；行政行为程序轻微违法，但对当事人权利不产生实际影响的，人民法院可以判决确认违法而不撤销行政行为。因此，行政主体在行政程序中所作的程序性行为以及过程性行为的合法性问题，可以在对最终的行政决定的合法性审查中予以解决。对于是在最终行政决定作出后，甚至行政相对人已对最终的行政行为申请复议或提起诉讼的情况下，当事人再对过程性行为、程序性行为单独提起行政诉讼，显然已不再具有诉的利益，不再具备诉讼的必要性和实效性。因此，行政主体程序性行为、过程性行为，通常不能单独申请行政复议或提起诉讼，除非该程序性行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。

本案中，再审申请人沈志华认为无锡市公安局批准延长办案期限行为违法，向江苏省公安厅申请行政复议。无锡市公安局批准延长办案期限，属办理治安行政处罚案件中的程序性行为，不直接对沈志华增加义务或减损权利，即使存在超过办案期限的问题，也只能在针对行政处罚所提起的案件中进行审查，而不能单独就行政处罚案件办案期限问题申请行政复议。事实上，沈志华已就无锡市公安局新吴分局作出的新公（旺）行罚决字[2015]753号行政处罚决定向人民法院提起行政诉讼，人民法院在该案中对延长办案期限问题进行了审查并作出评价。嗣后，沈志华又单独就延长办案期限问题向江苏省公安厅申请行政复议，江苏省公安厅根据《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款有关公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议的规定，决定不予受理，符合法律规定。一、二审法院对沈志华不服江苏省公安厅不予受理决定提起的诉讼，应当依法判决驳回诉讼请求，但一、二审法院分别以裁定方式不予立案和驳回上诉，适用法律错误。但考虑到江苏省公安厅对被诉行政行为作出不予受理决定符合法律规定，沈志华的诉讼请求从实体上不能支持，为避免讼累，本案不再启动再审程序。

综上，沈志华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人沈志华的再审申请。

审判长　　白雅丽

审判员　　耿宝建

审判员　　马东旭

二〇一七年八月三十一日

书记员　　周志兴

来源：鲁法行谈公众号