征收中，在不能达成补偿安置协议、未腾空交拆房屋、不符合申请司法强拆或申请未批准等情形下，行政机关会动用行政权强拆房屋。强拆案件涉及利益重大、矛盾尖锐，既是社会关注的热点，也是司法审查的难点。强拆案件行为合法与否的实体裁判并不难，难在法院能否确认强拆无效、怎么理解强拆的内容、如何认定适格的被告、强拆案件起诉期限如何适用等程序和事实认定方面。国有土地上房屋与违法建设强拆交织混合进行，强拆行为作出主体多元复杂，发生的强拆纠纷最为典型。本文以此为例，分析探讨强拆案件审理中的疑难问题。

一、法院能否确认强拆无效

新行政诉讼法增设了确认无效判决，但未限制行政行为的类型。强拆仍系行政行为，似乎也可判决确认无效。然而常见的是确认违法之诉，鲜有无效方面的裁判。确认无效之诉中，经审查符合行为无效的法定情形，则诉讼不受起诉期限的限制。原告为规避起诉期限提起确认无效之诉，法院则困惑于能否裁判。笔者认为，强拆行为不能成为无效之诉判决的对象。具体分析如下：

首先，确认无效之诉中的行为应指行政法律行为而非事实行为。行政法律行为因具有重大且明显违法情形而不应具有公定力，也不应产生法律效力，才需要法院宣判无效。事实行为不以发生法律效果为目的，作出即产生事实效果，不存在有效与无效的问题，行为救济上也就不需要宣判无效。

其次，对事实行为的合法性评价已足以满足权利救济的需要，谈不上需要深入评价行为的无效。事实行为的后果客观存在，行政机关不能通过撤销或变更恢复到行为之前的状态。强拆造成的房屋灭失的事实效果，法院进行合法性评价即能实现诉讼目的，再确认无效也无济于事。

最后，事实行为不存在判决违法与判决无效相互转换的关系，也就不可以判决无效。行诉解释确立了撤销之诉与无效之诉相互转换的关系，法院可依职权选择判决方式。司法解释对违法之诉能否转换为无效之诉未作规定。法院在强拆行为违法之诉的案件中，不可以也不能在审查后作出确认强拆无效的判决。

综上，强拆系事实行为的属性，可以成为违法之诉的判决对象，但并不适用于撤销之诉和无效之诉。因此，相对人提起诉讼仍受起诉期限的制约，其确认强拆无效的诉请，实质是选择了一个不恰当的诉讼类型。法院可以参照行诉解释第九十四条的规定进行释明后依法审理。

二、知道或应当知道强拆内容的理解

行政强拆系事实行为，行政机关很少制作并送达文书，也不愿采取有效方式让相对人知道强拆内容。强拆前后，相对人可能被采取隔离措施而没有目睹强拆现场，其虽能认知强拆事件发生，却没有足够证据证明强拆行为的作出主体。认定相对人知道强拆的内容直接关涉其能否起诉维权和计算起诉期限的始点。生效裁判不乏以知道强拆行为发生认定知道强拆内容的判例。笔者认为，知道或应当知道强拆内容的认定标准是知道或应当知道强拆行为的主体从而能够起诉。具体分析如下：

首先，被征收人很容易判断发生的拆除行为是否为行政强拆、有无造成合法权益损害，但仅知道发生了强拆事件，尚不能认定强拆行为的主体、知晓以谁为被告提起诉讼。

其次，强拆内容的知道不要知道全部的强拆内容，但知道强拆行为的主体至关重要。相对人不知道强拆的行为主体，要求其提起诉讼就难免强人所难，既不可能为之，也不具有诉讼的可实现性。

最后，知道强拆行为的发生并不等同于知道或应当知道强拆行为的内容。强拆行为的特性不同于其他行政行为，知道强拆但不知是哪个主体强拆却很普遍。只有能够认定相对人知道或应当知道了强拆行为的主体，才可以促使其提起诉讼。

综上，没有证据证明相对人知道或应当知道强拆行为的主体，法院则应认定或推定相对人不知道强拆行为的内容。因相对人不知道强拆主体无过错，法院不能因行政机关的规避或不告知强拆内容，作出不利于相对人而利于行政主体的认定或推定。

三、强拆案件适格被告的认定

原则上，适格的被告应是作出行政行为的行政机关。负责并具体实施征收的市县政府与房屋征收部门、作出违建认定与拆除决定的城管等执法部门、房屋征收属地管理的街道、乡镇等行政主体，根据自身的职能职责与工作分工，均可能实施或参与强拆。起诉时原告所列的被告可能是一个或多个，该被告可能适格也可能不适格。不仅相对人难以确定谁才是适格的被告，法院认定适格被告也是一个难题。笔者认为，可以从以下方面认定适格被告：

首先，可以有条件地以自认强拆主体为适格被告。行政主体诉前或诉中作为当事人自认强拆，综合考虑其房屋征收、违建认定拆除上的职责与任务等情况，法院可以认定其为适格被告。诉讼中当事人之外的主体自认，法院根据在案证据及其职能职责规定，需要考虑其是否可能实施强拆、是否具有因诉讼而被推出背锅等情形，从严审查作为被告是否适格、是否需要追加参与诉讼。法院应避免因审查不严、认定不当将非作出强拆行为的主体认定为适格被告。

其次，尊重相对人根据自身认知以及掌握的证据认定选择的强拆被告。行政主体未自认，相对人以自身的认知能力，结合强拆照片、调查结论、信访答复等材料，可以选择可能实施强拆的一个或多个主体为被告提起诉讼。法院结合在案证据和各方举证情况，可以将起诉时原告选定的被告认定为适格被告，同时应将明显不是或不可能是强拆主体的那些被告予以排除。

最后，可以将负有房屋征收、违建认定拆除等直接职权的主体推定为强拆适格被告。若无证据证明强拆行为主体，法院可推定负责征收、履行征补职责的市县政府或房屋征收部门、具有违建认定与拆除职权职责的城管、综合执法等部门作为案件的适格被告，除非有充足的证据证明拆除行为确非上述职权主体所为。

综上，征收中存在的黑拆、偷拆以及拆后踢皮球推诿责任等现象，影响社会和谐稳定和争议的实质性解决。相对人通过报警、信访、信息公开、申请履责查处等方式要求获得强拆行为主体并不断维权诉讼，不是依法治国背景下应有的常态。相对人知晓强拆行为的存在但不知晓行为的主体，只要已尽所列被告可能适格的初步举证责任，法院均应通过立案审理查明案件的适格被告。法院综合分析在案证据，考虑强拆发生的事实、行政主体的职权职责与工作分工等情况，可以认定或推定适格的被告。

四、强拆案件起诉期限的适用规则

设立起诉期限制度主要来源于法的安定性理论以及行政管理对效率的追求，超期起诉的权利终将无法获得法律保护。相对人往往因搜集不到充足的证据，难以认知或确信不了强拆行为的作出主体，可能没有及时迈出诉讼的门槛维权。实务上，确实存在以知道或应当知道强拆行为的发生时间作为起诉期限计算始点，然后以起诉已经超过一年（行诉解释施行前为二年）为由裁定驳回起诉的司法裁判。起诉期限俨然成为行政机关违法强拆并逃避司法审查的避风港。笔者认为，衡量知道强拆内容的最主要标准是知晓或应当知晓强拆行为的主体，否则起诉期限计算的始点不能确定。降低知道强拆内容的认定标准，将会错误确定起诉期限的计算始点，最终造成应由行政机关承当起诉期限不确定的后果，不当地转嫁由相对人承担。实务上，起诉期限的适用可以遵循以下规则：

首先，没有直接证据证明相对人知道强拆行为的主体，应认定或推定不知道强拆主体，从而认定不知道强拆行为的内容。虽然法院推定强拆行为的适格主体的案例可为类似案件审理参鉴，但因不是指导性案例而不具有指导相对人必须以推定的行政主体为被告进行诉讼的适用效力。起诉期限计算始点的不确定，应由强拆行为的行政机关采取告知等方式予以确定。房屋灭失系涉不动产诉讼，由此相对人最长可在强拆行为发生之日起二十年内主张权利。

其次，相对人知道或应当知道强拆行为的主体，如行政机关自认或通过调查结论、信访答复等形式获知强拆主体，若该主体未履行教示义务告知起诉期限，则应从知道强拆行为主体（内容）之日起计算起诉期限始点，最长不超过一年（行诉解释施行之前的强拆行为计算二年）。

最后，行政主体以书面形式或其他途径告知其作出强拆行为的内容并履行教示义务告知了起诉期限，可以从告知行为发生之日起计算六个月的起诉期限。被告行政机关认为强拆起诉超期，则应提供相对人起诉超期的证据予以证明。

综上，在全面推进依法治国、建设法治政府的背景下，行政机关应避免明知违法而实施强拆，即便为之也应告知拆除行为的内容和起诉期限。行政机关明知违法而强拆且不履行告知义务，应由行政机关承担案件起诉期限不能确定的法律后果。司法审查中，法院应准确把握强拆案件起诉期限的起算始点，不让恶意规避起诉期限成为行政机关实施违法行为或逃避法律责任的一种规避路径。

作者：赵文、王伏刚、陈洪玉（江苏省淮安市中级人民法院）

厡载：《人民法院报》2019年10月31日