摘要

从联合执法、综合执法到“吹哨报到”“接诉即办”，新时代呼唤赋予基层街道乡镇执法主体资格，《行政处罚法》关于行政处罚由县级以上人民政府相关部门行使的规定，使街道乡镇行使综合行政执法权遇到了法律障碍。《行政处罚法》修改应顺应基层行政执法体制改革的需要，明确街道乡镇行政处罚实施机关地位，将适用简易程序的行政处罚由街道乡镇决定，授予地方性法规和规章行政处罚种类的创设权，将处罚与纠正违法、教育当事人自觉守法的原则具体化，成为行政处罚遵循的基本准则。

引言

“街乡吹哨、部门报到”作为北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的实践探索，形成了行之有效的做法，受到了中央全面深化改革委员会的高度肯定。北京市委、市政府《关于加强新时代街道工作的意见》要求推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化街道统一指挥和统筹协调职责，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以街道名义开展执法工作。从机制创新向执法体制改革的发展，涉及到行政主体资格、职权法定原则等基本行政法问题，需要对《行政处罚法》及有关行政管理执法方面的法律规范进行调整，以适应基层行政执法体制改革的需要，确保改革在法治轨道上进行，法治引领改革，固化改革的成果。

一、基层行政执法体制改革的实践探索

我国城市管理行政执法体制改革，从《行政处罚法》出台后的相对集中行政处罚权和综合行政执法阶段，目前已经进入了以重心下移为特征的基层治理创新阶段。

（一）从联合执法到综合执法

长期以来，行政执法权在区县相关部门，街道乡镇没有执法权，对违法现象“看得见却管不着”，但出了问题又要被追责，而区县相关部门“管得着却看不见”。就私搭乱建现象，街道乡镇发现苗头上报了，等到相关部门赶来执法，可能木已成舟。这个时候再要强拆，极容易引发矛盾和纠纷。各职能部门尽管也都向街道乡镇派驻派出机构，但各自为政，不受街道乡镇的统一组织和领导，组织联合执法有相当的难度。

为了解决各部门各自为政的问题，2014年开始，北京市石景山区开创了“大城管模式”，形成“区级指挥、部门共治、街道统筹”的三级响应体系，推进城市管理重心下移、力量下沉。区级政府成立区社会治理综合执法委员会；全区9个街道成立9个社会治理综合执法指挥中心，包括公安、消防、交通、安监、环保、城管、工商、食药监在内的8个部门，每个部门都派两名工作人员常驻街道，统一办公、统一管理、统一执法、统一装备、统一考核，每天在街道实施联合执法，把联合执法真正常态化。但是，这些常驻部门的工作人员身在街道乡镇，但职务升迁、工资和奖金发放，仍在各自所在单位，归属感和稳定性不强。

2017年，北京市各区城管执法分队全部转隶至街道，各城管执法队由区城管执法局统一管理调整为以街道办事处为主的双重管理。原有街道执法队编制100%划入街道，主要负责做好辖区内环境秩序管控与保障，行使区级城管执法部门的包括市容环境卫生管理、市政管理、施工现场管理等多个方面的有关处罚权。一般案件全部由街道执法队自行作出处罚决定。但各城管执法队仍作为区城管执法监察局的派出机构进行执法。相关行政复议和应诉以区城管执法监察局名义进行，具体事务则由街道办事处负责办理。按照职责分配，区城管执法监察局主要负责对街道城管执法队的业务指导、专业培训、执法监督以及重大活动中跨区域执法的指挥调度。

隶属关系改革使城管执法队员对街道有了归属感，自己就是街道的一员。由此带来的问题是有些街道把城管执法队视为自己的“机动队”，城市管理综合执法的目标受到影响，难以组织全区范围内的统一执法行动。其他部门还是派驻机构，没有转隶人员。有的街道城管执法机构的行政处罚需要来自相关部门的鉴定、证据或技术处理意见，却迟迟得不到答复。一些职能部门本应对相关领域内的违法行为进行管理和处罚，但害怕自己一家部门被起诉、被追责，只愿意参加由街道牵头的联合执法或实施一般性的行政检查、巡查、行政劝导等软性执法，由此导致没有执法权的街道办事处在牵头执法过程中执法效力大打折扣和弱化。区城管部门有责无权，执法行为是街道进行的，但法律责任需要区城管部门承担。权力和责任不一致。

重心下移街道乡镇也使基层不堪重负。部分地方也存在机械化和简单化倾向，将“重心下移”想当然地理解为责任与任务的下派，把各类公共管理、公共服务和公共安全事务一刀切，都甩给街道乡镇。同时，为了达到治理绩效，又辅之以各类考核、督办和检查，甚至动辄“一票否决”，将本该由上级主管部门解决而长年解决不了的问题交给街道乡镇，从执法者变成了执法监督者。北京市政协因此建议要遵循“适宜”与“适度”原则，转移的执法事项总量应保持合理限度，以目前基层执法队伍能力和力量能够承担为原则。纳入街道综合执法的事项，应当重点聚焦违法建设、环境秩序等城市管理领域中“多发病”“常见病”的执法。

（二）从综合执法到“吹哨报到”

城市治理是综合治理，需要各部门共同协作，尽管城管执法隶属街道乡镇统管，但其他部门仍是各自为政，街道乡镇组织联合执法依然是困难重重。2017年1月，为了治理多年来屡禁不止、屡治不绝的金矿盗采事件，平谷区在金海湖镇开展“乡镇吹哨、部门报到”工作试点，要求乡镇“吹哨”后，各相关执法部门必须在30分钟内“报到”。同时，赋予金海湖镇党委对相关执法部门的指挥权，建立了联合执法机制，并要求“事不完、人不撤”。这一做法不仅有效治理了盗挖盗采的违法行为，也为全市破解基层治理“最后一公里”难题探索了新路径。2018年，北京市将这一机制作为“1号改革课题”在全市推广。为了让街道乡镇有权管事，北京市开始向基层下放“六权”。通过赋权，街道乡镇增添了辖区重大事项意见建议权、综合事项统筹协调和督办权、区政府派出机构领导人员任免建议权、综合执法派驻人员日常管理考核权。针对街道乡镇职责不清、主责主业不强，北京市要求各区建立职责清单，明确基层聚焦党群工作、平安建设、城市管理、社区建设、民生保障、综合保障等6大职责。目前，“街乡吹哨、部门报到”已在全市169个街道乡镇推进。

不少基层问题处置难，背后是条块分割的管理机制“水土不服”。以前盗挖盗采常见，乡镇却没有执法权；有执法权的管理部门，又难以及时发现。这样的局面导致盗采事件屡禁不绝。基层干部表示，一些看似简单的事情，却因“九龙治水”长期难以根治。“街乡吹哨，部门报到”机制赋予基层对部门的考核权和召集权，背后的实质是基层治理“重心下移”、行政“条块重构”，改善基层组织权责利不对等。按照“区属、街管、街用”的原则，北京市将区职能部门执法力量下沉基层，在街道乡镇建立实体化综合执法中心，普遍采用“1+5+N”模式，即1个城管执法队为主体，公安、消防、交通、工商、食药等5个部门常驻1-2人，房管、规划国土、园林、文化等部门明确专人随叫随到。通过改革，使“街乡吹哨”有职、有权、有依据，“部门报到”有平台、有机制、有资源。执法力量到街乡综合执法平台“报到”，是“部门报到”的一种重要方式。“部门报到”重点将各类城市管理力量在街道乡镇下沉并推动基层治理力量聚合，确保了基层一线、群众身边的事“有人办、马上办、能办好”。

（三）从“吹哨报到”到“接诉即办”

“接诉即办”，即北京市人民政府便民电话中心12345市民服务热线接到的属于街道乡镇管辖权的群众诉求直接派给街道乡镇，街道乡镇要迅速回应，接诉即办，区政府同时接到派单，负责督办。影响市民正常生活的诉求一般2小时内解决，实在解决不了的必须及时响应，确保案件有进展。

“接诉即办”是“吹哨报到”机制的延伸和发展，是“民有所呼，我有所应”的以人民为中心的执法理念的根本体现，是北京市继“吹哨报到”之后的又一个基层治理创新。“接诉即办”机制，为“吹哨报到”改革深化提供强力引擎。“吹哨报到”的吹哨主体是街乡政府，来报到的是相关职能部门，有的街乡把“吹哨报到”当成一个筐，什么都往里装，把握不住重点；有的职能部门“甩袖子”“等哨响”，主动履责、切实解决问题的意识不强。而“接诉即办”变被动为主动，市民的诉求就是“哨声源”，一旦接到，街乡必须立即整合相关部门去处理。“吹哨报到”与“接诉即办”是一个整体，以市民诉求为“哨”，“即办”中有“报到”，在“接诉即办”中体现“吹哨报到”的成效。许多街乡还进一步把“接诉即办”与“主动治理”相结合，举一反三，“未诉先办”，从群众关注的高频问题出发，梳理共性，主动治理。响应率、解决率、满意率不断提升，各区解决率53.8%，群众满意率从61.2%上升到72.9%。

如果说“吹哨报到”改革主要针对“看得见的管不了，管得了的看不见”等现实难题，着力创新基层治理体制机制，为街乡赋权，促进治理资源下移，不仅打通社会治理的“最后一公里”，补上服务群众的“最后一米”，那么，“接诉即办”机制主要针对市民诉求中便利性、宜居性、安全性、公正性、多样性需求较高的特点，要求优化办事流程，提高办事效率，让群众家门口的操心事、烦心事、揪心事有人办、马上办、能办好，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

二、基层行政执法体制改革深化的法律障碍

根据2015年12月24日中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》的要求，区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理。派驻机构业务工作接受市或市辖区城市管理部门的领导，日常管理以所在市辖区或街道为主，负责人的调整应当征求派驻地党（工）委的意见。这一规定明确了城市管理执法机构是派驻机构，可以“区属、街管、街用”。中共中央办公厅、国务院办公厅2019年1月印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》则要求除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇和街道的机构原则上实行属地管理。要整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。按照依法下放、宜放则放原则，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的执法权限赋予乡镇和街道，由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位。即使是法律明确规定的县级政府及其部门的管理权限，需要赋予乡镇和街道的，也可以按法定程序和要求赋予乡镇和街道。

《行政处罚法》第16条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》可以认为是国务院的授权，国务院授权乡镇人民政府和街道办事处可以行使区县人民政府相关职能部门的行政处罚权。街道办事处尽管不是一级人民政府，但无疑也是一个行政机关，具备行政主体资格。2014年天津市人民政府根据《行政处罚法》的这一规定，制定了《天津市街道综合执法暂行办法》，规定街道办事处作为区县人民政府的派出机关，根据本办法行使街道综合管理相关的法律、法规、规章规定的行政处罚权，承担相应的法律责任。该办法赋予了街道办事处可以集中行使的行政处罚权的范围，并授予其可以实施与之有关的行政强制措施。当事人对街道办事处作出的行政处罚或者行政强制措施决定不服的，可以以街道办事处为被申请人向区县人民政府申请行政复议，也可以以街道办事处为被告向人民法院提起行政诉讼。

以街道办事处名义执法，街道办事处成为行政执法的主体，这种模式在行政法理论和实务上也还存在着争议。有学者认为对于执法模式的创新应该通过相应的立法以确保组织、职权以及其运行的合法性。天津模式并没有被广泛地仿效，中央和各地综合执法立法都采取了审慎的态度。住房城乡建设部2017年颁布实施的《城市管理执法办法》第15条规定，市辖区人民政府城市管理执法主管部门可以向街道派出执法机构。派出机构以设立该派出机构的城市管理执法主管部门的名义，在所辖区域范围内履行城市管理执法职责。2018年12月1日起实施的《郑州市城市管理综合执法办法》第6条规定，县（市、区）城市管理综合执法部门可以向乡（镇）人民政府、街道办事处派驻执法机构，负责本辖区内城市管理综合执法工作。乡镇人民政府、街道办事处负责派驻执法机构日常管理工作。武汉市在修订《街道办事处条例》时，有两种不同意见：一种意见认为要进一步完善街道执法体制，直接赋予街道办事处行政执法主体资格，全面负责基层执法；另一种意见认为行政执法工作仍由区属部门派驻的执法队伍负责，街道办事处负责协调和配合。最后通过的条例既借鉴了天津等城市做法，又没有完全照搬，规定区人民政府有关部门可以按照规定向街道派出（驻）机构或者人员，并以该部门的名义依法开展行政执法工作。同时也为下一步深化改革留出空间，规定“区人民政府根据城市管理的需要，可以在街道办事处探索推行相对集中行政处罚权，依法授予街道办事处综合行政执法权”。

上海市2016年修订的《上海市街道办事处条例》则实际上是对“街道吹哨部门报到”的法律表达。该条例第11条首先明确，对责任部门明确的执法和管理事项，市、区人民政府职能部门及其派出机构应当依法履行职责，街道办事处依法予以配合和监督。第12条则要求，对辖区内需要多部门协同解决的综合性事项，街道办事处有权对相关职能部门及其派出机构，按照职责就近、管辖有利的原则，进行统筹协调、考核督办。城管执法、公安、市场监管等执法和管理机构应当加强协作，接受街道城市网格化综合管理机构的派单调度，及时反馈处置情况，并接受督办核查。这里体现了三层涵义：一是行政管理和执法权属于政府有关职能部门；二是街道办事处有权对相关部门履行职责行使组织、指挥、协调、监督权，即“吹哨”的权力；三是相关部门应当听从街道办事处的召唤，到街道“报到”，及时履行职责。

上海市区分了街道和乡镇的执法主体地位，根据《上海市城市管理行政执法条例》，乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义，具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作，并接受区城管执法部门的业务指导和监督。乡、镇作为一级人民政府，拥有宪法和地方组织法规定的职责权限，具备行政主体资格。我国的法律、法规有时也专门赋予乡镇一定的行政职权。《城乡规划法》第65条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。乡镇人民政府拥有对违法建设的强制拆除的权力。《北京市禁止违法建设若干规定》据此规定了乡镇人民政府负责查处本行政区域内的乡村违法建设。街道办事处则没有相应的职权，因此，上述规定特别明确了在撤销乡镇人民政府设置街道办事处的区域内的乡村违法建设，由规划行政主管部门或城市管理综合行政执法机关负责查处。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》指出，省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，明确镇政府为权力实施主体。但一般而言，在北京市的地方立法中，对街乡不作区分，如《北京市小规模食品生产经营管理规定》第5条第2款规定，乡镇人民政府、街道办事处统筹辖区内的小规模食品生产经营管理工作，组织协调辖区内食品生产经营执法事项。《北京市非机动车管理条例》规定，乡镇人民政府、街道办事处应当统筹辖区内的非机动车管理工作。《北京市市容环境卫生条例》规定，乡、民族乡、镇人民政府和街道办事处负责本辖区的市容环境卫生管理工作。

当然，不仅乡镇街道可以行使法律、行政法规规定的权力，而且根据地方组织法的规定，乡镇人民政府有权办理上级人民政府交办的其他事项。但在执法权问题上，我国立法一般将执法权都授予县级以上地方各级人民政府相关职能部门，如《城乡规划法》规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，限期改正，处以罚款等。《行政处罚法》关于管辖权的规定，更是明确，该法第20条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。作为一种例外情况，只能是法律和行政法规的规定，地方性法规和规章无权作出规定。上述《城乡规划法》规定的乡镇人民政府的管辖权来自法律的规定。

所以，是否授予街道办事处行政执法主体资格，不仅是《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权的规定，而且还涉及到第20条关于管辖的规定。即使根据国务院授权或省级人民政府决定，授予街道办事处这一行政机关行使其他行政机关的权力，但管辖权问题是一个绕不开的又一个法律障碍。相对集中行政处罚权解决的是多头执法的问题，为避免“八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的问题，决定由一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权，这些行政机关是平行的关系，原因是法律、法规将不同的行政处罚权分别授予了多个行政机关。执法重心下移解决的是“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题，是执法层级的划分，是区县级管辖，还是街道乡镇管辖的级别管辖问题，从行政处罚权本身来说不存在各部门职责权限不清的问题。两者的立法目的不一样。立法将某方面的管理权限授予了不同的机关分别行使，这些机关之间针对同一社会经济文化事务可能存在权限职责交叉重叠问题，如对于食品安全问题，县级以上地方人民政府应当依法确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责；有关部门应在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作，同时县级以上人民政府食品安全监督管理部门和其他有关部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。各部门不能有效地配合协作，各自为政，才催生出相对集中行政处罚权和“吹哨报到”体制机制创新。管理重心下移是将原来由各部门行使的职责移交给街道乡镇统一行使，主管部门与街道乡镇之间不存在职责不清的问题，因此，不存在“应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工”之类的问题。左右之间是对职能的划分，上下之间则只是级别管辖的划分问题，也就是说重大复杂的由上级机关管辖，轻微的由下级机关管辖，管辖的事务是同一类的。如根据《治安管理处罚法》第91条的规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、500元以下的罚款可以由公安派出所决定。

这样，存在着二次分权，首先根据相对集中行政处罚权的要求，将有关行政机关的行政处罚权决定由城市管理行政执法机关统一行使还是由原机关继续行使，其次是将城市管理行政执法机关统一行使的职能在各层级之间进行二次分配，明确哪些由街道乡镇行使。问题更为复杂的是，不仅集中到城市管理执法机关的权力需要授予街道乡镇，没有集中到城市管理执法机关而是仍然分散在各职能部门的权力也有一部分要授予街道乡镇。《上海市街道办事处条例》规定，街道监察队在辖区内对违反市容、环境卫生、环境保护、市政设施、绿化等城市管理法律、法规规定，以及违法建筑、设摊、堆物、占路等行为，应当责令改正，并可以依法对单位处以警告、一千元以下的罚款，对个人处以警告、五十元以下的罚款；有权暂扣违法物品、违法所得，拆除违法建筑。正在征求意见的《苏州市街道办事处工作规定（修订草案）》拟规定，街道办事处可以依法集中行使城市管理、市场监管、应急管理、住建、消防等领域中与群众生活密切相关、执法频率高、专业技术要求适宜的行政执法事项。街道办事处集中行使行政执法事项的，应当与政府职能部门做好衔接、接受政府职能部门的业务指导。《北京市街道办事处条例（草案送审稿）》拟规定，街道办事处综合行政执法机构按照国家和本市有关规定，以街道办事处名义开展点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法活动。

执法重心下移，是执法重心在街道，还是以职能部门执法为主，街道执法的只是一小部分？街道执法是以街道名义综合执法为主，还是以派驻机构统一服从街道指挥协调为主？以天津市街道综合执法办法规定的街道执法权和北京市16个区城管一线执法人员90%下放街道乡镇的实际情况看，至少在城市管理综合执法中，是以街道乡镇为主的。北京市《关于加强新时代街道工作的意见》要求，除上级明确要求实行派驻体制的机构外，整合现有站所、分局执法力量和资源，组建街道综合行政执法机构，逐步实现“一支队伍管执法”，真正解决“看得见的管不了、管得了的看不见”的现状。基层行政执法体制改革的目标是以街乡为主，真正体现执法重心下移、队伍下沉、权力下放。

三、通过立法赋予基层行政执法主体资格

（一）关于乡镇的行政执法主体资格

根据地方组织法第61条规定的乡镇人民政府的职责权限，乡镇人民政府管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作，还要办理上级人民政府交办的其他事项。乡镇人民政府的职权一方面来自于组织法和单行法律法规的授予，另一方面来自于区县人民政府的交办。组织法规定了乡镇人民政府的行政管理权，但单行行政管理法则规定经济社会文化等方面和行政管理权属于县级以上人民政府相关职能部门，很少有法律将这方面的管理权直接授予乡镇人民政府。在行政执法方面，《行政处罚法》第20条更是明确，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，除非有法律、行政法规的特别规定，限定在法律和行政法规，地方性法规和规章不能授权。我国各地差别比较大，修改后的《立法法》授权设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。全国人大常委会法工委表示将适时考虑提出修改完善相关法律的建议，赋予地方更大立法空间。因此，在修改《行政处罚法》时，建议将原第20条规定的“法律、行政法规另有规定的除外”修改为“法律、法规另有规定的除外”，赋予地方性法规对于行政处罚管辖权的另行规定。这样，类似《上海市城市管理行政执法条例》规定乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作就有了上位法依据。乡镇人民政府所属城管执法机构可以以乡镇人民政府名义，具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作，并接受区城管执法部门的业务指导和监督。区县城管执法部门和乡镇人民政府实施行政执法的具体事项由市人民政府确定，并向社会公布。

区县人民政府与乡镇人民政府作为上下级关系，乡镇人民政府应当办事上级人民政府交办的事项。《行政处罚法》修正案关于管辖的规定也可以增加一款：“上级行政机关可以直接查处下级行政机关管辖的行政案件，也可以将其管辖的行政案件交由下级行政机关管辖”。区县人民政府可以列出权力清单，统一将一些基层管理迫切需要的行政处罚事项交由乡镇人民政府办理。

（二）关于街道办事处的行政执法主体资格

根据地方组织法的规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。派出机关不同于政府职能部门，没有法定的职权，而是代表区政府行使职权。街道办事处的性质决定了它可以在管辖区域范围内代表区政府行使区一级的行政权，但不能是以自己的名义，而是以区政府的名义。作为一个行政机关，街道办事处也可以以自己的名义行使法律授予它的特定的权力。根据《人口和计划生育法》的规定，乡镇人民政府和城市街道办事处负责本管辖区域内的人口与计划生育工作，贯彻落实人口与计划生育实施方案，在计划生育工作中街道可以以行政主体的身份行使法定的管理权。但街道行使的一般都是管理权，涉及到行政执法权的，需要报上级行政主管部门依法进行。如根据《北京市城乡规划条例》第62条的规定，乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。

街道办事处以行政主体的名义行使行政执法权，特别是行政处罚权，实质上是需要将原来由市区政府职能部门行使的部分执法权授予街道办事处行使，涉及到级别管辖权的转移。一方面，街道办事处显然不能以区人民政府的名义实施行政处罚，另一方面，街道也不是区人民政府的下级机关，不能将区级行政处罚权像乡镇那样移交街道办事处办理，而是首先需要拟定街道办事处的行政执法主体资格，尔后由法律统一规定上级行政机关可以将市区政府职能部门的行政处罚权授予街道办事处，是行政职权的依法转移。这不同于《行政处罚法》第16条关于相对集中行政处罚权的规定，而是对级别管辖权的划分。因此，在修改《行政处罚法》时，不是对相对集中行政处罚权的扩展，而是应当修改第20条关于管辖权的规定，可以考虑在原20条的基础上增加一款，省、自治区、直辖市可以决定由乡镇人民政府、街道办事处实施与基层行政管理相关的行政处罚，或者在修改《行政处罚法》第20条时将“法律、行政法规另有规定的除外”修改为“法律、法规另有规定的除外”，由省、自治区、直辖市根据各地情况，制定地方性法规自行规定。《行政处罚法》授予街道行政处罚权，就可以为诸如北京市深化“吹哨报到”改革提供法律依据。《北京市城乡规划条例》早已规定了“街道办事处查处违法建设，可以依照国家和本市有关规定开展综合执法工作，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权”。《行政处罚法》关于管辖权的修改，使街道层面相对集中行使行政处罚法有了明确的法律支撑。

街道不同于乡镇，乡镇可以行使独立的行政权，而街道不能，在地方立法中，也受到牵制，不能对乡镇街道进行统一规定，如《北京市城乡规划条例》规定，乡镇人民政府按照规定权限负责本行政区域内的相关城乡规划工作。街道办事处在区人民政府的领导下配合规划自然资源主管部门做好城乡规划管理的有关工作，参与辖区设施规划编制、建设和验收。而事实上，北京市的“街乡吹哨部门报”到是在街道、乡镇层面全面推开的，难以分别探索，需要统盘考虑。

四、修改《行政处罚法》为基层行政执法权的行使提供充分保障

（一）授予地方性法规创制性行政处罚设定权

在地方城市管理和行政执法中，创设了很多行之有效的措施，如累积计分、纳入黑名单等信用类惩戒措施，有的地方性法规规定没收从事违法活动的工具，这些是否属于行政处罚法规定的处罚种类，目前尚不明确。《行政处罚法》第11条第2款关于“地方性法规规定行政处罚，必须在法律、行政法规规定的行为、种类和幅度范围内规定”的限定不变，地方立法很难有发展空间。多年来，从事地方立法的同志认为，《行政处罚法》第11条第2款的规定过于刚性，留给地方的立法空间太小，无法有效实现对各项事务的管理。如何赋予地方必要的立法空间应对地方性问题成为修订《行政处罚法》的一个新课题。某领域已有上位法，地方性法规是否可以根据本地实际或者新出现的情况对上位法没有规定的禁止行为作出规定并处罚？上位法禁止了某种行为但未规定行政处罚，地方性法规是否可以对这种违法行为规定行政处罚？在处罚幅度的把握方面，在上位法规定了罚款幅度的情况下，地方性法规能否提高罚款下限、降低罚款上限，能否从便于操作的考虑出发将上位法规定的按比例罚款改为按额度罚款等，这些都需要明确。《行政处罚法》可尝试适度放权，承认地方性法规可以创设行政处罚类型。在行政处罚类型多元化上，除了在《行政处罚法》之中创设新的处罚类型以外，还可以考虑通过兜底条款，将创设权从中央下放到地方。《行政处罚法》第11条既然授予了“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”的立法权限，那么，地方性立法根据《立法法》第72条的规定“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”可以制定地方性法规，无须《行政处罚法》再作规定，建议取消《行政处罚法》第11条第2款的规定。这样，既重申了“不抵触”是地方立法不可逾越的红线，又彻底解决了当前面临的难题，地方性法规可以可以总结实践经验，创设符合管理需要又行之有效的行政处罚以及与之相关的行政强制措施。

（二）明确街道办事处行使适用简易程序的处罚案件

街道办事处行使哪些行政处罚权，不同于相对集中行政处罚权，立法可以明确哪些处罚权集中到城市管理综合执法机关，原职能部门不再行使。街道办事处行使的是点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法活动，主要针对违法事实清楚、证据确凿、情节简单、因果关系明确的违反行政管理的行为，可以适用简易程序处罚的。《上海市街道办事处条例》规定街道监察队在辖区内可以依法对单位处以警告、一千元以下的罚款，对个人处以警告、五十元以下的罚款；对超越处罚权限的，街道监察队应当移送区的有关行政主管部门处理。实际上规定的是按简易程序可以处罚的范围。现行《行政处罚法》规定，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。这样的额度与当前经济社会发展不相适应，建议修改为“对公民处以200元以下，对法人或者其他组织处以10000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定”，并规定可以由街道综合行政执法机关作出处罚决定。

在这里需要明确的是，重心下移是到一线解决问题，而不是由一线解决问题。如果大部分行政管理事务由街道直接办理，那“吹哨报到”的基础就不存在了。街道办事处应当按照党建引领“街乡吹哨、部门报到”机制的要求，统筹协调、指挥调度区人民政府工作部门、公共服务组织等共同做好辖区服务管理，而不是由街乡直接包办区人民政府各工作部门的事务，不是将所有的或者大部分行政事务都交由街道来办，而是将那些直观的、路面上的、简单易行的和容易发现的执法事项纳入下放到街道，对于那些综合性强、专业性强、执法技术要求较高的事项，在基层执法能力还没有达到规范执法的要求时，不宜一揽子都下放到基层执法队，应由市区专业行政执法部门承担。强调综合执法也绝不是要取消或削弱专业执法。在城市管理实际执法过程中，更多地是依靠环保、规划、土地、建设、工商、食药等专业部门依据专业法规规章去执法。专业执法为基础是我国行政法律规范所确立的法治执行体系的根本，不能放弃。特别是随着城市管理问题日趋复杂和法治政府建设的加强，专业执法在当今城市管理中的地位和作用显得更加重要。党建引领“街乡吹哨、部门报到”机制创新固化下来的就是由街道办事处统筹协调、指挥调度区人民政府工作部门、公共服务组织等共同做好辖区服务管理，对区人民政府工作部门设在街道的派出机构实行属地管理，统筹管理其人员、资产等事务；区人民政府工作部门的派出机构应当接受街道办事处的统筹协调和指挥调度。参照浙江嘉善的经验，也可以赋予派驻执法机构对违法案件有直接处理职权，派驻机构有权以自己名义直接对外作出执法决定。

（三）规定可以委托街道乡镇行使部分行政执法权

为推进执法力量下移，着力解决街道乡镇政府“有责任、无权力”的现实困惑，夯实街道乡镇政府管理基础，各地政府采取了委托街道乡镇执法的措施。如福建省人民政府批复同意安全生产监督管理部门委托乡镇（街道）安全生产监督管理机构行使部分安全生产综合监督管理行政执法权；湖南省新晃侗族自治县人民政府决定将县安监、交警、农业、环保、住建等单位的31项行政执法权委托给乡镇人民政府行使；陕西省安康市人民政府提出各县区人民政府和行政执法机关可以将镇村规划建设、城镇管理、安全生产、村道交通、国土资源、税款征收、市场监管、卫生计生、环保、农业、林业、水利、消防、殡葬等行政执法权委托给乡镇政府行使。

根据《行政处罚法》第18条、第19条的规定，行政机关实施委托，必须依照法律、法规或者规章的规定，而且只能委托依法成立的管理公共事务的事业组织，行政机关相互间、上级行政机关与下级行政机关之间的委托，属于行政协助，严格意义上说不属于《行政处罚法》所规定的行政委托。有些地方性立法规定了可以委托其他行政机关，如《山东省行政程序规定》第15条规定了行政机关可以根据法律、法规、规章的规定，委托行政机关或者具有管理公共事务职能的组织行使行政职权。根据地方组织法，上级行政机关有权将职权范围内的事项交由下级行政机关行使，不需要再由法律、法规、规章的规定，因此，建议《行政处罚法》将本条规定为委托其他行政机关或者依法成立的管理公共事务的组织，取消法律、法规或者规章的规定的限制。

街道办事处作为区政府的派出机关，与区政府各职能部门没有隶属关系，各职能部门不得擅自委托街道办事处办理本该属于该部门职权范围内的事务，而应当得到本级人民政府的批准或授权后委托。《北京市街道办事处条例（草案）》规定，未经市人民政府批准，市、区人民政府工作部门不得将街道办事处职责清单和赋权清单以外的事项交由街道办事处办理。在《行政处罚法》上，是否也可以规定，经人民政府批准，行政机关可以委托其他行政机关行使行政执法权。

（四）具体化行政执法的目的是以制止、纠正违法行为为主

《行政处罚法》第5条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。据此可以认为，实施行政处罚，不仅是惩罚违法者，并通过惩罚防止其再次违法，而且寓教育于惩罚之中，使违法者通过处罚受到教育，自觉遵守法律秩序；同时也教育他人维护法律，提高法制观念。但不能是仅教育不处罚，使处罚应有的惩戒功能完全丧失，这是一种严重的行政不作为行为。在街道基层的行政执法实践中，更多地是采用说服教育的方法，动员当事人自动纠正违法行为。如《北京市城乡规划条例》规定，乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。对正在搭建、开挖的违法建设，执法机关应当书面责令违法建设当事人立即停止建设、自行拆除或者回填；并可以查封违法建设施工现场、扣押违法建设施工工具和材料。当事人拒不停止建设或者拒不拆除、回填的，执法机关应当依法立即强制拆除、回填。《行政处罚法》以及《行政强制法》，作为行政执法程序法，规定了严格的程序规范，而基层治理创新中的“接诉即办”要求及时处理，两者之间在时效上可能产生矛盾。如何使《行政处罚法》不仅不是“接诉即办”的法律障碍，而且为“接诉即办”提供法律依据，是修改《行政处罚法》时需要考虑的。

在《行政处罚法》规定的程序中，应当规定制止、纠正违法行为的条款，并且明确当事人自动纠正违法行为的，可以免除或者减轻处罚。行政执法部门应当公布举报电话，接受投诉或举报，如《无证无照经营查处办法》规定，查处部门应当向社会公开受理举报的电话、信箱或者电子邮件地址，并安排人员受理举报，依法予以处理。查处部门依法查处无证无照经营，应当坚持查处与引导相结合、处罚与教育相结合的原则，对具备办理证照的法定条件、经营者有继续经营意愿的，应当督促、引导其依法办理相应证照。对涉嫌无照经营进行查处，应当责令其停止相关经营活动。类似接诉、查处、纠正的条款，在修改《行政处罚法》时予以规定。以前经常使用的“取缔”一词，应当在《行政处罚法》中具体化为行政强制措施，《行政处罚法》第37条“先行登记保存”的概念，不是为了制止违法行为，而是行政机关在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下采取的证据保全措施，不足以制止、纠正违法。在查处违法行为时，应赋予行政执法机关以当场责令违法当事人立即停止违法行为，扣留违法使用的工具和非法物品的权力。但需要明确的是，“责令拆除违法建筑物、构筑物或者设施”从行为属性上说不是行政处罚，而是纠正违法行为的体现，行政处罚是对权利的限制或剥夺，如限制开展生产经营活动、责令停产停业或者关闭，限制或者禁止从事相关职业活动等，而纠正违法行为是对正在进行的违法行为予以制止、恢复原状，消除影响。如根据《北京市城乡规划条例》第七十四条的规定，对正在搭建、开挖的违法建设，执法机关应当书面责令违法建设当事人立即停止建设、自行拆除或者回填。责令拆除、回填只是一种纠正违法行为的措施，在此基础上进行罚款等行为才是处罚。

作者：金国坤（中共北京市委党校教授）

原载：《行政法学研究》2020年第2期