摘要

法定起诉期限内提起行政诉讼是行政诉权从应然向实然转化的基本条件之一。通说观点将起诉期限定性为起诉条件存在明显的功能性缺陷，一方面，造成起诉条件高阶化，使行政诉讼陷入“立案难”困境；另一方面，法院对起诉期限的审查具有封闭性，当事人诉讼程序权利保障堪忧。起诉期限应当定性为诉讼要件中的狭义诉的利益，并在遵循我国司法规律及“先程序、后实体”审查原则的基础上，对其司法审查机制作出优化设计，以实现对现实困境的回应。具体而言，应当在开庭审理阶段率先对起诉期限等诉讼要件进行审查，若违法，则终结审理，并作出驳回起诉的裁定；若适法，则继续进行实体审理，进而依法作出判决。

一、问题的提出

行政诉讼中的起诉期限，是指能够将行政争议诉诸人民法院的有效期限。我国起诉期限制度自1989年《行政诉讼法》确立以来，一直以精细化的规则设计作为发展完善的方向，如优化起诉期限起算点的判断标准；细化行政不作为等案件的起诉期限适用规则；为行政协议、行政公益诉讼等新型案件配给相应的起诉期限适用规则；等等。但是，精细化的规则设计须以明确且完备的基本理论界定为前提，两者形成合力才是推动行政诉讼起诉期限制度日臻完善的动力源泉。本文以起诉期限基本理论中的法律属性问题为研究对象，经由对“起诉期限定性为起诉条件”这一通说观点的梳理与检讨，认为起诉期限应当定性为诉讼要件中的狭义诉的利益（也称权利保护必要性），并以此为基础提出司法审查机制的优化路径，以期对我国行政诉讼起诉期限制度的理论与实践发展有所裨益。

二、起诉期限法律属性通说观点之检讨

（一）通说观点之梳理

我国司法实践中，“起诉与受理”作为一组对应概念，通常一并讨论。起诉人的起诉行为与法院的受理行为两者结合使行政诉讼法律关系得以形成。"也就是说，行政诉讼起诉成立（即发生诉讼系属），仰赖于法院对起诉条件的适法性审查，并外现于法院作出的“受理案件通知书”。

目前，将行政诉讼起诉期限定性为起诉条件，已成为一种通说观点，得到立法、司法以及学界的普遍肯认。具体来说，其一，在立法层面，具有明确的法律依据。在行政诉讼法文本中，起诉期限条款（第45条、第46条和第48条）与“起诉条件”条款（第49条）同处第六章“起诉与受理”之下，在条文结构上属于并列关系。当事人在提起行政诉讼时，除须符合“起诉条件”外，起诉期限、复议前置等“没有在本条列明的，当事人也应当符合”。也就是说，起诉期限适法是行政诉讼起诉成立的基本条件之一。其二，在司法层面，立案阶段对起诉期限进行审查是实践中的通行做法。比如，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称“法释〔2018〕1号”）第69条明确将“超过起诉期限，且不存在延误”作为不符合法定起诉条件的具体情形。其三，在学理层面，受法律规范与司法实践的影响，学界普遍认可上述对起诉期限法律属性的界定，仅在具体表述上略有差异，如“法院对起诉审查的内容之一”“行政诉讼起诉的时间规则”“法院受理行政诉讼的条件之一”等。

（二）通说观点之缺陷

起诉期限具有双重规范意涵，一方面，其作为权利的时间限制，是行政诉权从应然向实然转化的基本条件之一，即一旦起诉期限经过，且不存在法定延误事由，便发生行政诉权无法实现的法律后果。另一方面，强调对行政诉权的司法保障，即权利的时间限制是手段，最终目的乃是权利保障。换言之，起诉期限的设置，旨在“提示当事人不要休眠于‘权利簿’上，应当及时提起诉讼”。起诉期限的法律属性应当充分体现上述双重规范意涵。笔者认为，起诉期限定性为起诉条件”这一通说观点存在两处功能性缺陷：

其一，造成起诉条件高阶化，超越立案登记制形式审查的承载能力，使行政诉讼陷入“立案难”困境。所谓起诉条件，是指当事人提起行政诉讼应当具备的条件，其实质上承担着启动行政诉讼审判程序的功能。依此功能定位，起诉条件的设置应当采用较低的标准，限于形式上的要求，关于程序性问题的审查以及实体性问题的审判应当置于立案受理之后，这是诉权（此处特指起诉权）司法保障的内在要求。起诉条件的“低标准”设置是大陆法系国家的通行做法。比如，在法国行政诉讼中，“起诉本身无需精准的方式形成，但诉状必须包括对事实的简短陈述、理由或法律依据、结论或实际诉求，原告及代理人的签字”；再如我国台湾地区“行政诉讼法”第105条规定，起诉应以诉状的形式向“行政法院”提出，诉状中须载明当事人、起诉之声明、诉讼标的及其原因事实等。与之相对，在立案受理阶段，法院仅需对起诉条件作形式上的比对、核对即可，“当事人只要提供符合形式要件的诉状，法院应当一律接收”。这是当前我国立案登记制度改革的核心要旨，即变立案审查制为立案登记制，做到有案必立、有诉必理，充分保障当事人起诉权。

“起诉期限定性为起诉条件”这一通说观点实质上是对上述共识的颠覆，首先，造成起诉条件高阶化。法定起诉期限内提起行政诉讼属于程序性事项，突破了只作形式要求的起诉条件设置标准，与起诉条件的功能定位相悖。其次，超越立案登记制形式审查的承载能力。是否在起诉期限内提起？适用何种期限规则？起诉期限届满，是否存在法定延误事由？延误事由是否具有正当性？对于这些问题，法院仅凭形式审查下的比对、核对是无法查明并得出结论的。最后，使行政诉讼陷入“立案难”困境。将起诉期限前移至起诉条件中，客观上抬高了迈入行政诉讼大门的“门槛”。基于对行政滥诉风险防范的需要，法院在立案阶段对起诉期限问题回归“实质审查”具有可期待性。如此，无异于给当事人启动行政诉讼程序额外地套上了一把“枷锁”。

其二，法院对起诉期限的审查具有封闭性，两造对抗辩论缺位，当事人的诉讼程序权利保障堪忧。经由对法律文本及相关司法解释的梳理，法院对起诉期限问题的审查主要表现有（参见表1）：发生时段上，审查贯穿整个行政诉讼过程，包括立案阶段、庭前准备阶段和开庭审理阶段；模式选择上，立案阶段奉行依职权审查模式，庭前准备阶段与开庭审理阶段采用依职权审查为主、依申请审查为辅的模式；审查强度上，立案阶段为形式审查，庭前准备阶段和开庭审理阶段则采取实质审查；当事人参与情况，立案阶段仅原告参与，庭前准备阶段原、被告附条件参与（法院拥有自由裁量权）以及开庭审理阶段原、被告皆参与。

表1 法院对起诉期限的审查概况

以司法实践观之，法院对起诉期限的审查与认定，几乎都是双方当事人对抗辩论缺位的情况下，法院依职权审查作出的判断。首先，在立案阶段，无论法院采用何种审查模式，是法律规范意义上形式比对、核对，抑或是司法政策意义上的“实质审查”，还是实践中个别法院的不作任何审查，实际上仅原告参与其中，而作为被告的行政机关则无法介入。其次，在庭前准备阶段，“法释〔2018〕1号”第69条第3款规定“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。也就是说，法院有权决定是否需要开庭审理并给予双方当事人对抗辩论的机会。但是，实践中法院及主审法官“基本上选择的是迳行裁定驳回起诉的方式”。如此做法，双方当事人便失去了对起诉期限问题进行对抗辩论的机会。最后，在开庭审理阶段，受前一阶段司法审查强度及方式的影响，此阶段对起诉期限审查仅存在理论上的可能性。是故法院对起诉期限的审查主要集中在立案阶段和庭前准备阶段，加之法院与主审法官采取的是“自我中心主义”式的迳行裁定驳回起诉，这使得审查处在一个封闭的时空，两造对抗辩论缺位，当事人基本的诉讼程序权利得不到充分且有效的保障。

综上说述，起诉期限法律属性之通说观点，仅体现了其作为表层规范意涵的行政诉权时间限制，而对作为深层规范意涵的行政诉权司法保障则缺乏必要关怀。因而，起诉期限之法律属性亟待重新厘定。

三、起诉期限法律属性之重新厘定

（一）理论改良：诉的三阶层要件之提倡

众所周知，起诉行为属于典型的起因行为，无法直接发生诉讼法律效果，只能引起法院的审查与评价活动。法院对起诉行为的审查与评价活动并非一蹴而就，其实质上是以一定标准及内在逻辑组成的阶段性过程，这个过程体现为诉讼过程的阶段化构造。目前，诉讼过程三阶段构造是大陆法系国家的主流观点，比如，日本民诉法学者中村英郎教授将诉讼过程分为诉讼是否适法提起、是否适法系属以及原告诉请是否有理由三个阶段。鉴于行政诉讼制度脱胎于民事诉讼制度的特殊性，行政诉讼过程沿袭着上述三阶段构造，具体包括诉状审查阶段、要件审理阶段和本案审理阶段，法院于各阶段分别审查与评价起诉要件、诉讼要件（也称诉的合法性要件）和本案要件（诉的有理由要件）。

我国行政诉讼程序实际上采用的是两阶段构造，即第一阶段审查与评价当事人提起的行政诉讼能否进入实体审理程序，此阶段法院主要对起诉条件进行适法性审查，即《行政诉讼法》第49条规定的“起诉条件”以及包括起诉期限问题在内的其他起诉条件；第二阶段审查与评价当事人的诉讼请求能否获得支持，此阶段法院主要审查被诉行政行为的合法性问题，以及极个别的合理性问题，如行政裁量行为滥用职权或者明显不当。由此可见，起诉期限法律属性之通说观点正是在此背景下提出的，而如此定性客观上产生行政诉讼“立案难”及当事人诉讼程序权利保障堪忧两处功能性缺陷，且与世界上主流的诉讼程序三阶段构造以及诉的三阶层要件理论相悖。

因此，欲对起诉期限的法律属性重新厘定，一方面，应对我国行政诉讼起诉条件作功能性审视并适当分离，使其与学理上的起诉要件相统一，与立案登记制下的形式审查能力相协调；另一方面，比照学理上诉讼要件之实质意涵，增设符合我国行政诉讼规律的诉讼要件，使其扮演当事人迈入实体审理程序大门之“钥匙”的角色。总体而言，行政诉讼中诉的三阶层要件理论之提倡，是重新厘定我国行政诉讼起诉期限法律属性的理论前提。

（二）法律属性新解：作为诉讼要件中狭义诉的利益

经由对我国行政诉讼程序三阶段构造改良，起诉期限法律属性的界定可分为两个步骤，即从起诉条件中抽离并归置到诉讼要件阵营中，进一步定性为狭义诉的利益（也称权利保护必要性）。具体分析如下：

其一，起诉期限应当从起诉条件中抽离并归置到诉讼要件阵营中。行政诉讼中起诉条件高阶化问题由来已久，饱受学界质疑，其根源在于起诉条件功能的错误定位，即将本应承担启动行政诉讼程序功能定位的起诉条件，客观上担纲着启动实体审理程序的重任。也就是说，起诉条件适法，当事人便可从法院获得一份支持或者不支持诉讼请求的行政判决书。有学者认为，起诉条件如此定位使审理程序发生了观念与实在的悖论，以起诉条件不符合法定要求为例，在观念上其无法启动诉讼程序，但是法院对起诉条件的审理程序是客观存在的。行政诉讼程序的三阶段构造之提倡，在起诉条件与本案要件的基础上增设诉讼要件，正是对起诉要件高阶化问题的有效回应。一方面，立足起诉条件之功能定位，比照学理上起诉要件的内容，实现我国行政诉讼起诉条件的低阶化回归。明确起诉条件的内容为起诉状登记之事项，包括当事人、诉讼请求、事由及理由，使得法院对起诉条件的审查与评价能够与形式上比对、核对之审查能力相适应。另一方面，将起诉期限等事项归置到诉讼要件阵营中。行政诉权的实现是分层次的，作为行政诉权的重要内容，行政起诉权的实现具有独立的价值与意义，其理应与实体裁判权的获得具有同等地位。起诉期限归置到诉讼要件中，将便利于当事人开启行政诉讼程序，对行政起诉权的实现有所裨益。而实践中较为复杂的起诉期限问题（如是否适法提起、是否存在法定延误事由等）应当待起诉成立后由法院采用实质审查的方式予以评价。

其二，起诉期限可进一步定性为狭义诉的利益。诉的利益有狭义与广义之分，广义上诉的利益意指学理上的诉讼要件，包括“请求内容是否适合作为审判对象，即行政纠纷的可诉性问题；当事人对于请求是否具有正当的利益，即当事人适格问题（行政诉讼中特指原告适格）；从周围情况看，是否存在足以使法院对请求作出判断的具体实际利益，即具体利益或者必要性问题”。狭义诉的利益，特指权利保护必要性。欠缺狭义诉的利益的类型包括但不限于权利保护的放弃，诉讼权能实施无实益，权利或者权益不值得保护，权利保护无效率、无用、不适时，不具备法律上的利益等。起诉期限问题属于狭义诉的利益范畴在既有的学术研究中可以找寻到间接的证据，如超过起诉期限提起行政诉讼属于“过迟向法院主张权利而违背诚实信用原则”；再如法定起诉期限经过属于“不适时的权利保护中为时已晚情形”。也有学者认为起诉期限问题是三大诉讼类型中共同的诉的利益（具体称谓略有不同，民事诉讼称之为诉讼时效），即存在提起诉讼的障碍。待行政诉讼程序开启后，法院法院对起诉期限审查与评价，实际上是判断当事人之诉讼主张是否符合法律规定的时间限制，是否存在法定延误事由，将不合法情形判定为不具备权利保护的必要，从而排除在实体审理程序的大门之外。

综上所述，行政诉讼中起诉期限的法律属性应当重新厘定为诉讼要件中的狭义诉的利益。以问题解决为导向，起诉期限如此定性，仅能回应通说观点曝露出的起诉条件高阶化、使行政诉讼陷入“立案难”困境，而当事人诉讼程序保障堪忧之缺陷，则须对既有的起诉期限司法审查机制作出相应的优化设计。

四、困境回应：起诉期限司法审查机制之优化进路

（一）优化标准：审查程序单层推进之提倡

如上文所述，比照世界通行学说对我国行政诉讼程序进行三阶段构造改良，是起诉期限法律属性重新厘定的理论前提，因而有必要以此为基础，结合我国司法实际，对归置到诉讼要件中的起诉期限作司法审查机制的改造与优化。更进一步说，行政诉讼程序三阶段构造下，法院对起诉行为的审查程序如何编制与推进？如何处置与协调起诉条件、包含起诉期限的诉讼要件以及本案要件之间的内在关系。

经由对既有研究的梳理，以包含起诉期限的诉讼要件为坐标，法院对起诉行为的审查程序分为单层阶段模式和复式平行模式两种类型。就前者而言，单层程序模式发端于罗马法，当时的民事诉讼程序包含两个阶段，第一阶段审查案件是否符合本案审理的条件，大致对应现在的起诉要件和诉讼要件，待第一阶段条件符合时，案件才会流经到第二阶段进行实体审理。采用此种模式的典型代表有我国澳门地区以及普通法时期的德国。在澳门地区，“办事处在收到诉状之后，应当依法对其形式要件进行审查”，视审查结果是否需要流经到实体审理阶段。这与我国现有模式较为接近，皆于立案阶段前置审查，不同的是我国仅有高阶化的起诉条件，实则为学理上起诉要件与诉讼要件的混合体。就后者而言，复式平行模式乃现代德国、日本民事诉讼法的通行做法，也为行政诉讼法所采纳。在德国，审查程序由单层阶段向复式平行模式变革的根源在于1924年《民事诉讼法》对妨诉抗辩责问制度适用时间的修改，即由原先本案审理程序之前变为诉讼中的任何时间。受德国法的影响，日本也于1926年也作出了相应的修改。如此修改，使得“诉讼要件的性质和机能发生了变化，逐渐不再以独立的形式出现”。在复式平行模式中，起诉是否成立由第一阶段审查，在第二阶段内部同时审查诉的合法性要件和有理由要件。依此模式，行政诉讼中起诉期限适法性问题，将置于立案登记之后，与行政行为的合法性问题同时接受法院的审查与评价。

对于审查程序的两种模式可作两点评析，就单层阶段模式而言，其符合诉讼程序推进的规律，起诉要件、诉讼要件与本案要件之间的界限清晰，有裨于三者功能定位由应然向实然转化，即前一阶段适法后，才会流经到下一阶段。但是，将诉讼要件交由立案机关前置审查，其存在审查封闭性的问题，当事人诉讼程序性权利无法得到有效的保障。就复式平行模式而言，将诉讼要件与本案要件并行审查有助于提高诉讼效率，以应对当前激增的案件数量。但是，不能一味地追求诉讼效率而忽略对诉讼经济的考量，倘若诉讼要件不适法，同时对本案要件进行审查，便会造成有限司法资源的无端浪费。此外，复式平行模式下诉讼要件与本案要件的界限将变得模糊，势必会影响两者功能的有效发挥。

有鉴于此，对包含起诉期限在内的诉讼要件的司法审查，应当采用单层阶段模式，但基于对当事人诉讼程序权利保障的考量，不宜交由立案机关前置审查。

（二）具体思路：开庭审理阶段率先审查

对于起诉期限的司法审查，不宜由立案机关前置审查，在庭前准备阶段和开庭审理阶段之间该如何选择呢？笔者认为，应当在开庭审理阶段率先对起诉期限等诉讼要件进行适法性审查，理由有二：一是有助于实现诉讼经济与诉讼效率的兼顾。倘若置于庭前准备阶段审查，基于诉讼程序权利保障的考量，为双方当事人提供两造对抗辩论的机会，这也会给当事人带来多次往返法院的时间负担（后期若有实体审理，当事人又必须到庭）。二是与我国的司法规律相适应。即我国的庭前准备阶段仅承担事务性的准备工作，根据《行政诉讼法》的相关规定，主要包括：法律文书的送达、普通案件合议庭的组成、证据材料的审查、通知必要共同诉讼人参与诉讼以及被诉行政行为有无停止执行的情况；等等。

据此，我国行政诉讼中起诉期限的司法审查应当在开庭审理阶段率先进行，具体的审查机制有：其一，在审查模式上，以法院依职权审查为主，被告申请审查为例外，即当法院依职权审查认定起诉期限适法时，被告对起诉期限问题提出异议并提交相应证据，视为被告申请审查；其二，在审查强度上，对起诉期限等诉讼要件奉行实质审查，以实现诉讼要件过滤案件功能的有效发挥；其三，当事人参与情况，双方当事人参与到对起诉期限问题的对抗辩论中，以两造对抗辩论的形式保障当事人诉讼程序权利；其四，审查结果表达，在其他诉讼要件适法的情形下，若起诉期限违法，则审理终结并作出驳回起诉的裁定；若起诉期限适法，则直接进入实体审理阶段，进而依法作出判决。当然，也存在一个例外情形，即若起诉期限违法且在诉讼要件审查阶段未能查明，流经到实体审理阶段，此时起诉期限不适法问题一旦查明，即可审理终结并作出驳回起诉的裁定。总体而言，起诉期限司法审查机制如此优化，可实现对行政诉讼“立案难”与审查封闭性两大问题的有效回应。

五、结论与展望

本文以起诉期限基本理论中的法律属性问题为研究对象，经由对通说观点的梳理与检讨，认为将起诉期限定性为起诉条件存在两处功能性缺陷，一则造成起诉条件高阶化，使行政诉讼陷入“立案难”困境；二则法院的审查与评价具有封闭性，两造对抗辩论缺位，当事人诉讼程序权利保障堪忧。在对我国行政诉讼程序进行三阶段构造改良后，起诉期限可定性为诉讼要件中的狭义诉的利益，并提出与之相适应的司法审查机制优化设计，即在“先程序、后实体”审查原则的指引下，在开庭审理阶段率先对起诉期限的适法性问题作出审查，以此促成我国行政诉讼程序价值不断突显以及诉讼程序权利获得充分且有效的保障。

作者：范伟（武汉大学法学院博士，国家“2011计划”司法文明协同创新中心研究员）

厡载：《江海学刊》2019年第2期。注释已略，引用请以原文为准。

本文系林莉红教授主持的国家社科基金一般项目“当事人选择行政纠纷解决途径的影响因素之实证研究”（项目号：18BFX043）的阶段性成果。

转自：行政执法研究