【裁判要旨】

在无行政机关认领强制拆除行为的场合适用起诉期限的条款，需整体把握该条款的语句结构，尤其是将“行政机关作出具体行政行为时”摆于句首的结构设置。如此整体把握，而非孤立视之，则此处行政行为的内容应当不仅仅包括直接影响公民、法人或其他组织合法权益的行政行为本身，还应当包括作出该行政行为的行政机关。也只有在公民、法人或其他组织知道或应当知道强制拆除行为的实施主体之后，才可公允地被视为已较为完整地知道或应当知道行政行为的内容。若公民、法人或其他组织虽认为自身合法权益受到行政行为的侵犯，但不知道、亦不应当知道行为主体，尚思竭诚遵从《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项“提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告”的规定，尽力查找行为主体，便起算起诉期限，则不合该条款规定的主旨，亦有违设置起诉期限制度的本意。一般认为，起诉期限的起算以公民、法人或其他组织依法能够提出起诉为前提。公民、法人或其他组织依法能够起诉但怠于行之，在起诉期限届满之后，人民法院才得对其起诉不予支持。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再82号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：王丽萍，女，1963年11月26日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市兴庆区掌政路康民西区3-1-302号。

委托诉讼代理人：李顺华，北京在明律师事务所律师。

委托诉讼代理人：韩海祥，北京在明律师事务所律师。

再审申请人王丽萍因诉宁夏回族自治区银川市兴庆区人民政府（以下简称兴庆区政府）城建行政强制一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终175号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年2月27日作出（2020）最高法行申591号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

王丽萍以兴庆区政府为被告向宁夏回族自治区银川市中级人民法院起诉称，其在银川市××省道以南、长河大街以西、青银高速公路以北（原灵武市临河镇横城村）拥有165亩土地，该地上有房屋、厂房、宿舍、围墙、地坪、砂石料铺设路面、办公四周平台、树木等建筑物、构筑物及附着物。2013年7月、2013年9月24日、2013年11月，起诉人上述土地上的建筑物、构筑物及附着物被强制拆除，上述强制拆除行为给起诉人造成了重大经济损失。2018年7月19日，被告针对起诉人作出银兴政征补〔2018〕2号《银川市兴庆区人民政府征收补偿决定书》（以下简称《征收补偿决定书》）直接单方面决定了对起诉人的补偿安置事项，但在此之前被告从未对案涉区域的房屋作出房屋征收决定及公告，起诉人至此才知晓被告系案涉征收项目的征收实施主体，是被告实施了对起诉人的上述土地、建筑物、构筑物及附着物的征收行为，即起诉人在2018年7月19日才知晓对被诉强制拆除行为承担法律责任的主体为被告。被诉强制拆除行为发生时，具体实施被诉强制拆除行为的强拆人员没有向起诉人送达任何执法文件，也一直未告知执法主体，这一特殊情况，属于应当扣除起诉期限的正当事由，被耽误的时间不应计算在起诉期限内。起诉人认为，没有任何合法强制拆除手续、未经起诉人同意也未对起诉人进行任何补偿的情况下强行拆除起诉人上述建筑物、构筑物及附着物的行为是对起诉人合法权益的严重侵犯，是对法律的践踏，该行为造成了极其恶劣的社会影响，被告应当依法对被诉强制拆除行为承担法律责任。故请求确认被告强制拆除起诉人所在的位于银川市××省道以南、长河大街以西、青银高速公路以北（原灵武市临河镇横城村）土地上的建筑物、构筑物、附着物的行为违法。

宁夏回族自治区银川市中级人民法院一审认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，从王丽萍提供的起诉材料可知，兴庆区政府的拆除行为发生在2013年，如果王丽萍认为兴庆区政府的拆除行为违法，应在法定期限内主张权利，王丽萍于2019年7月18日向该院提起行政诉讼，属于超过二年法定期限，依法应不予受理。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款之规定，作出（2019）宁01行初320号行政裁定，对王丽萍的起诉，不予受理。

王丽萍不服，提起上诉。

宁夏回族自治区高级人民法院二审认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，王丽萍于2013年已知所诉土地上建筑物、构筑物、附着物被拆除，2019年7月18日才向一审法院提起行政诉讼，超过二年法定起诉期限，一审法院裁定不予立案符合法律规定，认定事实、适用法律正确。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉、维持一审裁定。

王丽萍向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院立案受理。主要事实和理由为：1.具体实施被诉强制拆除行为的强拆人员当时没有向其送达任何执法文件，也一直未告知执法主体，导致其不知道对被诉强制拆除行为承担法律责任的主体，其无法主张相关权利。耽误的起诉期限并非是由于其自身原因。这属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的应当扣除起诉期限的正当事由。2.兴庆区政府于2018年7月19日针对其作出《征收补偿决定书》,其至此才知晓兴庆区政府系案涉征收项目的征收实施主体，即其直到2018年7月19日才知晓对被诉强制拆除行为承担法律责任的主体。其针对被诉强制拆除行为的起诉期限应当从2018年7月20日开始计算，其于2019年7月16日向一审法院提起行政诉讼，并未超过《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条第一款规定的一年的法定起诉期限。3.从有利于保护其诉权的角度，因被诉强制拆除行为涉及房屋，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九条的规定，应当适用二十年的起诉期限。4.一、二审法院认为被诉强制拆除行为发生在2013年，起诉期限应当从2013年开始计算，认定其于2018年7月18日起诉超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的两年的起诉期限，认定事实、适用法律错误。5.其于2019年7月16日向一审法院邮寄递交行政起诉状及证据材料，一审法院于当日签收，并非于2019年7月18日才向一审法院提起行政诉讼。一、二审法院对该项事实认定错误。

本院认为，本案现阶段的核心问题是一审法院对再审申请人王丽萍以兴庆区政府为被告提出的起诉是否应予立案受理。一、二审法院分别以兴庆区政府的拆除行为发生在2013年、再审申请人于2013年已知所诉土地上建筑物等被拆除为由，认定再审申请人于2019年7月18日提出的起诉已超过拆除行为时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的两年的起诉期限。从一、二审裁定所载情况看，此种已超过两年起诉期限的认定并不确当。该条款规定的两年系指“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。起算起诉期限的基本前提是“知道或者应当知道具体行政行为内容”。在无行政机关认领强制拆除行为的场合适用该条款，需整体把握该条款的语句结构，尤其是将“行政机关作出具体行政行为时”摆于句首的结构设置。如此整体把握，而非孤立视之，则此处行政行为的内容应当不仅仅包括直接影响公民、法人或其他组织合法权益的行政行为本身，还应当包括作出该行政行为的行政机关。也只有在公民、法人或其他组织知道或应当知道强制拆除行为的实施主体之后，才可公允地被视为已较为完整地知道或应当知道行政行为的内容。若公民、法人或其他组织虽认为自身合法权益受到行政行为的侵犯，但不知道、亦不应当知道行为主体，尚思竭诚遵从《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项“提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告”的规定，尽力查找行为主体，便起算起诉期限，则不合该条款规定的主旨，亦有违设置起诉期限制度的本意。一般认为，起诉期限的起算以公民、法人或其他组织依法能够提出起诉为前提。公民、法人或其他组织依法能够起诉但怠于行之，在起诉期限届满之后，人民法院才得对其起诉不予支持。本案中，再审申请人所诉的行政行为是行政机关依职权作出的强制拆除行为。再审申请人起诉时虽称其土地上的建筑物等于2013年7月、2013年9月24日、2013年11月被强制拆除，但同时亦称直至兴庆区政府于2018年7月19日作出《征收补偿决定书》时才知道该机关应对强制拆除行为承担法律责任。本案现阶段无证据证明再审申请人当时已被明确告知强制拆除行为是哪个行政机关实施，亦无证据证明再审申请人已了解相关情况而基本能够确定行为主体，故一、二审法院对《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的适用构成适用法律错误。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十四条、第五十五条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，人民法院在登记立案时主要系以公民、法人或其他组织递交的起诉状及相关证据材料为据，认定其起诉是否符合法定起诉条件。起诉状及相关证据材料系起诉人单方递交。人民法院仅据此往往无力全部触及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款规定的众多起诉条件。诸如重复起诉、诉讼标的已为生效裁判所羁束等情形的认定，时常需借助被诉行政机关的参与。囿于证据材料所限，对于起诉是否具备《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，即《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项规定的积极条件，及是否存在该条款其他各项规定的负面情形，从立案受理、审理、裁判的整个过程看，登记立案时的认定系阶段性的认定。依照《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十二条的规定，登记立案后，人民法院立案庭将案件移送审判庭审理。被诉行政机关参与诉讼后，人民法院若是进一步全面查究，断定起诉的确存在不符合法定起诉条件之处，则仍应依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款的规定裁定驳回起诉。通常以原告的起诉符合法定起诉条件为前提，人民法院方可依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十一条等条款作出实体判决。本案中，尽管再审申请人起诉称其知晓应对被诉强制拆除行为承担法律责任的主体的时间与其提起本案诉讼的时间存在不一致之处，但基于本案现有证据材料，再审申请人以兴庆区政府为被告提出的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，未显示存在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款规定的负面情形，应予立案受理。在立案受理之后，由一审法院对再审申请人知道或应当知道被诉强制拆除行为的时间、提起本案诉讼的确切时间等情况再予核实认定。一审法院裁定不予受理，二审法院对一审裁定予以裁定维持，均构成适用法律错误，依法应予纠正。

综上，再审申请人所提再审主张部分成立，一、二审法院适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第二项之规定，裁定如下：

一、撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终175号行政裁定；

二、撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2019）宁01行初320号行政裁定；

三、本案由宁夏回族自治区银川市中级人民法院立案受理。

审判长　　李纬华

审判员　　夏建勇

审判员　　刘　平

二〇二〇年三月三十日

书记员　　韩　岐