裁判要点

1.行政协议系行政主体与公民、法人或者其他组织协商一致所达成的协议。行政协议一经签订，无论行政机关还是公民、法人或者其他组织均应诚实地履行约定的义务，否则将依法依约承担相应的责任。进言之，如果行政机关不履行行政协议约定的义务，公民、法人或者其他组织依法有权提起行政诉讼，促使行政机关履行行政协议或者承担违约责任；反之，如果公民、法人或者其他组织不履行行政协议约定的义务，行政机关有权作出督促公民、法人或者其他组织履行行政协议的处理决定。

2.在补偿安置协议的有效性已被法院生效判决所认定，且被诉房屋征收补偿决定确定的补偿数额与补偿安置协议约定的补偿数额一致，亦未对当事人权利义务施加不利影响的情况下，当事人就房屋征收补偿决定提起的本案诉讼，并不会通过本案的审理获得补偿安置协议之外更多可保护的实际利益。

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中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申4180号

再审申请人（一审原告、二审上诉人)：张立云，女，1947年7月11日出生，汉族，户籍地安徽省宣城市宣州区，现住安徽省宣城市宣州区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：安徽省宣城市宣州区人民政府。住所地：安徽省宣城市宣州区鳌峰东路178号南楼。

法定代表人：汪侃，该区人民政府区长。

再审申请人张立云因诉安徽省宣城市宣州区人民政府（以下简称宣州区政府）房屋征收行政补偿一案，不服安徽省高级人民法院（2016）皖行终214号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

安徽省宣城市中级人民法院一审查明以下主要事实：安徽省宣城市人民政府（以下简称宣城市政府）于2010年3月1日作出《关于同意宣城市宣州区职业教育中心原校区及周边地区改造控制性详细规划的批复》，于2011年1月17日作出《关于同意宣城市2011年度经营性国有建设用地使用权供应收储计划的批复》，其中包含了涉案地块。宣城市宣州区十五届人民代表大会第二次会议于2013年1月6日作出决议，批准《宣州区2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年计划(草案)的报告》，其中将宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目列入宣州区2013年国民经济和社会发展计划。2013年2月17日，宣州区政府召开会议，对涉案房屋征收地块的安置补偿方案(草案)第四次进行讨论，形成意见后上报。2013年2月20日，该草案予以公告，征求社会公众意见。2013年3月19日，宣城市宣州区土地房屋征收事务管理局（以下简称宣州区征收事务局）、宣州区西林街道办事处（以下简称西林办事处）分别召开会议，征求被征迁户对方案的意见。2013年4月3日，宣州区征收事务局分别向宣州区维护稳定工作领导小组办公室、宣州区信访局递交《关于要求审定宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告的函》，请求对涉案地块上房屋征收社会稳定风险评估报告予以审定。2013年4月15日，宣州区维护稳定工作领导小组办公室原则同意该项目风险评估意见。2013年4月28日，宣州区政府召开第11次政府常务会议，同意对原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋进行征收。2013年5月2日，宣州区政府作出《关于宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》（附补偿安置方案），并在征收范围内予以公告。张立云房屋所有权证号为宣房权证西林字第××号，证载面积60.01平方米，房屋用途为住宅，无证房面积54.33平方米，位于上述房屋征收决定公告确定的征收范围内。为实施项目建设，宣州区政府确定宣州区征收事务局为房屋征收部门，西林办事处为征收实施单位。2013年5月21日，房屋征收部门根据多数被征收人意见确定宣城金桥房地产估价经纪咨询有限公司（以下简称金桥公司）为该项目国有土地上房屋征收评估机构，并予以公示。随后，选定的评估机构对征收范围内房屋进行了现场查勘、测量，并将评估结果进行公示。评估机构出具的评估报告确认张立云所有的房屋价值为309652元（仅包括证载房屋及房屋占用范围内的国有土地使用权价值，不含装修、附属物及搬迁费、临时过渡费等）、装潢测算评估为19003元。张立云与征收部门在签约期限内未能达成补偿协议，宣州区政府于2014年8月7日作出宣区征补〔2014〕21号《国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称21号补偿决定）。张立云不服该补偿决定，向宣城市政府申请行政复议。宣城市政府于2014年12月29日作出宣复决字〔2014〕96号《行政复议决定书》，予以维持。张立云提起本案诉讼，请求撤销21号补偿决定。

一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，宣州区政府依法具有负责本行政区域内房屋征收与补偿工作的职权。因张立云未能在征收补偿方案确定的期限内与房屋征收部门达成补偿协议，宣州区政府依职权对张立云的房屋作出房屋征收补偿决定符合法律规定。张立云诉称因历史原因，其被征收的面积为54.33平方米的房屋应当认定为合法建筑且应当按照相关规定予以补偿，但其未能提交该房屋面积应当认定为合法建筑面积的相关证据，故对张立云的此节诉讼理由，不予采信。金桥公司被选定作为涉案地块改造项目房屋的征收价格评估机构，是经公开征求被征收人意见，按照少数服从多数的原则予以确定，确定程序符合法律规定。评估报告已送达张立云，张立云未再按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，向房地产价格评估机构申请复核评估，故张立云在诉讼中提出金桥公司的评估报告错误的理由，不予采信。宣州区政府作出21号补偿决定前，将拟订的征收补偿方案公布、征求意见，并进行了修改，对张立云房屋面积、用途等进行了调查、登记、公示，并依法进行了评估。在张立云与房屋征收部门未能达成补偿协议的情况下，宣州区政府按照征收补偿方案作出征收补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，其程序及补偿内容均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2015）宣中行初字第00004号行政判决，驳回张立云的诉讼请求。

张立云不服，提起上诉。

安徽省高级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。二审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，房屋征收部门与张立云未能在补偿方案确定的期限内达成补偿协议，宣州区政府有权作出征收补偿决定。宣州区政府在作出征收补偿决定之前，按照《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，采取少数服从多数的方式选定评估机构、告知入户评估时间、调取房屋所有权证，并根据房屋征收补偿方案及评估结果，作出21号补偿决定。该补偿决定给予张立云货币补偿和产权调换的选择权，货币补偿金额以房地产市场评估价格确定，产权调换房屋安置在乐业丹桂园小区并按照补偿方案给予无偿赠送9％的高层系数即5.4平方米；临时安置费、搬迁费等均按照补偿方案所确定的标准给予补偿，并将补偿款进行提存。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条的规定，房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。对于已经登记的房屋，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。本案中，宣州区政府按照《宣城市原职业教育中心校区及周边地块改造项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》，对张立云被征收房屋面积以其产权证为依据计算，对未登记的54.33平方米分别按照上述方案规定的相应标准给予货币补偿，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

张立云向本院申请再审称，本案争议焦点为未登记房屋的认定问题，其对宣州区政府认定的房屋补偿面积有异议，被诉补偿决定中对有争议的54.33平方米砖混结构未登记房屋不予补偿，但宣州区政府并没有提交足以证明该争议房屋在作出补偿决定前业经法定部门依照法定程序认定为违法建筑的证据，一、二审判决认定的基本事实缺乏证据证明；本案争议焦点并非未登记房屋的评估和补偿问题，二审判决适用法律错误；其要求确认《原职高及周边地块改造项目调查摸底公示表》所载面积为合法面积有法律依据，二审判决未对该诉讼请求予以回应，明显遗漏诉讼请求。故请求撤销一、二审判决及21号补偿决定。

宣州区政府向本院提交意见称，其开展房屋征收与补偿工作主体合法；其作出房屋征收补偿决定依据合法；其作出本案房屋征收补偿决定程序合法；对张立云房屋及其合法面积的认定事实清楚、证据确凿；张立云已经与房屋征收实施单位签订了房屋征收安置补偿协议。二审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律适当，结果正确，诉讼程序合法。故请求依法不予支持张立云的再审申请。

本院经核查，西林办事处与张立云于2016年12月28日就被征收房屋的补偿方式、补偿金额等事宜签订了《国有土地上房屋征收与补偿协议》。

本院认为，再审申请人张立云不服再审被申请人宣州区政府所作21号补偿决定提起本案诉讼，其后不服二审判决向本院申请再审，本院本应审查再审申请人所提再审理由是否成立，但再审申请人与再审被申请人之间行政补偿争议解决的事态发展已使这种审查变得没有必要。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条和第十七条的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当给予被征收人公平补偿。依照该条例第四条、第五条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为后果承担法律责任。在房屋征收补偿活动中，无论是依照该条例第二十五条第一款的规定由房屋征收部门与被征收人签订补偿协议，还是依照该条例第二十六条第一款的规定由作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，均系为完成作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人的公平补偿责任。本案中，由于房屋征收部门未能与再审申请人达成补偿协议，再审被申请人通过作出21号补偿决定确定了其对再审申请人的补偿义务。经一、二审法院审理，生效判决对再审申请人撤销21号补偿决定的诉讼请求未予支持，21号补偿决定的法律效力得以延续。但是，在二审判决生效后，西林办事处作为房屋征收实施单位，于2016年12月28日与再审申请人签订《国有土地上房屋征收与补偿协议》。该协议重新确定了补偿方式、补偿金额等内容。再审被申请人并未对该协议确定的补偿义务提出异议。在此情况下，应当视为再审被申请人认可该协议重新确定的补偿义务，21号补偿决定确定的补偿义务已被取代。由于补偿义务是补偿决定的核心要素，再审被申请人对其重新确定后补偿义务的认可使得21号决定失去效力，故21号补偿决定对再审申请人、再审被申请人已无法律拘束力。在此情况下，本院对再审申请人的再审申请进行审查已无诉讼实益，故对其再审申请不予支持。

综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人张立云的再审申请。

审判长　　王振宇

审判员　　孙　江

审判员　　李纬华

二〇一八年三月二十九日

书记员　　薛　菁

裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行申561号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王志钢，男，1960年1月21日出生，汉族，住河北省张家口市怀来县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张玉江，男，1958年11月5日出生，汉族，住河北省张家口市怀来县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：梁志满，男，1963年11月21日出生，汉族，住河北省张家口市怀来县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王新利，男，1968年1月13日出生，汉族，住河北省张家口市怀来县。

四再审申请人的共同委托诉讼代理人：王奇兵、赵燕，北京京平律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省怀来县人民政府。住所地：河北省张家口市怀来县沙城镇府前街1号。

法定代表人：王鸿飞，该县县长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省怀来县东花园镇人民政府。住所地：河北省张家口市怀来县东花园镇。

法定代表人：尚海军，该镇镇长。

一审原告、二审上诉人：阎升，男，1956年3月2日出生，汉族，住河北省张家口市怀来县。

一审原告：李树江，男，1957年11月25日出生，汉族，住河北省张家口市怀来县。

再审申请人王志钢、张玉江、梁志满、王新利因诉河北省怀来县人民政府（以下简称怀来县政府）、河北省怀来县东花园镇人民政府（以下简称东花园镇政府）房屋征收补偿决定一案，不服河北省高级人民法院（2018）冀行终275号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

河北省张家口市中级人民法院一审查明，2015年9月21日，国家发改委批准修建京张铁路工程。为此，怀来县政府就此项房屋征收工作成立了怀来县京张城际铁路指挥部办公室。怀来县东花园镇西花园村的李树江、王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升的住宅在该项目规划的红线范围内。2016年12月21日，怀来县京张城际铁路指挥部办公室、东花园镇政府作出《新建京张铁路房屋征收补偿决定书》（以下简称《房屋征收补偿决定》），决定对王新利、李树江、张玉江、王志钢、梁志满、阎升的房屋予以征收。李树江、王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升对上述补偿决定不服未经复议，诉至法院，请求撤销怀来县京张城际铁路指挥部办公室、东花园镇政府作出的《房屋征收补偿决定》。

该院另查明，庭审中，怀来县政府自认怀来县京张城际铁路指挥部办公室是怀来县政府下设的机构，该机构的印章可代表怀来县政府。李树江、王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升均提出征收房屋所使用的土地性质系集体土地，怀来县政府对房屋使用土地的性质无异议。

河北省张家口市中级人民法院认为，李树江、王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升房屋使用土地的性质是集体土地，怀来县京张城际铁路指挥部办公室、东花园镇政府对李树江等六人作出《房屋征收补偿决定》，李树江等六人对此不服，依据相关规定应先提起行政复议，经庭审质证，李树江等六人未履行上述程序。故，对李树江等六人的诉讼请求，该院不予支持。该院在开庭三日前向李树江送达了开庭传票，李树江拒不到庭且无正当理由，故按撤诉处理；阎升已与怀来县政府签订了补偿协议，并已领取了搬迁补偿款，《房屋征收补偿决定》已对阎升权利义务不产生实际影响，故阎升对《房屋征收补偿决定》提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。东花园镇政府虽在《房屋征收补偿决定》上加盖了公章，不是作出《房屋征收补偿决定》的主体，被告主体资格不适格。该院遂裁定驳回王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升的起诉，李树江按撤诉处理。

王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升不服，向河北省高级人民法院提起上诉。

河北省高级人民法院二审查明的事实与一审裁定认定的事实一致。该院另查明，2016年10月15日，东花园镇政府分别与王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升签订《怀来县新建京张铁路项目房屋征收补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》）。王新利、张玉江、王志钢、梁志满尚未领取协议约定的补偿款。东花园镇政府已为补偿安置资金设置了专款帐户，王新利、张玉江、王志钢、梁志满的补偿款已存入上述专款账户。

河北省高级人民法院认为，王新利等人起诉请求撤销怀来县政府、东花园镇政府作出《房屋征收补偿决定》。但在《房屋征收补偿决定》作出之前，王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升已与东花园镇政府签订了《补偿安置协议》，已对自身相关权益作出了处分。上述《补偿安置协议》是双方真实意思表示，协议已经生效，且未被其他生效裁判确认无效。阎升已领取了协议约定的补偿款，王新利、张玉江、王志钢、梁志满的补偿款亦已存入了专门账户。因此，之后作出的《房屋征收补偿决定》对王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升的权利义务不产生实际影响。王新利、张玉江、王志钢、梁志满、阎升的起诉不符合法定起诉条件，一审裁定驳回五人的起诉，结果并无不当。至于李树江，经一审法院传票传唤无正当理由拒不到庭，一审裁定其按照撤诉处理，亦无不当。王新利等五人的上诉理由不能成立，不予支持。该院遂裁定驳回上诉，维持一审裁定。

王志钢、张玉江、梁志满、王新利向本院申请再审称：（一）原审认定事实错误，其没有腾退房屋，被诉《房屋征收补偿决定》对其权利产生了影响，其起诉符合法定条件。（二）本案不属于复议前置的法定情形。被诉《房屋征收补偿决定》严重违法，应当对《房屋征收补偿决定》进行司法审查。请求撤销一、二审裁定，责令一审法院依法审理。

本院另查明，王志钢、张玉江、梁志满、王新利于2018年1月18日针对其与东花园镇政府（系受怀来县政府委托）签订的《补偿安置协议》，分别以东花园镇政府、怀来县政府为共同被告向河北省张家口市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认《补偿安置协议》无效。河北省张家口市中级人民法院以《补偿安置协议》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定行政行为无效的情形，且双方真实意思表示，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形为由，分别判决驳回王志钢、张玉江、梁志满、王新利的诉讼请求。上述案件经河北省高级人民法院二审维持了一审判决，本院亦分别裁定驳回王志钢、张玉江、梁志满、王新利的再审申请。

本院再查明，东花园镇政府与王志钢、张玉江、梁志满、王新利分别签订的《补偿安置协议》所约定的补偿金额，与本案被诉《房屋征收补偿决定》所确定的补偿金额一致。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第五项之规定，公民、法人或者其他组织对征收、征用决定及其补偿决定不服提起诉讼的，属于人民法院的受案范围。本案中，怀来县政府针对王志钢、张玉江、梁志满、王新利被征收房屋分别作出的被诉《房屋征收补偿决定》，对被征收的地上建（构）筑物补偿及其他补偿的数额、搬迁的期限等予以确定，对当事人的权利义务显然具有实际影响且不属于行政复议前置的情形，依法属于行政诉讼法的受案范围。一审裁定关于被诉《房屋征收补偿决定》应先提起行政复议的理由，于法无据。二审以被诉《房屋征收补偿决定》对王志钢、张玉江、梁志满、王新利的权利义务不产生实际影响为由裁定驳回上诉、维持一审裁定，显属不当，本院予以指正。

需要特别指出，行政协议系行政主体与公民、法人或者其他组织协商一致所达成的协议。行政协议一经签订，无论行政机关还是公民、法人或者其他组织均应诚实地履行约定的义务，否则将依法依约承担相应的责任。进言之，如果行政机关不履行行政协议约定的义务，公民、法人或者其他组织依法有权提起行政诉讼，促使行政机关履行行政协议或者承担违约责任；反之，如果公民、法人或者其他组织不履行行政协议约定的义务，行政机关有权作出督促公民、法人或者其他组织履行行政协议的处理决定。本案中，王志钢、张玉江、梁志满、王新利与东花园镇政府分别签订《补偿安置协议》后，因其未领取协议约定的补偿款，东花园镇政府将相应的补偿款存入专款账户，怀来县京张城际铁路指挥部办公室、东花园镇政府遂作出本案被诉《房屋征收补偿决定》。依本院查明的事实，王志钢、张玉江、梁志满、王新利已对《补偿安置协议》分别向河北省张家口市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认该协议无效，该案经终审分别判决驳回其诉讼请求。因此，在《补偿安置协议》的有效性已被法院生效判决所认定，且本案被诉《房屋征收补偿决定》确定的补偿数额与《补偿安置协议》约定的补偿数额一致，亦未对王志钢、张玉江、梁志满、王新利权利义务施加不利影响的情况下，王志钢、张玉江、梁志满、王新利就《房屋征收补偿决定》提起的本案诉讼，即使由本院指令原审法院审理，其亦并不会通过本案的审理获得《补偿安置协议》之外更多可保护的实际利益。鉴于此，为减少诉累，节约司法资源，本案并无再审的必要。

综上，王志钢、张玉江、梁志满、王新利的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回王志钢、张玉江、梁志满、王新利的再审申请。

审判长　　李德申

审判员　　熊俊勇

审判员　　杨科雄

二〇二〇年六月三日

法官助理 牛延佳

书记员 申泽斌

来源：鲁法行谈