应明确行政机关受委托行使行政处罚权

第十三届全国人大常委会第二十次会议审议了行政处罚法（修订草案），行政处罚法将迎来自1996年制定施行以来首次全面修订。

　　行政处罚权的行使涉及行政秩序、制度和权威的维护等公共利益，涉及公民、法人或者其他组织的权利、义务和责任，故而行政处罚法对行政处罚权的委托实施采取了严格的要件法定说，即依照法律、法规或者规章的规定+在其法定权限内+委托符合法定条件的组织。从该法的立法旨趣来看，其中最为重要的是要求受委托者是符合法定条件的组织，但没有明确将行政机关列入可委托的对象主体。有人由此以为委托行政机关行使行政处罚权为该法所不容。这种观点影响广泛，亟待从理论上、法规范解释上予以澄清。

　　该法第18条第1款规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第19条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”按照严格的文义解释来说，除了该法第19条所列组织之外，行政机关不得委托行使行政处罚权。但是，从行政法一般原理来说，在行政组织职权法定原则下，行政机关之间委托行使行政处罚权，应当得到实定法支持，具有充分的合理性。行政权在行政系统内部的分配，在很大程度上属于立法政策的问题，某机关行使另外机关的某种权限，除非是相关机关之间在专业技术方面存在根本性的差异或者跨度，以至于可能导致该权限行使上的诸多不宜、不适等障碍，否则，只要相关法规范没有明确的排除性规定，那么，皆可通过行政规则加以调整，而不必等待狭义的法律专门作出授权规定。既然实践中产生争议，那么，通过修订行政处罚法对这个问题予以明确规定便具有重要意义。

　　该法第19条规定：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”第1项强调了主体的公共性，第2项明确了人的手段保障，第3项提出了专业性和技术性条件保障。特别强调受委托组织需要符合法定条件，其目的是确保行政处罚权的合法、合理行使。这是由行政处罚权的公权力属性所决定的。为了实现上述目的，该法不仅在第19条明确列出受委托组织的法定条件，而且在第18条第2款进一步规定：“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。”从委托的法理来看，行政机关的这种监督和担责是理所当然的、不言自明的，而该法专设一款对其加以规定，说明委托的关键还在于权责分明，在于强调本来的行政处罚权归属机关不能以委托为由而放任自流，依然由原行政机关承担相关行政处罚权的公共性和技术性的担保。

行政许可法关于委托行使行政许可权的规定（第24条），可以为行政机关之间委托行使行政处罚权提供立法例的借鉴。相关要素更为错综复杂，其实施要求更高的法规范和政策把握能力及专业性和技术性的行政许可权，只能委托行政机关实施。根据“举重以明轻、举轻以明重”的原则，行政机关成为受委托实施行政处罚权的适格主体，也就是理所当然的了。当然，行政机关之间委托行使行政处罚权也有限度。如前所述，行政机关的公共性无可置疑，其还应当具备人的保障和技术条件保障，才能受委托行使行政处罚权。须知，行政机关之间委托行使行政处罚权是实现公务协作、资源共享及优化组合的重要路径，既要遵守委托行政所要求的监督和担责等原则，又要强调委托机关和受委托机关之间的公务协作精神，建立健全公务协作规范，不断推进公务协作机制完善。

为确保行政机关之间委托行使行政处罚权合法公正且有效，更好实现公共利益，更好保障公民、法人和其他组织的合法权益，应当由行政处罚法明确规定行政机关受委托行使行政处罚权的制度。

作者简介：杨建顺，法学博士，中国人民大学法学院教授。

文章来源：《检察日报》2020年7月1日第07版。