摘要

确保政务处分权的有效行使、保障被处分对象的合法权益是政务处分程序的主要功能。政务处分程序具有独立性、封闭性、二元结构性和多样性的特征。整体看，政务处分程序在内容上可分为一般程序、特别程序和救济程序。其中，一般程序包括审理、决定和执行程序；特别程序包括其他机关先行处理的处分程序、特殊身份公职人员的处分程序及指定管辖案件移送的处分程序；救济程序包括回避程序、非法证据排除程序、复审复核程序。如何在法律程序框架内对政务处分程序进行体系化构建，是今后理论研究和立法完善的努力方向。

引言

实现反腐败立法由形式治理向实质治理功能的转化，是破解当下“中国式”腐败治理困局之关键。随着监察体制改革的深入推进，相关国家监察立法也在紧锣密鼓般的起草审议。2019年8月22日至26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议对《中华人民共和国公职人员政务处分法(草案)》(以下简称“《政务处分法(草案)》”)等七部法律草案进行了审议。2019年10月8日，中国人大网公布了《政务处分法(草案)》，并面向社会征求意见。《政务处分法(草案)》作为“统一的公职人员政务处分规定”和第二部专门性监察立法，具有前承党规党纪后接刑事法律的功能，它的制定有力地推动了政务处分的法治化与规范化。基于《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的统领性和基础性地位，其对政务处分的规定集中体现在《监察法》第11条和第45条。其中，第11条明确了监察机关对违法的公职人员依法作出政务处分决定的职权，第45条规定了警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定的类型。从功能地位上看，政务处分是监察机关对违法公职人员实施监察的主要处置措施，是监察机关处置权的核心内容。显然，《监察法》的制度供给难以满足监察实践的强烈需求。2018年5月30日，中央纪委国家监委联合发布了《公职人员政务处分暂行规定》(以下简称“《处分暂行规定》”)，作为政务处分法律出台前，规范监察机关政务处分工作的主要依据。这在一定程度上缓解了制度规范供给与监察实践需求的张力。

《政务处分法(草案)》设立专章对政务处分程序加以规定，凸显了程序的重要地位。比较而言，学界对监察程序，尤其是涉及政务处分程序的研究相对不足，难以为法律草案的完善及监察制度的法治化推进提供有益的智识支持。这给我们的研究提供了巨大空间。本文的研究立足于现行法律规定，并结合《政务处分法(草案)》程序章节设计的制度框架，对政务处分程序的功能、特征、内容等基础性问题展开讨论。本文主要分为三部分：一是政务处分程序的功能定位是什么，这既是研究政务处分程序的意义所在，也是政务处分程序构建的价值导向；二是政务处分程序的特征有哪些，这是基于对监察制度框架考察基础上的现状把握和提炼；三是政务处分程序的内容构造问题，具体包括政务处分的审理程序、决定程序、执行程序、特别程序及救济程序等。当然，本文的研究，毋宁是做一点投石问路的工作，以期对政务处分程序的功能、内容及体系化构建的认识和完善有所裨益。同时，笔者抛砖引玉，请教于方家。

一、政务处分程序的功能定位

从法学角度来分析，程序主要体现为按照一定的顺序、方式和手续来作出决定的相互关系。在现代法治社会，程序问题备受关注，已经成为法学学科的显学，这一点在行政法学领域尤为明显。程序的规定在法律规范体系中的分量也在强化。在实践层面，程序往往成为判断决策(决定)是否正当合理的一个重要因素，被誉为“看得见的正义”之实现方式。《监察法》第5章是关于监察程序的专章规定，共15个条文(自35条至49条)，《政务处分法(草案)》第4章是对政务处分程序的专章规定，共10个条文(自45条至54条)，程序条款在两部法律中所占比例分别为21.7%和15.1%，这足以表明程序问题的重要性，因此，我们有必要对程序在政务处分制度中的功能作用加以分析。

(一)确保政务处分权的有效行使

政务处分权作为处置权的核心性权力，是监察机关在对监察对象进行立案调查的基础上，依据监督调查的结果对被处分人实施的否定性法律评价措施。法律程序在此处的功能是，通过预设较为固定的条件、方法、步骤和环节装置，确保政务处分权在程序流程中转化为决定性的结论。

第一，程序能实现对权力行使主体角色的分化。监察机关根据监督、调查和处置三项职权，分别内设了不同的机构部门，其中，政务处分由监察机关的案件审理部门实施。从整体上看，处分程序处于监察程序的末端，是作出处置决定的过程性活动。角色的分化，一方面将整体性的处分权进行分解至监察机关的具体部门和具体的监察人员，实现了职权落实到人；另一方面，在角色分化后，各程序参与者按照法定的程序安排各司其职，互相配合，互相制约，最终在先后顺序的程序设计框架内形成了对处分决定的决策过程，并确保该项决策能够在本系统内外的有效实施。

第二，程序是法律实体性权力得以发挥实效性的前提条件。与实体性权利需要程序权利保障其实现一样，实体性的公权力同样需要程序性权力为其保驾护航。因此，宪法和法律在权力配置中，既要考虑实体性权力的配置，也要为实体性权力的实现配备一定的程序性权力。而程序性权力的主要表现形式和载体即是法律程序。具体到政务处分权的运行方面，如果没有法律程序加以保障，则处分权在通往实现的路上就面临一个不可跨越的鸿沟，而法律程序是从权力到结论的媒介。通过程序的设计安排，能够将抽象性的政务处分权与其作用对象(包括被处分人及其所在机关单位)结合起来，将权力适用于具体个案，并最终形成具有法律效力的处置决定。若缺乏程序这一保障机制，势必会导致权力空转。

第三，程序能够有效提高权力运行的效率。设置程序装置并非是为了阻碍权力的运作，相反，正是由于顺畅的程序安排，才给权力的高效率运作带来了便利。(1)固定的程序装置起到了过滤器的作用，减少不确定性因素，能在较快的时间内找出最适当的决定方案，而这种方案由于是经过理性程序滤化的结果，具有鲜明的形式理性；(2)程序能增强决定的实质合理性，强化了决定的可接受性，降低纠错成本；(3)程序能强化决定主体的自我监督管理，增强决定的稳定性和一致性。一方面程序参与者因适当分工实现了责任的分解，为决定主体的内部监督提供了归责标准；另一方面，程序减轻了具体决定者的责任风险，减少了不必要的下级向上级的请示汇报，在为上级监督下级提供可判机制的同时，也反向制约了上级对下级的不当干预。

(二)保障被处分对象的合法权益

从权利保护的层面观察，程序是保障被处分对象合法权益的主要手段。法律程序在为权力的行使提供诸多便利的同时，也因此赋予了被处分人一系列程序性权利，从而实现了公权力与私权利的动态平衡。“在现代合法化的形式进路中，人们愈来愈强调程序的重要性，程序被用来确定‘人民的集体意志’，亦即用来判断法律规则和司法裁决的有效性”。相对人的程序性权利是否在法律程序中得以承认和保障，以及公权力的权力与行为是否受到程序的有效约束和控制是衡量程序正当与否的主要标准。监察机关在掌握“重权”的同时，也应当受到正当程序的制约。强调监察权力运行符合正当程序，在于其具有单独承载基本权利保障和正义实现的功能面向与价值追求。政务处分程序对被处分人的权利保障主要体现为以下两点：

第一，政务处分的法律程序设计赋予了被处分人一系列程序性权利，用以对抗政务处分权的滥用，从而间接实现了对公权力的约束。《政务处分法(草案)》赋予被处分对象的程序性权利有：(1)知情权，即被处分对象有权利知道自己被调查的案件事实、证据情况及违反的法律规定等案件卷宗的材料；(2)申辩权，即自我辩护权，政务处分决定主体在对被处分人作出处分决定前，应当会见被处分人，听取其陈述申辩，并对其陈述的事实、理由和证据进行核实，并将核实的情况记录在卷；(3)非法证据排除请求权，监察机关以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为定案的依据，据此，被处分人如果认为监察机关存在采取以威胁、引诱、欺骗及其他非法方法收集证据的行为，可以请求对非法收集的证据予以排除；(4)请求回避权，即被处分人认为承办案件的监察人员有影响公正审理案件导致处分决定不公正的，享有请求回避权；(5)事后救济权，与前述程序过程中的权利救济不同，这一权利是在政务处分决定作出后，被处分人对此不服的，有权申请复审复核。

第二，政务处分的法律程序在赋予被处分人程序性权利的同时，也为监察机关提出了实体正义和程序正义的双重标准要求。监察机关违反了法定程序，即便是作出了合法适当的决定结果，也应当启动纠错程序，给予否定评价。“正当的程序总是从法律适用的一系列活动中分离出来的某些具有权利或权力性质的内容，交由其他主体来进行或让适当者与他们共同进行。”从这个意义上讲，处分程序中的信息共享、参与、辩论、回避、复审(复核)等程序又是为了制约处分主体的权力。程序对权力的限制表现为三点：一是限制专断。专断是人治模式的主要表征，“程序的实质是管理和决定的非人情化”，在程序的布置和安排下，任何决策都是在程序导控下完成的，这种程序也意味着是公开和稳定的，尽管这种公开在范围上仅限于作为决策程序参与者的那一部分监察人员，而阳光下的公开是最好的防腐剂，能够有效遏制专断；二是限制恣意。法律的显著特征是，它增加了规范化程序处理纠纷的可能性，经过程序认定的事实和决定具有既判力，决定者不得肆意推翻。上级机关对下级机关依据法定程序作出的决定，应当保持充分尊重。三是限制过度裁量。裁量权是指权力行使者可在法律规定的原则、范围、幅度内，结合个案情势进行有限的主观判断和自由选择。在规则治理模式下，裁量对于规则体制的运转是完全有必要的，它们“无法被消除，除非消除规则体制自身”。程序的精细化设置能够让这种必不可少的主观裁量权趋向客观化和理性化，比如，对决定结果的说理程序和救济程序设置，能够增加决定者裁量权行使的“负担”，为权力配置了相应的义务。

二、政务处分程序的基本特征

《监察法》第 36 条规定：“监察机关应当严格按照程序开展工作，建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制”。《监察法》依照监察进程设计了阶段式监察程序，创建了独立监察程序。政务处分程序作为监察机关处置程序的组成部分，应受到监察程序结构框架的约束。同时，政务处分程序也有区分与其他监察程序的特征。

(一)独立性

监察机关的独立地位决定了监察程序的独立性，政务处分程序作为监察程序的重要一环，也具有独立性特征。政务处分程序的独立性与封闭性是相辅相成的，即程序的独立性决定了程序结构的封闭性，而封闭性的程序结构又是程序独立的保障机制。关于监察机关的独立性问题，《宪法》和《监察法》均提出了监察权的独立行使原则，《监察法》又进一步规定了其他机关单位对监察机关负有配合协助的法定义务。在我国人大体制之下的权力结构体系中，各级监察机关由同级人大产生，与行政机关、检察机关和审判机关相互独立，并形成一套独立的权力运行程序。这种程序独立性要求，监察机关在依照国家监察法律法规办理公职人员职务违法和职务犯罪案件活动中，排除了刑事诉讼法、行政诉讼法在监察程序的适用。准确把握了政务处分程序的独立性，要求我们在对处分程序进行设计时，不得武断盲目地将其他国家机关的权力运行程序直接“拿来”适用，对任何其他程序的借鉴和适用，均需做好深入细致的论证工作，寻求程序相互衔接的制度通道。

(二)封闭性

政务处分程序的封闭性是指从政务处分案件的立案、调查、审理直至处分决定执行、救济的整个过程，处于相对封闭的状态，缺乏外部力量的介入与干预。与诉讼程序相比，政务处分程序是“处分决定机关——被处分人”单链结构，缺乏作为中立判断的第三方机构，被处分人不能请求职业人(律师)为其辩护，程序内容中的交涉性和辩论性也存在不足。与行政程序相比，政务处分救济程序属于内部的层级监督模式，按照目前的机构设置和制度安排，其既缺乏像行政复议那样的专门性复议机构设置，也没有精细化的规则加以支撑和激活现有的复审复核制度；基于监察机关与行政机关属性定位的界分，对监察权的监督更缺乏类似的行政诉讼制度通道。从辩证的视角看，政务处分程序的封闭性结构是一把双刃剑，一方面这种封闭性结果为监察机关依法独立办理具体案件打造了一个天然的外部屏障，防止外界因素的非法干涉；另一方面，由于缺乏外部监督，在监察机关内部监督机制不能有效运行的情况下，则这一法治反腐败的专责机关也将可能会为自身的腐败滋生温床。因此，充分认识到处分程序这种封闭性特征，能够为我们在程序精细化设计的过程中注入制约性规则，尽量减少不确定概念在程序条款中的使用。同时，应当增强处分决定的监督救济机制，织密复审复核程序的法网，依法创设独立于监察机关监督、调查和审理部门的复审复核机构，完善被处分人在申请复审、复核及申诉程序中的权利。

(三)二元结构性

政务处分程序的二元结构特征是由政务处分权行使主体的二元性决定的，这里具体包括两个层次：

第一，政务处分程序存在广义和狭义之分，二者的界分形成了调查和处分二元结构程序。广义的政务处分程序以监察机关作出处分决定这一结果为前提，囊括了对被处分人的立案和调查程序。但是按照《监察法》设定的阶段性程序结构，立案调查程序并不属于处分程序的组成部分。《政务处分法(草案)》继续延续这一制度安排，对调查程序和处分程序进行二元性的划分，即监察机关调查违法行为，依照《中华人民共和国监察法》规定的程序办理；经调查，依法决定给予公职人员处分或者免予处分的，按照本法确定的处分程序办理(第45条)。这种程序二元界分的可能理由在于，基于职务违法和职务犯罪的混合型调查模式安排，监察机关在对涉嫌违法公职人员进行立案和调查阶段，既实施职务违法调查，又进行职务犯罪调查，二者融合一体。因此，其无法确认被调查人的行为是仅构成违法还是涉嫌职务犯罪，而对涉嫌职务犯罪的案件，监察机关没有终局性的认定权，应当移送检察机关审查起诉。

实际上，这种界分的理由并不充分。首先，该界定将职务违法和职务犯罪进行了狭隘性的分类，没有看到二者的内在联系，即职务犯罪是职务违法行为的严重情节，职务违法不一定构成职务犯罪，但职务犯罪一定构成职务违法，而职务违法是政务处分的适用事由。因此，除了轻微违法案件外，公职人员无论是职务违法还是涉嫌职务犯罪，均应给予政务处分，只是对涉嫌职务犯罪的被处分人，监察机关在对其作出开除处分的同时，要作出移送检察机关审查起诉的处置决定。其次，职务违法和职务犯罪由不同的国家机关分别行使整合至由监察机关集中行使，则意味着对二者的界分已经丧失了现实基础，且这种区分亦缺乏实质意义。再次，调查和处分程序的二元结构导致立法成本过高，加重规则适用负担。若将调查程序独立设定，从立法完善的层面，《监察法》有关调查程序的少量条款无法满足监察实践的需求，我们需要另行制定一部规范公职人员职务违法和职务犯罪调查程序的法律规范，这种增加成本但无受益的做法，并非明智之举。最后，调查和处分程序的二元结构将引起法律规范的不一致性和调整范围的局限性。二元界分的结果意味着要进行区别对待，但《监察法》第33条、《政务处分法(草案)》第46条在对监察机关收集、固定、审查和运用证据的标准及非法证据的排除规则上，并未作职务违法和职务犯罪的区分，这进一步印证了二元界分的不必要性。同时，这种界分将导致调查程序从《政务处分法(草案)》的调整范围中脱离出来，也不符合政务处分程序的完整性要求。此外，在《政务处分法(草案)》的处分程序条款中，亦不乏调查程序条款，这也在一定程度上说明调查程序和处分程序密不可分。总之，调查和处分二元程序的界分模式设计，值得反思和进一步讨论。

第二，政务处分决定主体的二元性导致处分程序的二元结构。《政务处分法(草案)》将政务处分的决定权由监察机关扩展至公职人员的任免机关和单位，对草案的这种授权的合法性及任免机关、单位和监察机关在行使政务处分权之间的关系问题，笔者已另行撰文论证。根据《政务处分法(草案)》第45条第2款的规定，任免机关、单位对涉嫌违法公职人员的调查、处理，按照有关规定办理。这意味着根据政务处分决定主体的不同，政务处分的程序也分为监察机关政务处分的程序和任免机关、单位的政务处分程序。基于政务处分是对政纪处分的代替，以及任免机关、单位与监察机关在属性定位上的差异，二者在行使政务处分权方面的程序也应有所不同，对任免机关、单位的政务处分程序仍应当按照《中华人民共和国公务员法》《事业单位工作人员处分暂行规定》等相关法律规定进行。如前文讨论的调查和处分程序二元性不同，这里的二元程序的界分具有合理性和正当性基础。在政务处分程序的构建过程中，应考虑不同决定主体之适用政务处分程序的差异性。

(四)多样性

政务处分程序的多样性源自政务处分类型的多样性。依据《监察法》的规定，各级监察机关有权对违法的公职人员作出政务处分决定，具体包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等六种情形。在上述六种政务处分类型中，警告、记过、记大过属于精神惩罚，主要是对公职人员名誉的贬责，在强度和严厉程度上明显高于《监察法》第45条第1款第1项的谈话提醒、批评教育等轻微处置情形。降级和撤职属于实质惩罚，降级是降低级别，撤职是撤销职务，二者直接与公职人员的工资待遇及职务晋升等直接关联。开除作为对违法公职人员最为严厉的一种处分形式，直接面临解除公职人员与其所在机关单位的人事关系问题。按照《政务处分法(草案)》的规定：“给予有中国共产党党员身份的公职人员政务处分，一般应当与党纪处分相匹配。有中国共产党党员身份的公职人员受到撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分的，应当依法给予撤职或者开除处分。”根据纪检工作“四种形态”的要求，党纪轻处分和组织处理要成为大多数，对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数，结合中国共产党党员在公职人员中的较高比重，监察机关在对违法公职人员的处分类型也主要以警告、记过等轻处分为主。

根据《监察法》第2条、第5条的规定，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制是监察工作的指导思想，保障当事人的合法权益是监察工作的基本原则。为此，监察程序的设计既要考虑效率，也要注重公平的实现，让监察对象受到与其违法犯罪承担相一致的处置结果，而不能畸偏畸重。根据法律程序的一般适用规律，对当事人重要权益的剥夺，应适用严格的程序，反之，则适用宽松的程序。政务处分的程序并非千篇一律，从公平和效率的关系考虑，对上述不同类型的处分，在设计程序方面应当有所区别。如果不分处分类型的轻重差异，一律适用同样的处分程序的话，则必然带来工作效率上的麻烦，也有损公平正义的实现，不符合法律程序设计的一般规律。

三、政务处分的一般程序

政务处分程序的内容涉及多个方面，且根据不同的标准可以区分为不同的类型。本文结合监察程序的阶段性结构，并在《政务处分法(草案)》设定的处分程序框架内，将政务处分的程序分为审理程序、决定程序、执行程序、特别程序和救济程序等五部分。其中，审理、决定和执行是政务处分的一般程序。为了确保文章章节篇幅的均衡，本文将政务处分的程序进行分类阐述。

(一)审理程序

按照阶段性划分，监察机关的案件审理部门是处置权的具体行使机构，监察机关对外作出的任何处置决定均由案件审理部门进行审理拟定，故这一部门经常被形象比喻为监察机关的“法院”。审理程序的始点应从监察机关调查部门将对公职人员的违法事实调查终结，并将案件材料移送至案件审理部门起算。审批程序是监察程序的重要特征，案件在监察机关内设的不同机构间的移送过程中，亦存在大量的审批程序。政务处分的审理程序主要包括审核程序、告知程序、听取陈述申辩、制作审理报告等程序。

1.审核

监察机关案件审理部门经履行审批程序并接收案件后，应将案件分配给具体的承办人员，并就个案成立由两名监察人员组成的审理组(分为主办人和协办人)。审理组的任务是对案件卷宗材料进行形式审查，以及对调查认定的事实情况进行实质性审核。形式审查的重点对象是案件卷宗材料内容是否齐全，初核、立案、调查手续是否完备、程序是否合法等。经审查后，审理组应当出具案件形式审核表附卷。在实质审查程序中，审理组监察人员要对卷宗材料的内容进行逐项审阅，并形成阅卷笔录，阅卷笔录的内容一般包括五部分：(1)被调查人的身份情况及阅卷意见。(2)案件来源、领导批示、办案程序及阅卷意见。(3)事实、证据、定性情况及阅卷意见。(4)涉案款物情况及阅卷意见。(5)对被调查人的处理建议及阅卷意见等。

2.告知

根据《政务处分法(草案)》第45条第1款第1项规定，监察机关要将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知被调查的公职人员，听取其陈述和申辩，并对其陈述的事实、理由和证据进行核实，记录在案。被调查的公职人员提出的事实、理由和证据成立的，应予采信。此条款包括告知程序和听取陈述申辩程序。从保障被调查人权利的视角看，应当将这两种程序按照先后顺序分开，即设计专门的告知程序。设置告知程序的目的是为了保障被调查人的知情权。在告知程序阶段，应当组成两名审理人员面见被调查人，告知其案件进展阶段，调查认定的违法犯罪事实及拟给予处分的依据等内容。此外，还应当告知被调查人享有申请承办监察人员回避、对不服处分决定有申请复审、复核的权利。同时，审理人员还应当将听取被调查人陈述申辩的具体时间告知被调查人，便于被调查人在知晓其被调查认定的违法事实基础上，能有充分时间准备自己的陈述辩解意见。在告知程序阶段，监察人员应当制作谈话笔录，将告知的内容及过程完整记录，并由被调查人确认后签名存档。

3.听取陈述申辩

该程序的实施时间与告知程序的间隔时间应大于三日，设定间隔期间主要是为了给被调查人预留陈述申辩的准备时间。当然，如果被调查人明确不需要准备期间的，监察人员应予以记录在卷，可以直接听取被调查人的陈述和辩解。监察人员应当全面听取被调查人对案件事实、证据、依据的申辩意见。若被调查人对调查认定的违法事实持有异议的，审理人员应当就其提出的异议部分进行核实。经核实，审理人员认为异议不成立的，则予以释明不成立的理由，对异议成立的，如果存在事实不清、证据不足的，则应退回调查部门重新调查，若证据不充分的，则退回调查部门补充证据。

4.制作审理报告

审理组在完成对案件卷宗材料的审核、告知和听取被调查人陈述申辩后，应就案件的事实定性及处分建议等问题提交案件审理室室务会议进一步讨论。在形成一致意见后，由案件主办人制作审理报告。审理报告的内容一般分为案件来源及审查、调查简况，主要违纪违法问题，被审查人的态度和认识，暂扣、封存涉案款物情况，其他需要说明的问题，调查部门的处理意见、审理部门的意见等七个部分。审理报告以案件审理室的名义作出，并提交监察机关委员会讨论。为提高审理效率，审理期间应在案件移送审理部门之日起一个月内完成。

(二)决定程序

审理程序的参与人主要是监察机关审理部门的监察人员和被调查人，但决定程序中的参与人则较为复杂。因为这一程序是决定是否对被调查人予以政务处分以及实施何种政务处分的关键环节，且政务处分是以监察机关名义作出的，在涉及特定职务级别的被调查人时，按照管理权限，有可能需要提请同级党委常委会审议决定。决定程序具体包括征求意见、集体决策、审批、制作和印发处分决定文书程序。

1.征求意见

在实践操作中，监察机关在拟对违法公职人员作出政务处分时，往往将拟作出的处分意见函告被调查人的所在机关单位或主管部门，征求其意见。上述机关单位应当将其意见及时反馈给监察机关，由监察机关存入卷宗材料。此外，在调查阶段，监察机关通常会要求被调查人的机关单位出具关于被调查人综合表现的情况说明，这亦成为监察机关对被调查人予以处置的考量因素。从现行的法律规范看，这种征求意见的程序并没有相关依据。但这种征求意见程序安排具有一定民主正当性，是民主集中制原则在监察工作中的具体要求。同时，《政务处分法(草案)》第5条也将“民主集中制”明确作为政务处分工作的一项基本原则。

2.集体决策

集体决策是监察机关行使处置权的主要方式。监察机关案件审理部门制作审理报告后，应报告提交监察机关委务会审议。这一审议过程即为集体决策程序。在该程序中，案件审理部门的负责人或案件主办人应当将调查、审理的案件事实、证据及依据向委务会进行详细的汇报，确保参与集体决策的监察人员(主要是监察机关领导人员)全面了解案件情况。集体决策程序应以民主集中制为精神，并做到如下几点：(1)参与集体讨论者要在独立、充分表达意见的基础上进行表决；(2)参与讨论的人数应为单数，以多数意见为准；(3)集体讨论本质上是一种不同观点的正面碰撞，在讨论方式上应允许充分的协商、沟通甚至交涉，并做好书面讨论记录；(4)参与讨论者在进行表决时以职务较低者或具体办理案件者先行表决，即按职务级别从低到高进行表决，防止一把手“定调子”。

3.党委审批

设置审批程序主要是为了确保党对监察工作的领导和强化对监察工作的内部监督。此处讨论的审批主要是外部审批，主要适用于对由同级党委按照干部任免权限管理的本级领导干部的处分。坚持和强化党的领导是新时代法律规范体系的显著变化。十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案明确把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入总纲，以国家根本法的形式对党的领导核心地位作进一步确认。《监察法》第2条明确了坚持中国共产党对国家监察工作的领导，“监察法把党对反腐败工作的集中统一领导机制固定下来，为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供坚强法治保证。”从程序上看，党对监察工作的领导表现为监察机关就重要监察工作事项向同级党委的请示汇报，以及各级党委对监察处置工作的审批审议。例如，对本级党委管理的领导干部，监察机关不能独立作出政务处分，而是要先拟定处分意见，并根据处分的轻重程度分别履行审批程序。其中，给予政务轻处分的，一般要由同级党委主要负责人审批，对于重处分，由监察机关提请同级党委主要负责人交由党委常委会审议。同级党委常委会研究后，通常以会议纪要的形式作出审议意见，监察机关依据审议结果再以自己的名义作出政务处分决定。

4.制作和印发处分决定文书

《处分暂行规定》第13条将“印发政务处分决定”作为一项独立的程序。政务处分文书是监察机关作出政务处分决定的载体形式。在形式上，政务处分文书应当以监察机关名义作出，并标注文书编号，加盖监察机关印章。在内容上，政务处分文书中应记载如下事项：(1)被处分人的身份信息等基本情况；(2)调查认定的违法犯罪事实，其中对既涉及违法又涉及犯罪的事实，应分别列明；(3)列明公职人员违反的法律规定及处分依据，基于党纪处分和政务处分分开进行的原则要求，这里的处分依据应当是法律规范；(4)对被处分人给予处分的理由及处分内容，除了给予开除处分决定以外，其他处分决定应当在文书中明确处分的影响期间；(5)被处分人如不服处分决定的救济程序。从目前笔者的调研情况看，处分决定文书比较简单，普遍缺乏说理，且即便说理，往往也是千篇一律，比较抽象概括。处分决定作为一种“结果”，是依据监察程序产生并根据事实和正当理由做出的最终决定，正当程序要求在强制方式下形成的结论，必须说明理由。基于监察机关位高权重，且缺乏实质有效的监督制约，若其作为监督者作出的处置决定在说理上过于简约，则处置决定的可接受性和正当性也将大打折扣。

(三)执行程序

执行程序即指政务处分决定作出后，如何将处分决定的内容付诸现实的程序。根据《处分暂行规定》的规定，执行阶段的程序具体包括送达、宣告、函告、执行、存档等程序。

1.送达

处分决定文书印发后，应当由监察机关向被处分人送达。在此环节中，相对人由被调查人的身份转为被处分人。在送达实施主体上，应当由两名监察人员进行送达。在送达方式上，在无特殊情况下，一般应当直接送达。在送达地点上，既可由被处分人到监察机关签字领取处分文书，也可由监察机关安排监察人员到被处分人所在单位送达给其本人。在送达对象上，应分别向被处分人及其所在单位送达。被处分人在领收处分决定文书时，应当签署送达回证，并附卷存档。基于政务处分将对被处分人产生实际影响，不宜委托被处分人所在单位送达。被处分人一旦签收处分决定后，该处分决定即对其产生约束力。在监察实践中，监察人员在送达时，往往会制作送达及谈话教育笔录，涉及内容包括向被处分人送达文书及宣布文书的内容、对被处分人进行警示教育，并进一步告知被处分人享有申请复审复核的权利等内容。

2.宣布

《处分暂行规定》第13条第1款第4项规定，政务处分决定应当在一定范围内宣布。但对这里的“一定范围”如何界定，本条款未作出规定。通常情况下，这种宣布范围应限定在被处分人所在单位的管辖区域内，在宣布方式上，通常在本区域纪委监委网站公布，或通过手机报、时事新闻的方式推送。宣布程序的目的在于对被处分人进行公开性的申饬，增强处分的实效性，并起到对其他公职人员的警示教育目的。

3.函告

与宣布对象的不特定性相比，函告具有针对性，其适用对象的范围主要是与被处分人相关的机关、单位，这种“相关”范围是由被处分人的身份所确定的。函告程序的目的在于确保处分决定的有效执行。例如，轻微处分涉及被处分人影响期的执行及今后职务晋升，降级、撤职等涉及对被处分人职务待遇和工资福利标准的调整，开除公职涉及到被处分人档案的转移等。以上处分内容的执行工作均由相关部门负责实施。因此，监察机关应当将对被处分人的政务处分决定向这些负责实施执行的机关单位进行告知。关于函告的形式，应采取书面形式，以监察机关名义进行，并使用监委文号。关于函告的对象范围，《政务处分法(草案)》第50条规定，处分决定机关、单位应当根据受处分人的具体身份函告相应的机关或者群团组织等单位。《处分暂行规定》第14条规定，受处分人系民主党派和无党派人士的，同时函告本级党委统战部以及相应的民主党派机关或者相关单位。根据上述规定，政务处分的函告对象主要包括被处分所在的主管机关、党组织机关(适用于党员身份的公职人员)、本级党委统战部门(系民主党派和无党派人士身份的公职人员)、工资职务待遇主管部门、人事档案管理部门等。

4.执行

关于执行的主体，主要包括被处分人及其所在机关单位、被函告的机关单位。监察机关在将处分决定向被处分人及其所在单位送达和函告其他有关机关单位后，上述机关单位应当按照各自管理权限执行处分决定的相关内容，并将执行情况及时函告作出处分的监察机关。根据《监察法》第49条的规定，复审、复核期间，不停止原处理决定的执行。这意味着政务处分决定送达后，即便处于一个月的复审期间和两个月的复核期间内，也不影响处分决定的生效时间，即政务处分在作出之时便立即生效，同时具有强制执行效力。各有关机关在各自管辖权限内对处分决定进行执行时，若需要被处分人及其所在机关单位协助的，被处分人及其所在单位应予以协助。对处分决定在执行中发生的争议问题，执行机关可以函告监察机关处理。

5.存档

案件执行情况应当形成书面材料附卷，在执行完毕后所有与案件相关的卷宗材料均应集中整理，编号存档，交由档案管理部门负责，并安排专人严格管理。如在办理其他相关案件或其他情况需要调档查阅，则应履行审批手续并予以登记备存。

四、政务处分的特别程序

政务处分的特别程序是指，当被处分人存在特定情形、具有特殊身份以及监察机关在案件办理中存在管辖上的特别安排等情形时，所适用的政务处分程序。具体包括其他机关先行处分程序、特殊身份公职人员的处分程序、指定管辖的处分程序等。

(一)其他机关先行处理的处分程序

其他机关先行处理的处分程序是指针对公职人员的同一违法行为，其他有权机关已经作出了处理的，监察机关在履行政务处分权时所适用的程序类型。这里的其他机关包括司法机关、执法部门以及公职人员的任免机关、单位等。

1.公职人员先被追究刑事责任的处分程序

根据《监察法》和《政务处分法(草案)》的规定，政务处分的适用事由是违法行为，这里的违法行为当然包括犯罪行为。对公职人员因违反刑法被追究刑事责任的情形，一般要给予开除处分。在程序设计上，这涉及审判机关与监察机关的程序衔接问题。具体包括两个层次的问题：

一是对公职人员涉嫌职务犯罪的，一般先给予政务处分再追究刑事责任。《政务处分法(草案)》第7条规定的“一般应当先依法给予政务处分，再依法追究其刑事责任”的适用条件应当是职务犯罪案件。对公职人员因涉嫌职务犯罪，监察机关应当在作出移送审查起诉的同时，直接给予政务处分，再依法由司法机关追究刑事责任。这种程序设计的法理逻辑是，职务犯罪行为一定构成了职务违法行为，而监察机关对职务违法行为的认定具有专属权，其作出政务处分的理由不在于被调查人可能将被追究刑事责任，而是认为其已经构成了职务违法，达到了予以处分的事由。这种情形适用处分的一般程序即可。

二是对公职人员因其他非职务犯罪行为被追究刑事责任的情形，应当先追究刑事责任后，再由监察机关依据生效的刑事判决书和裁判书，依法给予政务处分，即先刑事后处分。在具体程序设计上，首先，法院在审理公职人员涉嫌非职务犯罪的案件时，应查明涉案公职人员的身份，在依法作出有罪判决并待裁判文书生效后，应根据公职人员的职务级别身份向由管辖权的监察机关进行通报函告，并附上生效的刑事裁判文书。其次，监察机关在收到法院函告及裁判文书后，一般不再履行立案程序，由内设的监督检查部门依据生效判决、裁定、决定及其认定的事实、性质和情节，提出给予政务处分的意见，移送案件审理部门办理。再次，根据《政务处分法(草案)》第12条第2款的规定，对过失犯罪被判处三年以下有期徒刑或者被判处管制、拘役的公职人员，一般予以开除处分。特殊情况下，对照处分决定权限，报请再上一级机关、单位批准，可以不予开除，给予撤职处分。这里的特殊情况，属于模糊性概念，应当对其具体情形加以明确。这里的“再”上一级，应理解为按照审批权限上一级的上一级。“通过权威程序选择的东西无论怎样总比没有经过这样选择的其他结果更好。”基于越向上越更具有权威性的思维定势，这种严格性的审批程序在一定程度上弥补了实体法律条款不明确的缺陷。

如果司法机关依法改变原生效判决、裁定，作出改判涉案公职人员不构成犯罪的或者免于刑罚的，应当将改变后的裁判文书函告作出政务处分的监察机关。对改判不构成犯罪的，监察机关应当撤销原政务处分，并在一定范围内为公职人员恢复影响。对改判免于刑罚的，监察机关应重新依法审查，这一改变是否对原政务处分产生实质性影响。对将重罪改为轻罪的，一般不影响原政务处分决定，可不予函告。但若从故意犯罪改为过失犯罪，且改判三年以下有期徒刑、拘役或管制的，应当函告作出原政务处分的监察机关。

2.公职人员因违法被执法部门予以处罚后的处分程序

“执法部门”是宪法文本创设的一个新法律概念，《监察法》也规定了执法部门，但对执法部门的内涵外延等未加以明确。有学者认为凡是在内涵上符合监察机关履行反腐败职责过程中对权力配置之需求的机关和单位均属于执法部门范畴。官方释义将“执法部门”界定为公安机关、国家安全机关、审计机关以及质检部门、安全监管部门等行政执法部门。基于公职人员所违反的主要是行政法律规范，这里的执法部门主要是行政执法部门。《政务处分法(草案)》第49条第2款规定，公职人员依法受到行政处罚，应当给予政务处分的，处分决定机关、单位可以根据生效的行政处罚决定认定的事实、性质和情节，经立案调查核实后依照本法给予政务处分。与先被追究刑事责任相比，这一程序增加了立案环节。立案的目的在于，监察机关要对监察对象受到行政处罚这一违法事实是否予以政务处分进行预判。即并非一切依法受到行政处罚的监察对象都需要给予政务处分。通过设置立案程序能将不需要给予政务处分的情形过滤出来，有效增强了监察监督的针对性和有效性，也减轻了监察机关的运作负荷。

对于立案之后，是否另行调查的问题，基于行政执法机关作出的行政处罚行为具有先定力、公定力、确定力、约束力和执行力，监察机关应当依据行政处罚认定的违法事实情节，依法作出与之相匹配的处分决定。在具体程序上，行政执法机关在对公职人员予以行政处罚的，应当将处罚决定文书报送监察机关，由监察机关确定是否给予政务处分，但轻微的处罚以及非现场执法下难以确定被处罚人身份的情形除外。在行政复议和行政诉讼的监督体制下，行政处罚决定应当在超过法定的诉讼(复议)期间后报送。如果一经作出就立即报送的话，若行政处罚日后被复议机关或审判机关予以撤销或改变的话，则依据原行政处罚作出的政务处分势必要受到影响。

3.任免机关、单位先行给予政务处分的处理程序

根据《政务处分法(草案)》第2条的规定，公职人员的任免机关和单位也可依法对违法公职人员给予政务处分，但其所适用的程序另行规定。基于政务处分是对原“政纪处分”的代替，任免机关和单位对其违法公职人员予以政务处分的程序应当适用现有法律规定的处分程序。根据《政务处分法(草案)》第4条的规定，对公职人员的同一违法行为，如果任免机关、单位已经给予政务处分，则监察机关不再予以处分。但监察机关赋有督促任免机关、单位依法开展政务处分工作的职责，在发现任免机关、单位应当给予政务处分而未给予，或者给予的政务处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。在程序安排上，若实施上述规定，则要求任免机关、单位在作出政务处分后，应将处分结果抄送监察机关备案。监察机关应设立或指定相应的部门作为备案接受主体，并就备案处分的合法性和适当性进行审查。对经审查认为政务处分存在违法或不当的，应提出纠正的监察建议。关于监察建议的提出时间，草案未加以明确。为了避免任免机关、单位作出的处分决定长期处于不稳定状态，对监察机关的纠正时间应加以限制，可设定两个月之内，从备案之日起计算。任免机关、单位在收到纠正原处分的监察建议后，应在一定期限(可限定两个月)内重新作出政务处分。

(二)特殊身份公职人员的处分程序

1.人大、政协选举或决定任免公职人员予以重处分的前置程序

根据《处分暂行规定》第11条和《政务处分法(草案)》第51条的规定，对经各级人大、政协机关选举或者决定任命的公职人员给予撤职、开除处分的，应当先由人大、政协依法罢免、撤销或者免去其职务，再由处分决定机关、单位依法作出处分决定。也就是说，对此类公职人员作出撤职和开除处分的，须先履行罢免、撤销或者免去其职务这一“前置程序”。这种制度安排的缘由在于撤职和开除公职处分在事实上剥夺了被处分人基于代议制民主选举和任免的职务，若不设置前置程序的话，则将影响人大、政协机关的选举和任免权的完整性。在人大体制下，对涉及人大选举任命的官员作出撤职和开除的政务处分时，应秉承权力制约的协同性理念，与人大机关充分沟通协商，遵循先政治责任再法律责任，先人大机关处理再监察处理的原则。在程序设计上，监察机关应先将对选任公职人员调查认定的职务违法和职务犯罪事实简况、拟予以撤职和开除处分的意见形成书面材料向选任机关报告。再有选任机关依照法定程序予以撤销或罢免，然后函告监察机关，监察机关再依据政务处分的一般程序处理。

2.对人大代表和政协委员予以政务处分的通报程序

根据《处分暂行规定》《政务处分法(草案)》的规定，对人大代表、政协委员的政务处分，无论轻重与否，均需要履行向其所在人大常委会或者政协常委会的通报手续。这要求监察机关对违法公职人员予以处分时，应当查明被处分人是否具有人大代表或政协委员身份。通报应以监察机关名义作出，并使用监委文号，且符合相关公文的形式要求。

(三)指定管辖案件移送的处分程序

根据《处分暂行规定》第20条和《政务处分法(草案)》第52条的规定，下级监察机关根据上级监察机关的指定管辖决定，对不属于本监察机关管辖范围内的监察对象立案调查的，调查终结后，应当按照管理权限交由处分决定权限的任免机关、单位或者监察机关依法作出处分决定。上述规定实际上将政务处分决定权的选择主体赋予被指定管辖的下级监察机关。由于任免机关、单位和监察机关在案件管辖上存在分工和移送机制，即任免机关、单位认为案件重要或者复杂的，可以依法移送监察机关处理。据此，任免机关、单位对案件是否重要复杂具有判断权。因此，一般情况下，下级监察机关在调查终结后，应交由被调查人的任免机关、单位依照法定程序予以处分，在任免机关、单位认为案件重要复杂的，再自行移送监察机关处分。在案件移送过程中，下级监察机关应当制作调查报告，并将案件卷宗材料一并移送，并成为作出处分的证据，但以非法方法收集的证据应当依法排除。基于下级监察机关毕竟是在上级监察机关指定管辖下才获得了临时性的调查管辖权，故下级监察机关在调查终结，拟选择移送公职人员的任免机关、单位前，应报上级监察机关审批。

五、政务处分的救济程序

政务处分的救济程序是专门为被调查(处分)人设计的，目的是为了维护其合法权益，并以此对监察机关政务处分权的行使构成一种程序上的监督制约。在具体内容上，救济程序既包括作出处分过程中的申请回避和请求非法证据的排除程序，也包括处分作出后的复审复核程序。

(一)回避程序

《政务处分法(草案)》第47条、第48条是关于参与公职人员违法案件调查、处理的人员回避条款。与《中华人民共和国行政监察法》相比，该条款存在很大进步，增加了申请回避程序，扩展了回避事由并明确了决定主体，操作性更强。根据上述规定，回避程序具体包括自行回避和申请回避。

1.自行回避

关于自行回避的主体，主要包括参与公职人员违法案件调查、处理的人员。这里有个关键问题值得讨论，即针对同一公职人员违法案件的处理，调查人员因监察机关内部人事调整，在案件办理期间，被调动至案件审理部门，能否参与对其调查阶段案件的审理工作。我们认为，监察机关内设的分别行使监督、调查和处置职权的部门之间，在关系上存在互相分工、配合与制约关系，行使处置权的案件审理部门负有对调查部门认定事实及证据的审核监督职责。因此，从监督制约的视角看，参与案件调查工作的监察人员不宜参与案件的审理工作。当出现此类情形时，参与前期调查的监察人员应当自行回避。自行回避应当由本人提出，并说明理由，且提出时间应限定在得知自己符合回避的事由时。监察人员自行回避的，应向其所在部门负责人申请；部门负责人自行回避，应向分管该部门的领导申请；对分管领导自行回避，应向监察机关负责人申请。对监委机关负责人自行回避的，基于上级监察机关对下级监察机关的领导体制，其应向上级监察机关提出申请。对提出的自行回避申请，监察机关应立即组织人员予以审查，在决定作出之前，自行回避的监察人员不得停止对案件的调查和处理工作。

2.申请回避

根据草案规定，申请回避的主体是被调查的公职人员、检举人及其他有关人员。这里有关人员应当包括被调查公职人员的近亲属、与违法案件相关的受害人及得知应当回避的监察人员之外的其他本机关的监察人员。在程序设计上：(1)公开回避信息，告知参与案件办理的监察人员的基本情况及当事人有请求回避的权利。(2)对申请回避的理由及证据和证明标准问题，应以举证责任倒置、证明标准降低等多种途径来缓解申请人收集证据的难度。(3)一旦申请人提出回避申请，即应当予以审查并作出是否回避的决定，对不同意回避的，监察机关应当说明理由。(4)回避申请应向参与案件办理的监察人员提出，在形式上既可口头提出并记录在卷，也可书面提出。(5)在监察机关对申请人的回避申请予以审查期间，一般情况下，被申请回避的监察人员应当暂停案件办理工作。

(二)非法证据排除程序

“《监察法》创设了独立的监察非法证据排除规则，”且也对“非法方法”有所界定。《政务处分法(草案)》亦明确了“以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为定案的依据。”这一制度安排需要设定相关程序才能得以实施。关于监察非法证据的排除标准问题，现行立法规定的较为原则，有待完善，同时也更需要设计完善的程序加以弥补立法的不足。非法证据排除程序主要包括主动排除程序和申请排除程序两种类型。

1.主动排除程序

在违法公职人员的案件调查终结并移送至案件审理部门之后，负责案件审理的监察人员应当审查证据在收集中是否存在威胁、引诱、欺骗及其他非法方法的情况。对存有非法收集证据嫌疑的，应要求调查人员说明情况并提供证据证明不存在非法收集证据的事实。对说理和举证不成立的，应认定为非法证据并予以排除，不得作为定案依据。此外，审理部门监察人员在向被调查人谈话核实案件事实时，应将申请排除非法证据的权利及非法收集证据的方法类型等告知被调查人，在被调查人提出调查人员存在非法收集证据的情形后，即便被调查人未再申请排除非法证据，监察人员仍应当依法核实并予以排除。非法证据的排除过程应记录在卷。

2.申请排除程序

被调查人如果认为监察机关在收集证据过程中，存在威胁、引诱、欺骗及其他非法方法，有权在案件审理期间内向案件审理组监察人员提出非法证据排除的申请。申请方式包括口头和书面形式。为了提高排非程序的实效性，被调查人在提出排非申请时应明确非法收集的具体证据和非法的具体方法等理由，但不须提供相关证据证明。审理组对被调查人提出的排非申请，应予以受理并记录在卷；对被调查人提供的证据材料和相关线索应当予以核实，并可要求参与案件调查的监察人员说明情况及提供不存在非法收集证据的有关证据。坚持“有申请必回复”的原则，经核实，被调查人的排非申请成立的，将违法收集的相关证据予以排除，不得作为定案依据；申请不成立的，应及时向被调查人说明理由。对排除申请的审核工作，应在案件审理终结前完成，并记录在卷。

(三)复审复核程序

复审复核是《监察法》给被处置人设置的救济机制。《政务处分法(草案)》进一步对复审、复核的程序进行了专章规定。规定复审、复核程序的目的在于保证监察机关正确、及时处理复审、复核案件，维护复审、复核申请人的合法权益，维护和监督监察机关依法办事。

1.复审

复审程序是由作出政务处分的监察机关在受理被处分人的申请后，对原处分决定进行审查核实并作出复审决定的程序。(1)在复审期限上，根据法律规定，被处分人应当在收到处分决定之日起一个月内提出，复审机关应当在收到复审决定之日起一个月内作出复审决定。(2)复审组成人员上，要坚持复审和调查、审理相分离的原则，对案件的复审，不得有原参与案件调查、审理的监察人员参与办理。(3)在复审机构及权限上，监察机关在收到被处分人的复审申请时，经监察机关负责人审批后交由案件监督部门负责立案，并就具体案件成立由两名以上监察人员组成的复审组，调阅原案案卷，必要时可以进行取证，也可要求原参与案件调查、审理的监察人员说明情况。(4)在复审内容上，需要全面审核原处分决定查明的事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、手续是否完备等。(5)在决定程序上，复审组经复审，提出办理意见，报监察机关相关负责人批准或者委务会研究决定，作出复审决定；对原处分决定是经同级党委主要负责人或党委常委会审议的，复审若改变原处分决定的，仍需履行党委审批程序。(6)在结果上，应包括维持原处分决定、改变原处分决定两种情形，对改变处分决定的，不得加重被处分人的处分。(7)复审决定书的内容格式上，决定书应当载明被处分人申请复审的请求、事实及理由，复审查明的案件事实情况、复审决定及理由、并告知被处分人不服复审决定有向上级监察机关申请复核的权利、期限、申请复核需要相关材料及份数、申请复核书的递交主体和方式等内容，文书应当加盖监察机关复审专用印章。(8)复核过程所形成的材料和书面记录，应当整理装卷存档。此外，复审决定应当抄送相关单位，并在一定范围内宣布。

2.复核

复核是上级监察机关直接介入下级监察机关具体案件处理的通道。由于同级党委管理干部的处分决定是由同级党委主要负责人乃至同级党委常委会审议决定的，只是处分决定是以同级监察机关的名义作出的。在此种情况下，上级监察机关在复核中如果改变了下级监察机关的处分决定，实际上是改变了经地方党委审批审议的处分意见，那么将意味着党委对同级监察机关的领导关系与上级监察机关对下级监察机关的领导关系发生了正面的交锋，这就产生了一个重要的领导体制性的问题，即谁的领导更加权威。其实，《监察法》设置复核程序，则已明确了上级监察机关领导的权威性，这种上下级领导体制也是《宪法》确立的，而地方党委的领导更侧重于思想领导和政治领导等宏观性和方向性问题，对业务的领导应以上级监察机关为准。因此，上级监察机关在复核工作中，应当严格按照被调查认定的事实、证据及处分决定、复审决定的合法性和适当性进行审查，不应考虑地方党委的审议审批程序等问题。

复审是复核的前置程序，未经复审的，不能提出复核申请。复核的内容不仅包括原处分决定的合法性和适当性，还包括案件复审决定的合法性问题。复审程序是监察处置决定的终局性程序，对复审决定，申请人应当服从，不能再另行寻求法律制度层面的救济，也不得再重新申请复核。关于复核申请材料的递交问题，应通过原复审机关(原作出决定的监察机关)递交，并由复审机关将案件卷宗材料和复审卷宗材料一并移送上一级监察机关的复核机构。基于机构是职能的载体，为了确保复核职责的有效行使，在地级市以上的监察机关应当设立专责案件复核的机构，同时完善案件复核的程序和规则。根据《监察法》的规定，复核机构应当在二个月内作出复核决定，这是复审期间的一倍。因此，案件复核工作在程序设计上尤其要注重公平，增强复审工作的中立裁决程度：(1)立案，上级监察机关在收到申请人递交申请材料后，应在七日内审查，对符合条件的，应当立案并将立案通知书送达被申请人；对不符合条件的，应告知申请人需要补正的材料、手续、补正期间和逾期补正的后果等；对超过复核申请期间的，决定不予受理。(2)组成复核组，复核组应由三名以上监察人员组成，曾参与过案件调查、审理、复审任何一种程序的监察人员，因工作调整至上级监察机关复核部门的，不得参与案件的复核工作。(3)案件复核机构应当自复核申请受理之日起七日内将申请人的复核申请书副本发送给作出政务处分的监察机关(被申请人)；被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出处分决定及复审决定的证据、依据和其他有关材料。(4)复核原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者复核机构认为有必要时，可以向被申请人、有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人的意见。(5)复核组在对处分和复审决定进行审查后，应当提出意见，经监察机关主要负责人审批或者集体讨论通过。(6)复核结果包括维持原处分决定、改变原处分决定及撤销原处分决定并责令被申请人在一定期限内重新作出处分决定；对于责令重作的，被申请人不得以同一事实和理由作出与原处分决定相同的处分。(7)复核决定文书应载明申请人的申请及事实理由，被申请人的答复意见，复审查明的事实、作出复审决定的理由等内容，并明确复审决定具有终局性。

结语

《政务处分法(草案)》将政务处分程序法制化，明确了政务处分的法律程序属性定位。因此，在法律程序框架内对政务处分程序进行体系化构建，应当成为今后我们长期坚守的一项重要任务。从整体上看，《政务处分法(草案)》对政务处分程序的规定仍然属于粗线条的设计，这些太薄弱的程序规范要付诸实施，仍需进行细则化的完善。我们考虑中国特色监察制度的程序建设，也应从本土资源出发，在既存条件中去寻找有利于程序发育和进步的契机。法律程序的体系化的构建，一方面要求程序规范的增加，另一方面要求程序规则的条理化和自洽性，能够满足实体的多样化需求，且符合法治原则的基本要求。

不可否认，任何一部法律的制定和出台，均有一定的基本立场和价值取向。《监察法》《政务处分法(草案)》亦不例外。监察体制改革的初衷在于将分散的多元化腐败治理力量整合，构建集中统一、权威高效的反腐败监督体系。将监察权独立于行政权、检察权和审判权，确定监察机关的独立地位和政治属性定位，均是围绕“有效监督权力、强化反腐能力、构建廉洁政治”这一中心任务展开的。强调监察程序的独立性也是基于此。但是，权力监督与权利保障从来就是密不可分的两个问题，权力监督的目的是为了权利的保障，二者应当属于手段与目的的关系，这要求我们在注重强调对权力有效监督的同时，还要考虑对权利的保护问题，这亦是人权保障的宪治安排。政务处分法律程序的理性构建，应当建立在对权利进行最为基础性保障的这一最低共识上。在具体路径上，要承认被处分人的权利主体地位，为监察机关履行职责设置相应的义务，而这些义务在一定程度上又转化为了被处分人的程序性权利。我们要平衡权威高效反腐与程序正义保障的关系，并在重视监察实践经验的基础上，理性设计和构建更加符合我国国情的处分程序。

作者简介：陈辉，东南大学法学院暨人权研究院博士研究生。

文章来源：《西部法学评论》2020年第2期。基金项目：2017年度国家社会科学基金重点项目“宪法个案解释基准的证成路径、方法与规则研究”(17AFX010)之阶段性成果。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。