2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，这是新中国历史上第一部以“法典”命名的法律，标志着我国正式进入“民法典时代”。有观点认为，就保障市场经济和民主政治发展的两大“重器”——民法和行政法而言，应当形成相互配合、协同推进的最佳状态。　　

3月10日，全国人大代表江必新接受《法治日报》记者采访时表示，从行政立法总体设计而言，制定一部类似民法典的行政法典实为最理想的目标。实际上，我国在制定行政诉讼法之前，也曾做过尝试。但行政法包含的内容实在太过广泛，且变动又极频繁迅速，短时间内难以集中制定一部法典。在此情况下，为了有效回应法治中国建设对行政法制的需求，同时为未来时机更加成熟时制定行政法典积累经验、夯实基础，建议紧密结合我国行政法治实践，先行制定行政法通则。

图为全国人大代表江必新

行政法通则的含义、特征

江必新介绍，所谓行政法通则，是一部规范所有行政行为，在行政法体系中起纲要性、通则性、基础性作用的一部法律。行政法通则的特征可以概括为“四个是”和“四个不是”。从正面看，它有“四个是”。第一，它是与所有的行政活动有关的法律，将所有行政活动的基本准则纳入到这一基本规范里面来，而非某一个单项行政活动的法律；第二，它是一个纲要性的法律，类似于行政法的大纲，而不是细则性的、某一方面的规定；第三，它是一个通则性的法律，对行政活动中共性问题进行规范，各种行政活动中具体的、特殊性的问题可以由其他具体的法律规范来加以规定；第四，它是实体法与程序法合一的法律，既包括了程序性的规定，也包含了对实体问题的规定。

　　从反面看，江必新认为它有“四个不是”。第一，它不是一网打尽、网络无余的行政法典；第二，它不是一个关于行政法律关系的法典编撰；第三，它不是一个行政法的总则，因而也不一定要有分则；第四，它不是某一个单项的法律，而是要对所有的行政活动都进行概括、提炼、抽象。

制定行政法通则的必要性

在江必新看来，制定行政法通则可以为行政主体或行政机关及其工作人员的行政行为提供法律依据和准则。具体有几个方面的意义：第一，有助于推进法治政府建设实现率先突破。制定一部规范所有行政行为，在行政法体系中起纲要性、通则性、基础性作用的行政法通则，对行政活动中共性问题进行规范，将所有行政活动的基本准则纳入其中，能够为法治政府建设提供更加全面和有效的法律制度供给，确保行政机关活动的方方面面均能有法可依，有效助推法治政府建设实现率先突破。第二，有助于执法人员全面准确把握行政法的基本精神。真正意义上的立法应当始终是一种依照既定原则行事的担当，故而对于一部法律，关键在于掌握其原则和精髓，抓住其最核心的几条规则。立法实践也应据此展开。掌握了这些原则和核心规则，就可以推导出其他相关内容。第三，有助于行政机关及其工作人员强化行政管理，提高行政效能。通过制定行政法通则，可以全面赋予行政主体以履行行政职能的行为方式和行政措施，从而使行政治理的各种行为方式和行政措施获得合法有效的法律依据，从而增强其合法性及效力。第四，有助于更好保护人民群众合法权益。过于庞杂的法律无疑会成为普通公民掌握法律的一大障碍。制定统一的行政法通则，既便于公民掌握并将之作为捍卫自身的法律武器，更好保护自身的合法权益，也便于公民监督行政机关、行政执法人员依法行使职权，从源头上减少行政侵权行为的发生。第五，有助于最大限度节约行政法立法资源。如果沿用行政法原有的立法路径，按领域一部一部进行立法，其所耗费和占用的资源和制定行政法通则相比非常大。

　　目前我国立法机关尤其是全国人大的立法任务十分繁重，如何从立法技术和立法规划上最大限度地节省立法成本，江必新认为是立法者需要通盘考虑的问题。

行政法通则的基本原则和主要内容

江必新建议，行政法通则的基本原则可以概括为以下六个方面：即职权法定原则、法律优先原则、积极履责原则、行政权正当行使原则、尊重保障人权和公权利原则、依法履行公法义务与正当行使公法权利原则。在此基础上，行政法通则的内容主要包括以下几方面：第一，规定行政主体的相关内容。在行政法通则中，要对行政组织法的一些基本内容予以规范，包括但不限于行政主体的分类、行政体制和体系的结构、各类行政主体的权限、行政权限争议的解决和行政机关之间的相互关系等。第二，规定行政参与人与利益关系人的法律地位。主要包括保障公民的知情权、参与权、表达权、请求权和监督权等权利，建构相对人的公权利体系并保障公法权利实现，利益关系人的法律保障等。第三，为行政活动提供充分的监管和规制手段。明确行政主体在进行社会管理中可以运用哪些手段，每一种手段的运用条件、基本前提以及适用标准或者基准。行政手段和方式的设定，既要管用，也要受用，并要从单一规制转向综合治理。第四，规定管辖的基本原则和管辖争议的处理。管辖制度解决的是各行政事务究竟归哪一个层级、地域或专门的行政机关处理的问题，有必要予以明确。第五，为行政行为确定法定事实要件的证明方法、规则和标准。行政程序中的事实基础通常表现为法定事实要件的确定。要根据行政行为的具体类型，如损益性的行为、授益性的行为，分别确定法定事实要件。同时，需要对确定法定事实要件的证明方法、规则和标准作出一般性规定。第六，确定行政法律行为的成立、生效以及合法要件和事实行为的合法要件。任何一个行政法律行为，都需要确定它的成立、生效、合法以及失效要件，从而判断行政行为是否成立、生效、合法，是否违法、无效、可撤销、可更正或补正等等。第七，为行政主体确定基本的法律义务和职责。行政主体在何种情况下，具有何种行政义务，以及行政相对人在何种情况下具有请求权，行政法通则要予以规定，并要特别注意行政主体消极不作为的问题。第八，为行政活动确定正当的法律程序。行政法通则要确定行政活动的基本程序，包括普通程序、简易程序和特别程序。第九，为行政行为设定有效的监督途径和救济机制。行政法通则要规定行政的内部和外部监督的途径、方式以及程序，瑕疵行政行为的各种处理方式。此外，还要规定申请复议、行政诉讼、行政补偿和行政赔偿等行政救济的主要途径和方式。

来源：法治日报

法治日报全媒体记者 蒋安杰