来源：中国PPP综合服务平台

五大问题

一、投身PPP是施工企业必然的战略选择

中国经济正发生着深刻的变化，支撑过去高速发展的生产要素不再，供需的内在矛盾改变，供需结构失衡，原有的市场供需动态平衡被打破。

相应地，工程承包市场也发生着深刻的变化：

房价持续增长预期不再，房子难卖，房地产投资迅速下滑，房地产项目减少，承接房地产项目的风险陡增;

失去土地财政的支撑，平台公司融资受限，政府无力投资更多公共设施，招投标项目减少，形成一个项目上百家投标，中标如中彩的局面;

BT模式被叫停……

工程承包市场增速急速下降，市场结构改变。

市场在关上一扇门的时候，也会打开一扇窗。在中国继续城镇化的进程中，尚有大量基础设施需要建设，PPP作为提高投资效率，提高公共服务水平，解决财政不足的重要工具，自上而下推行开来。截至2017年3月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目达12287个，累计投资额14.6万亿元，项目落地速度加快。

对于施工企业而言，面对突如其来的建筑市场的严冬，积极投身PPP，是企业生存发展的必然战略选择。

二、PPP项目的分类与选择

面对PPP项目，可以有不同的分类方法：

①按行业分：有污水处理、自来水处理、垃圾处理、市政道路、高速公路、水利工程、医院、城市管网、土地一级开发、保障房安置房……;

②从投资角度：按还款来源分，有经营性项目(主要靠特许经营收费权还款的高速公路、自来水处理等)、非经营性项目(主要靠政府购买服务的保障房安置房、土地一级开发、市政道路等)、部分经营性项目(还款来源由政府购买服务与收费权共同构成);

③按运营所占比重分：有强运营性项目(污水处理、自来水处理、垃圾处理等)、弱运营(市政道路、水利工程、土地一级开发等);

④其他分类方法：作为施工企业，按运营所占比重分类和按投资还款来源对PPP项目进行分类，更能体现施工企业参与PPP项目，与过去单纯做工程总承包的不同。

从投资角度，按还款来源对PPP项目进行分类，更注重对还款来源的风险控制。

对于经营性项目，对预期收费的测算，收费保底条件的评估成为重中之重，对未来20-30年的收费进行准确预测，有很大的不确定性;

对于非经营性项目，对政府购买服务的资金(回购资金)保障的评估，成为重中之重，目前《预算法》及PPP相关政策，对进入财政预算的资金支出，提供了强有力的保障;对于部分经营性项目，两方面都要做好评估。

按运营所占比重角度，对于强运营性项目，企业是否有相应的运营能力成为最重要的影响因素。

综合两方面因素，施工企业参与PPP项目，难度依次由"经营性+强运营"项目向"非经营性+弱运营"项目递减。其中，经营性的占比与运营强弱高度相关，经营性项目往往是强运营项目，非经营性项目更多是弱运营项目。

"经营性+强运营"项目更接近于过去常见的BOT，运营在项目成败中体现了更大的作用，"非经营性+弱运营"项目更接近于大家熟悉的BT，工程建设在项目成败中体现了更大的作用。

当前基础设施的需求结构中(投资额结构)，"非经营性+弱运营"项目占比更大，真正的"经营性+强运营"项目占比相对较小，这从财政部公布的第二批示范项目的结构构成可见一斑("非经营性+弱运营"项目约占投资额的80%)。

作为新生且复杂的中国式PPP，政府、社会资本和咨询服务机构，都在探索中，政策法规不完善，没有成熟的合作模式，其难度可想而知。"天下难事必作于易"，基于过去较成熟的BOT，扩大适应范围，运用于"经营性+强运营"项目，不断演进;基于BT，依据政策要求，改造BT的交易模式，使之符合PPP的要求，将成为PPP探索期最为重要的方式和突破口。"非经营性+弱运营"项目由于占比大，操作相对更容易，对施工企业的要求相对更低，施工企业在项目中的作用更大，在很长一段时间，将成为施工企业参与PPP的主流项目。

三、把BT改造为PPP

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)斩断了政府融资平台的融资功能；

《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(463号文)叫停了BT模式；

《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》的严格执行，堵住了地方政府用土地抵押担保的融资通道，面对大量需要建设的公益性公共服务设施，要走新的路子。

山永远阻挡不住水的前进，有巨石阻挡，就有旁路可开。

新《预算法》的颁布和实施，为原来的BT项目和政府招投标项目改造为PPP项目，提供了强有力的支撑：政府购买服务(回购)的资金，一旦列入财政预算并经人大批准，其如期支付就有了保障(新《预算法》第九十三条规定，对于"违反本法规定改变预算支出用途、拨付预算支出资金"的，不但要求责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员要依法给予降级、撤职、开除的处分)，这个保障，比过往担保、抵押以及政府的承诺函，更加可靠。

对于政府购买服务，相关政策法规允许并支持这么做，企业要赶紧抓住机会做，等着争论清楚了，好项目都被做完了，正如BT刚出来时，政府给的条件很好，利润空间大，等BT成熟了，利润空间小了，风险却越来越大了。

把BT项目和政府招投标项目改造为PPP项目，政府购买服务的资金列入了财政预算，并不意味着没有风险，如果真的出现政府财政无力支付，上级政府是否会兜底，最终会如何处理，现在还是未知数。企业在选择项目时，尽可能选择财力雄厚、可调配资源广泛的政府进行合作，项目的规模与政府的财力相称，把项目资金回收的风险降到最低。

改造BT为PPP，主要注意几个问题：

一是项目周期不得少于10年(最好设计为10年，目前金融机构能够接受10年期的投资，超过10年的项目，金融机构认可度低);

二是项目采购服务或者租费等列入跨年度财政预算，并经人大决议批准;

三是列入PPP项目库，至少是列入地市级PPP项目库;四是有物有所值及财政承受能力评价报告。

四、投资、融资还是合作

从施工企业参与并已经签订PPP合同的项目看，主要由施工企业作为PPP项目的投资主体：有的是施工企业直接投资，有的是借款投资，有的是合作投资但合作方的投资由施工企业提供担保或反担保，项目的投资风险最终由施工企业承担。

以施工企业作为PPP项目投资主体的参与方式，是难以持续的。PPP项目的投资额巨大，一年的投资就以万亿为单位。按《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(21号文)的规定，可用于支付PPP项目的资金占一般公共预算支出比例不得超10%来计算，以2015年全国一般公共预算收入15.4万亿、年增长率5%为依据，未来10年将有近20万亿的PPP项目规模，实际的项目规模将大于这个数字。这个项目规模，让施工行业来投资，施工行业是承担不起的，即便是作为债务来承担，也是承担不起的。

联合其他社会资本，与资本合作做PPP项目，将是施工企业参与PPP的主流方式：资本方作为主要投资人对项目进行投资，承担投融资的风险，施工企业作为项目的建设方承担因工程施工产生的风险，各自发挥各自的优势，各自承担各自的风险，分别获得相应的投资收益和工程施工收益。

对于"非经营性+弱运营"项目，工程施工是核心，投资方撇开施工企业去主导项目，难度很大。面对这么大规模的投资，未来参与PPP项目投资的主体应该是金融机构，他们不但有更强的投融资能力，项目建成后，他们更有能力把项目包装成证券化产品退身而出。作为金融机构，他们将更愿意与人合作，让合作伙伴承担起投融资以外的工作和风险。金融机构与施工企业联手，金融机构作为大股东，以联合体形式参与PPP项目，将是未来的主流方式。

金融机构在惯性的主导下，面对基础设施建设，更倾向于债权投资而非股权投资。随传统的政府提供抵押和担保模式不再、政府融资平台融资被切断，房地产行业融资风险急剧上升，金融机构必然会转换思维方式，积极投身于PPP项目的股权投资中。目前已有多家大型施工企业与金融机构达成了合作，不少项目正在运作中，开了施工企业与金融机构以合伙人形式合作参与PPP项目的先河。相信这一模式将很快被推广。

下面以某安置房为例简要介绍该合作模式的情况(具体项目需协商交易结构)：

1.项目简况：

该项目征地拆迁等前期工作已经由政府主导完成，本项目合作主要内容为安置房的建设，附带项目合作期停车场的运维，项目建造的总投资为12亿元。建设期3年，运维期7年。

2.交易结构简介：

本项目由施工企业、金融公司成立联合体，与政府指定并授权的当地国有企业代表政府成立PPP项目公司(SPV)，共同实施该项目。

本项目自有资金投入4亿元，其中注册资金1亿元。金融公司出资3.2亿元，其中7000万元为注册资金，2.5亿元为股东借款;政府指定的国有企业出资7000万元，其中2000万元为注册资金，5000万元为股东借款;施工企业出资1000万元注册资金。

本项目建设剩余资金缺口8亿元，通过商业银行贷款解决，由金融机构负责贷款，政府及施工企业协助。

金融机构投入的全部股权及债权，约定固定回报率，按季支付。政府及施工企业的投资，资金回报率与金融机构投资回报率相同。项目清算时，所投资金依金融机构、施工企业、政府指定国有企业顺序退出。

施工企业与PPP项目公司签工程承包协议，提供工程完工担保。PPP项目公司按施工进度支付工程款。

3.项目回报情况简介：

本项目12亿元投资，政府主要以购买可用性服务方式回报项目公司。购买服务的资金构成：12亿元本金投入，在运维期按前6年每年15%，第7年10%逐年支付;投入资金设定固定资金回报支付利息(含建设期，季付)。

政府购买服务的资金，由财政以支付公共服务费用的方式，将本项目建设成本、融资费用、运营养护费用等按协议约定期限纳入财政预算安排，并经人大批准。

五、施工企业参与PPP的核心能力

目前以大型央企为代表的施工企业，在PPP项目竞争中占有很大的优势，调研中不少企业认为是央企融资能力强、融资成本低的原因，其实更重要的是这些央企管理更规范，综合实力更强，对项目责任感更强，施工控制力和保障力更强，金融机构就更青睐与他们合作。

从投资的角度看，项目施工的成本、进度、质量、安全等因素，成为影响投资资金占用周期和成本的重要风险源，作为投资人的金融机构，在选择工程施工合作伙伴时，必然把施工企业的施工能力和管理水平放在首要的考虑因素，合作中必然会要求施工企业提供完工担保。不断提升自身施工能力和管理水平，确保质量与进度，控制和降低施工成本，建立与金融机构长期稳定的合作伙伴关系，将成为大型施工企业参与PPP的核心能力。

对于中小型施工企业，发挥区域资源优势，与实力更强的大型央企、国企和民营企业合作，共同开发区域市场，做好分包，也是参与PPP的一种不错选择。同样，合作的大型企业也会对分包企业的施工保障能力提出更高的要求。

现在PPP项目的前期策划甚至到设计，大多都由政府包办了，社会方主要承担投资、建设和运营。未来，谁能根据当地的需求，整合更多相关资源，策划出更好的项目方案，比如项目相关的既可收费运营又能更好服务公众的内容，提高公共服务水平，降低投资，谁将更能在PPP的竞争中胜出。施工企业在积极投身PPP中，应抓紧提高对项目的策划能力和资源整合能力。

三大建议

建议一：勿急于求成，盲目介入

有些企业急于创造业绩、抢占市场资源，在PPP项目发起或运作不规范、未取得政府保障的条件下，甚至还未搞清楚PPP到底是什么，就“稀里糊涂”地中标了，“锣鼓喧天”地开工了。这是非常忌讳的。

建议二：勿身份混同，职责不清。

很多研究中心进行咨询服务过程中，常遇到企业将项目公司与项目部混淆，仍将自身定位为工程总承包商。项目公司形同虚设，公司章程未落到实处，管理制度仍围绕工程进度、质量、安全等内容。同时项目公司人员配备极少，仅承担项目建设前期协调、手续办理等工作，或完全由项目部负责人员兼任。

建议三：勿轻视合同的重要性。

有些项目合同主体与项目采购时招标人、中标人不完全相符，这即使有授权，也违反《招标法》中第四十六条条款“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同”;或是未意识到《PPP项目合同》重要程度，在核心条款(如回款方式、政府付费时间节点、调价机制等)约定缺失、部分重要权利义务界定不清晰、部分条款要求严苛的条件下，企业急于落地项目，未深入考量就签订了合同，增加了违约风险。