法典化是法治国家的重要标志，行政法典则是法治政府的重要标志。行政法典是“为行政权力定规矩、划界限”、“把权力关进制度的笼子里”的主体机制，是国家长治久安、事业兴旺发达、社会法治昌明的基础工程。全国人大常委会2021年度立法工作计划提出，要研究启动行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。对于如何制定行政法典，学术界提出了一些建议，例如先行制定行政法总则、行政法通则、行政程序法典、通用行政法典、一般行政法典等等。这些观点的基本判断是，制定行政法典是远景目标，目前时机尚不成熟，需要按照民法典制定的“民法通则——单行法律——民法典”分步走的路径，先从基本框架入手，最终达到制定行政法典的目标。在我看来，制定行政法典的时机已经成熟，条件已经具备，无须分两步走，无须先制定行政法通则，应当直接启动制定“行政法典”的工作。世界各国还没有成功制定行政法典的先例。我国在世界上率先制定一部成功的行政法典，不仅是社会主义法治国家的制度表征，而且也是对世界法治的独特贡献。

直接制定行政法典的时机已经成熟，主要基于以下三个方面的充分准备：

一是，制度准备。法典不会凭空而来，必须有深厚的制度积累和制度需求。法治政府建设是习近平法治思想的重要内容。中央已经就适时推动包括行政法典在内的其他领域立法法典化提出明确要求。立法机关也正式启动了行政基本法典的编纂工作。我国宪法规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、行政强制法、行政许可法等“行政五法”已经建构起行政法典的基本框架和基本思路。目前，我国已经有200多部法律、700多部法规和数以万计的规章以及规范性文件，规定了行政法的内容。制度积累的充分在全世界也是少见的。

二是，理论准备。制定行政法典必须保证充分的理论储备，确保制定行政法典的理论供给。经过四十多年的发展，中国的行政法学已经发展成为内容非常丰富、极具创新意识、极具中国特色的学科，不仅充分借鉴吸收消化域外相关行政法治经验，也产生了一大批具有原创价值、解决中国问题的理论成果，许多研究领域甚至还处在世界前沿。行政法学理论不仅能够有效解释和分析制定行政法典中的中国问题，而且能够从理论上顺利解决这些问题。

三是，实践准备。没有实践，法典就会成为无源之水，无本之木。改革开放四十年来，随着依法行政、法治政府建设的不断推进，在立法、执法、司法等领域都有了丰富的实践积累。在立法方面，“行政五法”已经撑起法治政府的法制框架；在执法方面，六十多个行政管理领域有着数以亿计的行政执法实践；在司法方面，行政审判三十多年来，特别是党的十八大以来，随着立案登记制的推行，人民法院每年审理四十多万件各类行政案件，对于行政执法中的难点痛点问题、法律适用问题等等有着充沛的积累。

基于以上的判断，应当直接制定具有中国特色的行政法典，同时需要解决好以下几个问题：

一是，在制定路径上，充分发挥行政法典的“后发优势性”。民法典之所以采取了“两步走”等方式，原因并非“两步走”是法典化的规定动作或者必由之路，而主要是基于四十多年前的法治发展状况，采取了“宜粗不宜细”的立法策略。四十年后，中国行政法理论和实践的丰富和发展，已经无需再重复制定民法典“两步走”的路径。此外，对于有观点提出的，行政管理变化太快，应当采用行政法总则的方式。在我看来，无论是制定民法典，还是行政法典，都不可能毕其功于一役。法典只能是过去法治经验的总结，而不能预先考虑没有发生的法律事实。民法典出台后，同样也会随着实践的发展逐步修订。因此，行政管理领域的推陈出新并非制定法典考虑成熟性的因素。

二是，在法典内容上，要突出对行政权的“有效制约性”。法律是法律关系的总章程。行政法典作为基本法典，既是人民权益的“护身符”，也是行政权力的“边界线”。这部法典是要确立行政权力和人民权利的法律关系，要明确行政机关的“权力清单”，对于行政机关内部性质的机构、人员、决策等内部事项，应当由单行法律承担。法典要明确重要的、根本的法律事项，包括行政主体资格、行政行为效力、行政程序规范等等，使法典真正成为长期行政管理的“明规矩”、“真底线”。

三是，在起草方式上，保持提取公因式的“系统科学性”。有观点提出，行政法典应当从“行政五法”中提取有关的制度公因式，这是从单行法律上升为法典的重要方式。同时，提取公因式也要注意到对行政法成熟理论的吸收。目前实施的的行政处罚法、行政强制法、行政许可法，主要是为了解决行政执法中存在严重的“三乱”而提出的应策性法律制度。这三种行政行为只是三十余种行政行为之中比较重要的行为样态。如果仅仅从这三种法律中提取公因式，显然包括不了大多数的行政行为。因此，应当按照单方行政行为、行政协议、不作为等，具有不同法律效果的行政行为的“类型”，而不是按照行政许可、行政处罚等行政行为的“具体表现样态”来确定法典内容。比较起来，民法典与合同法、侵权责任法等单行法律的关系，是通过法律关系的不同类型设定的，而不是根据侵权行为、违约行为的“具体表现样态”来设定的。民法典的编纂经验值得借鉴。

四是，在法典结构上，保持与制定民法典的“逻辑统一性”。在制定行政法典时，无须采用“总则和分则分步走、分别制定”的方式。从民法典的编纂体例来讲，也并未采取总则和分则的方式，而是采取总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任七编并列的方式。民法通则与民法典的内容结构基本类同，具体内容有时代变化，逻辑统一性始终贯彻始终。民法典是写满人民民事权利的法典，行政法典是写满人民行政权利的法典，同等重要。在法典的逻辑统一性上，民法典对于行政法典很有启示意义。例如，民法典的总则编“自然人”“法人”“民事法律行为”，对应行政法典的“行政相对人”“行政主体”“行政法律行为”；民法典的合同编，对应行政法典的“行政协议”；民法典的“侵权责任”对应行政法典的“行政行为”等等。在制定行政法典时，其主要内容应当包括：第一，总则编。包括基本规定、行政相对人、行政主体、行政权利、行政法律行为、代理等等；第二，行政行为编。包括课予义务的行政行为、授益行政行为、不作为、行政行为的成立与效力等等；第三，行政协议编。包括行政协议的订立、履行、变更、解除，行政协议的成立、生效、违法责任、违约责任等等。第四，行政程序编。包括行政决策程序、行政执法程序、行政复议程序、一般程序、听证程序、简易程序等等；第五，行政救济编。包括行政复议、行政调解、行政赔偿、行政补偿、行政仲裁、行政诉讼等等。

综上，直接制定行政法典各界期待，条件具备，时机成熟，正逢其时，应当尽快确定制定法典的“路线图”和“作战图”，尽快拿出建设法治政府的中国方案，有力推动2035年法治国家、法治政府、法治社会如期基本建成。

（作者为最高人民法院行政审判庭副庭长、第九届全国杰出青年法学家）

来源：民主与法制周刊