论文提要：

新修订的《行政处罚法》第24条首次确定了处罚权下沉，该条款虽然明确了处罚权下沉的限制条件，但如何正确把握和理解处罚权下沉的核心要义实属迫在眉睫。本文结合处罚权下沉的实践探索经验，从执法体系构建、执法主体地位、赋权法定三个层面展开，并紧扣下沉权力范围、受权组织的承接能力及授权方式梳理下处罚权沉的具体要求与挑战，以期真正解决基层执法所谓的“看得见”却“管不了”的问题。

（全文共10654字）

主要创新观点：

1.随着以习近平同志为核心的党中央持续推进全面依法治国，明确提出了要深化行政执法体制改革，建立权责统一、权威高效的行政执法体制和完善行政执法程序，新《行政处罚法》首次确定了处罚权下沉，鉴于实践中对此基本处于探索阶段。本文通过比较试点地区的有益经验，并结合实证分析方法对目前基层执法困境进行现状检视，从而类比提出处罚权下沉的权力范围界定、受权组织的承接能力判断及授权方式适当的要旨把握。

2.紧扣上述要旨，结合基层执法能力要求、独立承担法律后果的要求、处罚权下沉的挑战三部分以期进一步促进基层执法的规范化与制度化，进而推动基层治理的依法而为，并真正发挥执法权下沉在市域社会治理中的作用。

以下正文：

引言

新修订的《中华人民共和国行政处罚法》于2021年7月15日起正式施行。此次处罚法的修订可谓亮点云集，不仅对行政处罚的种类、行政处罚的程序、行政处罚的法律适用等问题进行了修改与完善，还首次对行政处罚的定义进行了界定，充分体现了“保证行政执法既有力度又有温度”的原则，同时将会对行政机关以及行政相对人产生重大影响。尤其进一步健全了行政处罚规则，增加了综合行政执法制度，推动解决多头执法、重复执法和执法力量分散等问题。此次修改，是把党的十八大以来推进全面依法治国、深化限制执法领域改革的重要成果落实到法律中，坚持为行政处罚权行政定规矩、划界限，为了推进严格规范文明执法、保障行政执法既有力度又有温度。而此次修订引发关注的亮点之中，行政处罚权下沉尤为引人注目。新《行政处罚法》第24条明确规定了，行政处罚权下沉至乡镇人民政府和街道办事处，执法重心下移，这响应了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》的改革要求，但无疑是对现有执法权责和格局的突破，亦对基层治理能力提出了更高的要求，更符合我国全面深化改革与全面依法治国的战略部署。[①]

行政处罚权下沉的镇街机关作为公权力与市民社会的传递节点，其能否合法、有效地行使行政处罚权，是建设和评估法治政府水平的关键。鉴于此，本文立足于新《行政处罚法》的规范解读，探析行政处罚权下放至基层的法治价值，通过审视当前赋权基层的实践活动，初探对行政处罚权下沉的理解和把握，以期勾勒符合法治政府建设要求的法治蓝图。

一、行政处罚权下沉的基本内核与实践探索

行政处罚是行政机关有效实施行政管理，保障法律、法规贯彻施行的重要手段。现行《行政处罚法》发端于1996年，首次由第八届全国人大第四次会议审议通过并颁布执行。此后分别于2009年和2017年历经两次修正。其中关于行政处罚的管辖和适用历来明确的基本原则是“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。”诚然，基于此只有县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关方才拥有实施行政处罚的权利。这一规定无疑把镇街一级政府排除在外。

究其原因主要是行政处罚往往涉及对公民人身自由、财产权利等权益的减损，即行政处罚权由谁行使是行政处罚立法的核心问题。所以行使行政处罚权的机关通常为县级以上行政机关，并不包括镇街这一层级，主要由于县级以上人民政府及主管部门在人员、专业和技能方面都具有较大的优势，也具有较为完善的执法设备和技术条件。随着时代的变迁，乡镇人民政府和街道办事处作为基层政府机关，承担了大量的服务职能和行政管理职责，是第一时间直接发现违法违规行为的行政主体，基于此大量问题需要基层高效处置。然而实践中，镇街这一层级的行政机关往往是“看得见，管不着”，市县职能部门则是“管得着，看不见”。将行政处罚权过度集中于县级以上政府机关，难免导致执法的“梗阻”现象。如果不赋予其一定的处行政罚、行政许可、行政强制等执法权，这实践中就容易造成“看见的管不了”和“管得了的看不见”的尴尬现状。在此背景下，适度“下沉”行政处罚权，已是必然的改革选项。[②]

（一）明确执法地位，重塑执法体系

经过不断的探索，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推进全面依法治国，提出了要深化行政执法体制改革，建立权责统一、权威高效的行政执法体制和完善行政执法程序，坚持严格规范公正文明执法新要求。为贯彻落实党中央重大改革决策部署，推进国家治理体系和治理能力现代化，加强法治政府建设，完善行政处罚制度，重点解决基层执法实践中遇到的突出难题，各地进行了有益探索。与此同时，执法权下沉到底的探索从2010年起逐渐在各地展开，并载入了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日）。即选择若干地方或部门作为可控“实验室”进行改革试点，边改革试错边检验总结，然后通过立法在全国推广，探索出了一条“法律决定—改革试点—立法推广”的程序机制。[③]而处罚权下沉也是在试点、先行的基础上进行的（地方具体试点情况详见图一）。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅曾多次联合发文推进部署。

2015年《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》明确提出“下移执法重心”，并规定区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理；派驻机构业务工作接受市或市辖区城市管理部门的领导，日常管理以所在市辖区或街道为主......逐步实现城市管理执法工作全覆盖，并向乡镇延伸，推进城乡一体化发展。2016年《关于推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》提出，省、自治区、直辖市人民政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政处罚权赋予经济发达镇。2019年《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》提出，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构。按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。”[④]直到新《行政处罚法》通过之前，2020年7月3日、10月21日全国人大常委会先后两次公布征求意见的《行政处罚法》修订稿第23条均体现了这种改革理念。

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新《行政处罚法》通过立法明确了镇街的执法地位，进一步使得我国行政执法主体体系得以重塑，具体而言体现在一下几点：第一，扩充了我国现有行政执法主体的类型与数量，一定数量的镇街行政机关将成为具体实施行政处罚权的主体；第二，区县政府职能部门的执法权能向乡镇、街道一级调整，权力配置向基层执法需求作适度倾斜；第三，纵向上推动执法资源与力量的整合与下沉，着力组建乡镇、街道一级的执法机构并配备足够的执法队伍。[⑤]

（二）坚持赋权法定，提供法律支撑

赋予镇街与其社会经济发展水平相匹配的行政管理权限，是推动基层法治建设的关键。[⑥]而赋予镇街行政处罚权的改革，是对“先行先试”探索的正面推动。同时也为新《行政处罚法》增加“处罚权下沉”提供了充分的实践基础。因为依法赋权将从根源上破除乡镇实施行政处罚权的合法性困境，通过明确处罚权的合法来源能够有效强化县镇两级政府的法治思维，从而避免基层执法越权的现象发生。并根据“职权法定”原则的要求，赋权镇街的主体应当具备法定授权主体资格，才能有效避免各类改革中变通执行行政赋权带来的恣意与滥权。如此将极大地增强赋权过程的稳定性与规范化，又能从行为认知上树立镇街一级的政府部门的执法自信，同时还能发挥依法赋权机制的监督实效，督促乡镇政府全面提升法治理念。

事实上，将行政处罚权下沉到镇街一级，不仅是当下国家机构改革和行政执法体制改革的具体要求，同时更是基于我国多年基层行政处罚执法的实践探索，需要制度优化的客观要求。处罚权下移体现了为基层治理赋权的现代化治理体系的基本原则和精神，有利于解决实践中乡镇政府和街道办事处“事多而无权”的问题；另外，结合我国目前区域发展仍然存在发展不平衡的客观现实，由省、自治区、直辖市根据当地实际情况决定是否授权以及授权的具体条件和范围，为推进综合行政执法改革，推进行政执法力量下沉，将行政处罚权下放到乡镇政府和街道办事处提供了法律依据，同时，更为重要的是坚持权有法定原则的具体体现。

换言之，新《行政处罚法》赋予了镇街行政机关在一定范围内的行政处罚权，一方面是为了充分发挥地方性法规在地方治理中的作用，推动行政执法权限和力量向基层延展，另一方面是为了响应了行政执法权限和力量向基层延伸和下沉的改革要求。其中最为重要的是为基层治理中的行政执法获得明确了法律依据与坚实的法律基础支撑。同时，行政处罚权下沉后更有利于发现辖区内潜在性、苗头性问题。街道、乡镇执法人员对所在辖区比较熟悉，能够及时掌握、发现辖区内的变化，使得辖区内有关问题由“接诉办理”向“未诉先办”转化，切实提高居民环境幸福感。[⑦]

二、行政处罚权下沉的路径把握

根据新《行政处罚法》第24条规定，该条款明确规定了行政处罚权下沉，属于授权条款。究其原因主要是由于我们理想中应当塑造的“大社会、小政府”，但由于基层事情纷繁复杂，尤其随着社会基层网格化管理的全面铺开，基层政府无法可依的尴尬境地凸显，所以法律授权上级机关可以将部分处罚权交由下级行使。但行政处罚权下沉乡镇人民政府和街道办事处设置了有三个条件予以限制，即分别从权力下沉的范围、承接主体条件、行政处罚权授权主体等三方面设置了限制。换言之，行政执法权的下沉，在提高治理效率的同时，尤其在实践初始阶段，更应本着谨慎原则，“成熟一批，下沉一批”，而不致形成权力边界模糊、执法能力有限等因素带来的不利影响。

（一）处罚权下沉的权力范围

行政处罚权下沉的具体事项须符合“基层管理迫切需要的”的条件，即下沉的行政处罚权应当符合基层治理的特点和需求，也即明确了并非所有的行政处罚权都有必要授权于乡镇人民政府和街道办事处行使。基层管理的迫切需要是与设置该权限预期将可以达到的治理目标是紧密相连的，行政处罚权下沉的具体事项的适当性直接影响到基层行政执法效果。结合多地的有益探索，有的地方还提出了可下沉基层的事权标准。[⑧]概括地说，下沉的事权范围要以乡级政府有能力承接为前提，[⑨]而并非下沉全部县级主管部门的执法权。

尤其近年来，我国致力于构建和谐、法治社会建设，一直强调基层社会治理，镇街层级的行政机关承担了大量的属地管理责任，但现行的法律却很少赋予其相应的处罚权限，即“有责无权”的尴尬现状，使得镇街机关难以发挥其应有作用，属地管理责任难以真正落实。同时，在实践中，并非所有拥有行政执法权的主管机关在镇街都设有常驻派出机构，众所周知的往往是公安派出所、市场监管所等，大多数执法机关并没有派出机构，对于大量违法行为往往难以及时发现。镇街作为基层行政机关，其工作重心就是基层的治理，而且对基层情况一般情况下都熟悉，发现问题的能力更强。但在行政处罚法修订之前确没有授予其执法主体的地位，因此，镇街在很多时候只能停滞在发现问题阶段，无法对眼前的违法行为进行及时查处。

以城管执法权为例，并结合实际来看，从市政管理、城乡建设规划、辖区内工商问题等较为重大的事项，小到拆除违章、广告张贴、垃圾分类、无证摊贩等与居民日常生活相关联的琐事，其势必面临着所涉内容宽泛复杂、涉及领域众多的问题，而长期问题的积压，往往在执法过程中又形成了选择性执法、宽严无度、“一刀切”等严重影响治理效果的问题。

因此，行政处罚权下沉前，授权主体、承接主体、执法主体及条件和程序均必须谨慎确定其范围、事项、程度、条件及程序。主要应从以下方面把握：其一，是厘清基层政府权力范围及管理事项范围，根据不同领域的权力清单，严格区分职权范围；其二，明确只有省、自治区、直辖市[⑩]根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使；其三，交由镇街道行使的处罚权只限于县级人民政府工作部门的行政处罚权，而不能是其他层级行政机关的处罚权；其四，由于每个乡镇人民政府和街道办事处辖区内面临的治理问题不一样，所以在确定具体事项落地时，更应充分对乡镇人民政府和街道办事处治理的实际需求进行调研、考察、听取基层意见，科学地将基层需求与行政处罚权归类、对应，以此划分并持续更新下沉的权力清单，并将清单公示，保障基层治理的充分及透明，更能达到预防性效果；其五，按照规定的法定程序，即赋予镇街行政处罚权应当采取决定方式，并应当公示。

具体而言，处罚权下沉应当考量并遵循职权法定原则。首先，处罚权下沉并不是指行政机关将法律授予其的权力，以委托等方式下放到基层乡镇街道，而是根据当地实际情况，经过严格审批将处罚权下沉。需要明确的此处的审批决定权必须是一定级别的行政机关批准才可以。如果采取规章的方式授权，则要需要按照新《行政处罚法》的规定举行听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关说明理由。其次，镇街有没有能力“接得住”是需要认真考量的。结合当前镇街行政执法能力不足的问题，实践中可以通过上下级行政机关或者部门联合形式建立良性互动机制加以解决。毕竟对于实践中镇街“看得见”的有些问题并不一定要亲自去管理，而是可以将发现问题及时通过互动、联合机制确定的方案上报，这在一定层面也可以解决一部分所谓的“看得见”却“管不了”的问题。

（二）基层组织的承接能力

在完成对行政处罚权力的赋予之后，并非能立即实现处罚权力运行的内在需要与实施主体自身能力之间的完美契合。[11]即下沉的行政处罚权应为乡镇人民政府和街道办事处“能够有效承接的”，乡镇人民政府和街道办事处获得行政处罚权的授权必须以其承接能力为前提，并非所有的行政处罚权都适合授权乡镇人民政府和街道办事处行使。基层组织的承接能力是指基层能够合理运用下沉的行政处罚权的能力，包括基层的执法力量及执法经费是否充足、执法人员素质高低、执法程序是否符合规定、执法手段是否与职责相互匹配等方面。因为行政处罚权下沉的完整意涵并不止于简单地将权力配置于彼时相对适当的主体，还要求着眼于权力配置的根本目的能否得以最优实现。同时，还要求受权主体有义务在内部结构、人员力量等方面不断优化调整，从而满足更加胜任此项职权的各项条件和要求，发挥出权力的最大效能，实现赋权者的赋权目的。毕竟行政处罚权力的赋予和之后权力的有效运行需要实施主体在内部进行相应的机构和人员优化，加大对执法人员力量和执法物质条件的投入和保障。并根据授权事项的不同，有针对性地提高自身完成行政任务和法定职责的水平和能力，制定并完善有关的行政执法规范性文件，加强对执法人员的法律知识和业务能力培训。

行政制度的制定是为了实施并获得更好的治理成果，而基层组织作为行政处罚权下沉的实施主体，其执法效果决定了行政处罚权下沉的目标能否实现。处罚权下沉的良好法律效果取决于受权和授权两者的默契配合，正如凯尔森的理论所强调的，良好的社会秩序取决于法律系统本身的有机统一，以及依法建立的国家机关相互之间关系的和谐秩序。[12]但由于各地区之间、不同的街道之间所面临的治理难题和困境不一，经济发展水平、财政状况及治理观念和能力都有所差别，不仅如此，乡镇人民政府和街道办事处为承接行政处罚权下沉所能提供的综合机构和人员也是有限的。所以，从为满足执法需求的角度，街道可根据其财政状况整合执法队伍或扩充编制，更应提高执法能力。同时所属的地方人民政府及其部门应当加强对下沉基层的组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，逐步完善评议、考核制度。[13]以期实现基层社会秩序的良好之治。

（三）授权方式的适当性

处罚权下沉至乡镇政府、街道承接，其行政处罚权来源于“县级人民政府部门的行政处罚权”，即行政处罚权的授权主体为县级人民政府部门，并非所有的行政处罚权都可以授权乡镇人民政府和街道办事处行使。那么省、自治区、直辖市根据当地实际情况可以决定将县级人民政府部门的行政处罚权授权乡镇政府、街道办事处行使，对此有两种理解：一是省级人民政府、省级人大常委会均可通过决定的形式进行授权；二是由省级人大常委会通过决定进行授权，因为省级机关通过决定对乡镇政府、街道办事处进行授权严格来说属于行政组织法的范畴，由省级立法机关通过决定对乡镇政府、街道办事处进行授权较为适宜。既然法律中没有明确规定是由省级人大常委会还是省级人民政府通过决定进行授权，那么就可以根据行政处罚权所涉及的领域以及行政处罚所涉及的种类等具体情况区别处理。同时，省、自治区、直辖市授权后，是否还需县级人民政府的决定或者同意，又该如何履行相应的审批程序，也是需要在实践中进一步探索。坦言之，镇街道是否符合受权的条件应当在大量调研、座谈广泛听取基层一线行政执法主体和执法人员意见和建议的基础之上科学分类执法事项和受权对象主体，针对不同执法事项和受权对象主体类别出台相应具体、量化的适用标准，只有达到相应条件标准的乡镇街才能依法赋权，以此满足受权主体行使权力的“功能最适性”要求。从而真正体现“迫切需要”的要求。此外，也有必要考量在赋权程序上是否需要先由乡镇（街道）自主自愿提出申请，而后再由法定赋权主体按照一定的标准和程序决定是否赋权。换言之，赋予乡镇（街道）行政处罚权不能最终异化为“强迫赋权”，始终坚持“自愿赋权”，而且赋权必须尊重镇街的实际情况和真实意愿。[14]

此外，“基层管理迫切需求”的意涵也表明了执法事项、执法需求与执法权力的内在逻辑关系，即执法事项反映执法需求，执法需求决定执法权力。对此，为了进一步促进事、权、责的相对平衡与相互统一，应当禁止过分授权或设定责任。结合实践中公共管理的事项要求，逐步量化行政事权，如此，才能保证授权的适当性。

三、行政处罚权下沉的的要求与挑战

新《行政处罚法》的实施，使得乡镇人民政府和街道办事处可通过行使行政执法权实现其行政管理职责，基本克服了“一个部门一支队伍”的行政碎片化，解决了“有权管但看不见”“看得见，管不着”的问题。[15]但随之也带来了很多新要求与挑战，如基层的执法条件、设备和人员不足，专业化水平欠缺，“块块”协调困难，眼前的双重领导阵痛，等等。[16]诚如前文所述，结合基层治理人员构成、治理环境、法治推进程度等现状来看，无论从对法律法规的理解把握上，还是对执法人员的能力要求上，执法权的“落地”势必面临着巨大的挑战。

（一）对基层执法能力的要求

改革前，行政处罚权长期以来都被收拢于县级以上人民政府部门，而此次改革引发的行政处罚下沉导致的最直接的问题是基层执法队伍的能力建设与素质建设。如果解决不好基层执法力量薄弱的这一主要“牛鼻子”，基层很难真正“接得住”，最终困难导致执法不到位，甚至于权利的滥用。[17]因为在行政综合执法改革之前，不同职能部门都有各自的执法队伍，只是没有进行整合而已，改革后，行政处罚权下沉的第一要务就是解决队伍的磨合问题。基于此首先要考虑两个方面的问题：一是上级出现“懒政”倾向的问题。一些上级部门把本来应该由其承担的执法任务都交给镇街，并美其名曰为“权力下放”。这就容易出现“上闲下忙，忙闲不均”的现象，基层不堪重负之下最终便会出现执法不到位的结果。二是镇街能否“接得住”的问题。权力下沉前，执法部门各自负责分管一片，可能会出现“管得了”但“看不见”现象。权力下放后，很多问题直接由基层处理，这样虽然很“接地气”，不但能“看得见”也能“管得了”，但同时也会出现新的问题，即是不是能“管得好”。而“管得好”实际上又涉及两个方面，一是看有没有专门的执法队伍，二是看相关执法人员的业务素质是不是到位。结合目前的实践，有的基层镇街执法水平确实有待提高，执法人员素质参差不齐，亟需加强，否则下沉后极易出现乱作为的现象。故此，乡镇人民政府和街道办事处即使得到行政处罚权的赋权，能否有效行使并发挥其应有的效力仍是个未知数。与基层执法力量直接挂钩的是基层执法人员的数量与质量，而如上文提到的，从现状来看，基层的行政执法专业人员匮乏，执法能力水平与客观要求也存在一定差距。因此，为了更好地承接下沉的行政处罚权，乡镇人民政府和街道办事处行使执法权最迫切的需求，即是能提高基层执法的综合水平。

如上所述，因为执法权的下沉，各乡镇人民政府和街道办事处可根据其财政能力和实际需求扩充执法队伍，但是若仅仅采取扩编形式极大可能导致人员冗余，反而违背改革的初衷。因此，长期来看，不仅应壮大队伍，更应多维度且持续地提高执法人员的专业节能及素质，以提高乡镇人民政府和街道办事处的综合执法能力。短期来看，在无法及时要求每个执法人员匹配执法要求的情况下，街道可考虑聘用或以其他方式合理借助第三方专业机构的力量，提供专业意见支持，在此过程中，带动自身人员执法能力的提高，形成良性互动。同时，执法力量、执法资源也要下沉，人财物配置要向基层倾斜，以此有效提高基层执法能力和水平。最为重要的是要加强人大、法院、检察院的监督以及政府内部监督机制，落实好行政执法责任制和责任追究制度，保证“有权不任性”。毕竟基层政府部门在相较于上级政府在执法力量和执法经验上均有所欠缺，因此需要强化监督以保证其依法行使处罚权。具体而言：一方面，应当建立一套严格的行政执法考核机制，并且将考核目标落实到具体的执法人员个体身上，促进权力规范化运作。另一方面，上级机关应加强执法检查和执法指导，设立定期检査基层行政处罚案卷和不定期抽查执法状况的制度，以便及时发现执法中问题，并适时的提出改正措施。[18]

（二）对独立承担法律后果的要求

县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇政府、街道办事处行使，这种处罚权的交由是基于行政职权的授予还是委托，要从授权和委托这两个概念说起。

行政职权的授予，即“授权”，是指已依法被设定给行政机关的行政职权，由于条件限制需要授予给行政机关以外的具有管理公共事务职能的组织行使。授权的法律效果是使被授权方成为独立的行政主体，它可以以自己的名义实施职权并对行为后果承担责任，在行政诉讼中成为独立的诉讼当事人，即被告。行政职权的委托，是指有行政职权的行政机关，依法将自己职权中的行为权能转让给有关组织。委托的法律效果是使被委托方获得一种行为权能，以委托方的名义实施处罚权并将行为效果归属于委托行政机关。由此也决定了在行政诉讼中，由委托方行政机关作为被告，被委托的具有管理公共事务职能的组织不作为被告。

由此可知，乡镇政府、街道办事处获得行政处罚权并非基于委托，而是一种行政授权。乡镇政府和街道办事处获得处罚权，并非经过作为委托方的县级人民政府部门的委托行为发生，而是由省、自治区、直辖市依法决定。被授权的乡镇政府、街道办事处具有完全行政处罚主体资格，能够以自己的名义作出行政处罚并独立承担相应的法律后果。

权责统一，权力的获得也意味着承担了更多的责任。如上所述，本次修订明确了是授权方式，其与委托不同截然不同，授权的法律效果是使被授权方（即乡镇人民政府和街道办事处）成为独立的行政主体。也就是说，当行政处罚权下沉并由乡镇人民政府和街道办事处执法后，其将以自己的名义实施职权并对行为后果承担责任。若在执法过程中，发生执法对象对具体行政行为不服的，其将以乡镇人民政府、街道办事处作为行政复议的被申请人向其上级行政机关，即县级人民政府，提起行政复议，或以乡镇人民政府、街道办事处作为被告提起行政诉讼。因此，基层行政机关被授权后，相关行政处罚权的行使所产生的后果也由基层行政机关自行承担。这就要求乡镇人民政府和街道办事处在承接下沉的权力后的执法过程中，除应关注执法的内容和效率，始终应以合法性作为执法前提。行使权力更加谨慎，严格遵守行政行为的程序要求，做到适用法律正确、内容合法、程序合法。即，严格按照省、自治区、直辖市所作的决定载明的行政处罚权实施范围执行，不能超越权限，同时，严格遵循法律规范对行政处罚权的条件、程序等相关要求。从另一方面来说，乡镇人民政府和街道办事处也应更贯彻法治治理，厘清权利和责任的边界，逐步积累争议解决经验，依法有效行政。

（三）处罚权下沉的挑战

推进行政处罚权限和力量向基层延伸和下沉，是强化镇街的统一指挥和统筹协调职责，推进基层综合行政执法体制改革。将行政处罚权下沉，赋予基层镇街行政执法的权力，意味着行政处罚权不再高悬，而是能够“因事而使”，出现在最应该出现的地方。如此，政权组织的最末梢不仅能第一时间感知问题，还能“面对面”地处理问题。而随着行政层级的递减，行政执法资源也将得到大幅省减，这在试点地区依然得到了验证。

行政处罚权“下沉”基层的益处显而易见，但这一改革所带来的挑战也不容忽视。从试点地区反馈的情况来看，目前基层普遍面临着承接能力不足的困境。更为重要的是，行政处罚权一旦正式“下沉”基层镇街，如何才能有效约束、规制这一权力？事实上，这也是亟待顶层设计的重要课题。故此次行政处罚法明确了行政处罚权“下沉”的决定权，交给省、自治区、直辖市行使，由其根据当地实际情况作出是否赋权决定。如此规定，自然有利于在“源头”防止权力的不当下放。同时，根据现行行政处罚法的规定，行政处罚决定的作出、执行和救济等等，都有严格的程序规定，这在很大程度上能防止行政处罚权的滥用。不过，究竟哪些乡镇人民政府、街道办事处符合行政处罚权“下沉”的条件？“部分行政处罚权”的实际边界在哪里？诸如此类的细节问题，仍需要进一步明确。与此同时，考虑到乡土中国的特殊环境，人情关系在基层通常更为盘根错节，因此在行政处罚权“下沉”基层的同时，还应建立健全监督制度，严格落实行政执法责任制和责任追究制度，以防止权力的滥用。尤其伴随行政处罚权的逐步下放，镇街的执法定位随之明朗，而其作为新纳入的执法主体，从执法首期就严格按照法定程序进行，才能将进一步促进基层执法的规范化与制度化，进而影响其他基层治理主体的认知与行为，最终推动基层治理的依法而为。[19]

总之，行政处罚权镇街后，相关地方人民政府应当定期进行执法监督与评估，并适时根据评估情况作出相应的调整；此外，还要加强组织协调和业务指导工作，逐步建立健全行政处罚协调配合机制，帮助镇街提高执法能力，为后续更大范围的事项做好前期准备。

结语

基层行政执法是法治中国的重要基石。而新《行政处罚法》对行政处罚权的下沉，是行政执法体制改革的核心内容与实现国家治理体系和治理能力现代化建设的重要抓手，亦是将行政执法变“整治”为“管理”、进而走向“治理”的重要支持。在执法权下沉的“落地”过程中，作为基层的镇街部门成为执法主体已成既定事实。作为我们行政执法体系内的“新鲜血液”，其不仅要加强自身执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚，做到有效承接被授权的行政处罚权，避免因不能有效行使行政处罚权而被收回行政处罚权的风险。更应始终坚持“法治”，依法行政，整合执法力量和资源，以满足执法权下沉的要求，进而，真正发挥执法权下沉在市域社会治理中的作用。同时将“下沉”基层的行政处罚权运行于法制的轨道上，不仅可以极大改善基层的治理能力，也将推动整个国家的治理体系迈上新的台阶。

[①] 参见杨丹：《赋予乡镇政府行政处罚权的价值分析和法治路径》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2021年第6期。

[②] 参见《行政处罚权 “下沉”，放权还须规制》，载《民主与法制周刊》2020年07月25日。

[③] 参见叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021年第3期。

[④] 参见江必新：《行政处罚法条文精释与实例精解》，《人民法院出版社》2021年7月第1版。

[⑤] 参见杨丹：《赋予乡镇政府行政处罚权的价值分析和法治路径》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2021年第6期。

[⑥] 参见杨丹、徐继敏：《我国乡镇管理体制改革：现状、问题和思路》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2017年第1期。

[⑦] 参见《执法权下沉有利于破解环境难题》，载《中国环境报》2021年05月10日。

[⑧] 参见徐冠英、王晓映、马锴、杨晶晶：《破解多头多层执法提升基层治理效能》，载《新华日报》2020年09月14日。

[⑨] 参见朱宁宁：《“看得见”“管得了”后如何才能“管得好”》，载《法制日报》2020年8月11日，第05版。

[⑩] 此处的“省、自治区、直辖市”主要是指省级人民政府，但也可以是省级人大及其常委会。其他层级的地方人民政府、其他层级的地方人大及常委会、各级地方人民政府工作部门及国务院部门均无权作出该类规定。但新《行政处罚法》第23条规定“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”即，行政法规可以对行政处罚的职能管辖和层级管辖另作规定，也就是说国务院有权在不违反法律规定的情况下，通过行政法规赋权镇街行政处罚权。

[11] 参见曹海晶、吴汉东：《赋予乡镇（街道）行政处罚权的进路研究》，载《特区实践与理论》 2021年02月22日。

[12] 参见[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，载《中国大百科全书出版社》1996年版。

[13] 参见《行政处罚权如何“下沉”》，载《中吕能源法律服务圈》2021年04月22日。

[14] 参见曹海晶、吴汉东：《赋予乡镇（街道）行政处罚权的进路研究》，载《特区实践与理论》 2021年02月22日。

[15] 参见须华威等：《基层执法管理力量下沉的实践与思考》，载《党政论坛》2016年第4期。

[16] 参见彭辉等：《推进行政执法（管理）力量下沉的对策研究》，载《中共桂林市委党校学报》2019年第4期。

[17] 参见《行政处罚法大修：行政执法权拟下沉乡镇街道 能否“接得住”引担忧》，载《市场交流平台》2020年05月11日。

[18] 参见《乡镇政府行使行政处罚权分析》，载《灋研毓秀微信公众号》2020年08月02日。

[19] 参见杨丹：《赋予乡镇政府行政处罚权的价值分析和法治路径》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2021年第6期。

作者：脱攀峰（天津市河北区人民法院行政庭）

来源：行政法实务