转载：“中共浙江省委党校学报”

导语：由于国有土地使用权收回与房屋征收在法律性质、适用条件、适用程序、适用范围等方面存在较大差异，而《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规对国有土地使用权收回与房屋征收补偿规定又过于原则，导致国有土地使用权收回实践中面临诸多困难。探讨国有土地使用权收回与房屋征收补偿制度的衔接，对于厘清当前城镇化进程中收回国有土地使用权与房屋征收补偿的法律关系，充分保障土地使用权人以及房屋所有权人的合法权益，意义重大。

作者简介：程琥，法学博士，社会学博士后，研究员，北京市第四中级人民法院副院长，主要研究方向为行政法与行政诉讼法。

在城镇化进程中，依照法律法规规定收回国有土地使用权，是政府及其土地行政主管部门的一项法定职责，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。收回国有土地使用权涉及到《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及省、自治区、直辖市的土地管理地方性法规、行政规章等。从现有法律法规规定看，无论是国有土地使用权有偿收回或者是无偿收回，都可能会遇到房屋征收补偿问题。由于现行法律法规对于收回国有土地使用权与征收房屋所有权的制度衔接过于原则，迫切需要研究并加以完善。

一、国有土地使用权收回的主要类型和法律依据

我国实行土地公有制。根据1982年《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有。因此，在保证城市土地所有权属于国家前提下，国家通过划拨、出让方式将土地所有权的部分权能，比如规定期限内的占有、使用、收益权让渡给他人，并受到土地所有权人自始自终的监督和制约。国家作为国有土地所有权人可以在一定期限内有条件地让渡土地使用权，当然也可以依法收回土地使用权。“土地使用权收回，简而言之就是指依据法律、行政法规的规定或土地使用权出让合同的约定，收回国有或集体土地使用权的行为。它既可能存在于两方主体即土地使用权出让人和受让人、土地行政管理主体和相对人之间，也可能发生在土地使用权出让人、受让人和土地行政管理主体三方法律关系之中。”[1]由于收回土地使用权涉及法律关系极为复杂，可以按照标准进行分类。

（一）根据收回土地使用权时是否给予适当补偿为标准，可以将收回国有土地使用权分为有偿收回和无偿收回。从现有法律法规规定看，两种方式在适用条件、适用范围及表现形式等方面均有所不同。

1.有偿收回。顾名思义，有偿收回土地使用权是政府及其土地行政主管部门在依法收回土地使用权时应当给予土地使用权人适当补偿的法律制度。有偿收回的法律依据主要体现在《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中。《土地管理法》第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《城市房地产管理法》第19条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公众利益的需要，国家依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”上述收回土地使用权均有关于“公共利益”规定，这里有必要对其加以明确。在2011年1月国务院公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条对公共利益作出规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。上述第8条主要针对国有土地上房屋征收补偿作出的有关公共利益的限定，收回国有土地时所要满足的公共利益情形可以参照上述标准。”

2.无偿收回。无偿收回土地使用权是指政府及其土地行政主管部门在依法收回土地使用权时对土地使用权人不给予适当补偿法律制度。无偿收回土地使用权主要包括《土地管理法》第58条第1款第（三）（四）（五）项、《土地管理法》第37条第1款、《城市房地产管理法》第21条及第25条、《基本农田保护条例》第18条第1款等情形。具体而言，主要包括土地使用权出让合同规定的期限届满，或虽申请续期但未获批准，土地使用权由国家无偿收回；因土地使用者违反了法律禁止性规定，被政府或土地行政主管部门依照法律法规的规定收回土地使用权；土地使用者在没有违反法律法规禁止性规定的情况下，因发生某种法律法规规定应当收回土地使用权的事件（如单位迁移、解散、撤销、破产等，因自然人使用权人死亡而无继承人，以及公路、铁路、机场、矿场等经核准报废等）而被收回土地使用权。

（二）根据收回土地使用权时是否依法强制收回为标准，可以将收回土地使用权分为强制收回土地使用权和协议收回土地使用权。

1.强制收回土地使用权。强制收回土地使用权属于公法上的土地使用权收回，即各级政府及其土地主管部门作为土地行政管理主体，基于公共利益的需要、制裁违法违规用地、明确土地产权等理由，行使公权力收回土地使用权的行为。[2]原国家土地管理局1997年颁布的《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》规定，收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处罚决定和行政处理决定两种方式进行。

处罚性收回是指土地使用者违反了法律法规禁止性规定，被政府或土地行政主管部门依照法律法规的规定收回土地使用权。这种“收回”，首先是因为土地使用者发生了法律法规禁止的行为，对这种行为必须给予无偿收回土地使用权的惩处。这种“收回”是一种行政处罚行为，主要规定在《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规中。《城市房地产管理法》第25条规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权。《土地管理法》第37条第1款规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款规定，未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。《土地管理法》其他一些条款中对于强制收回土地使用权也作出类似规定。这种强制收回土地使用权的行为主要表现为政府或土地行政主管部门作出行政处罚决定强制收回土地使用权，因此要严格按照《行政处罚法》规定的程序和要求进行，否则就属于违法处罚，应当承担行政法律责任。

处理性收回是指政府或土地行政主管部门基于法定事由作出行政处理决定，收回土地使用权。《城市房地产管理法》第21条第2款和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期依照法律有关规定未或批准的，由人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款规定，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回国有土地使用权的，属于行政处理决定。依照该条例第47条第2款规定，根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权的，也属于行政处理决定。属于行政处理性质的收回国有土地使用权决定行为，在《城市房地产管理法》等法律法规中也有类似规定。

2.协议收回土地使用权。除了政府或土地行政主管部门可以依职权强制收回土地使用权外，还可以依据土地使用权出让合同约定收回土地使用权。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”第15条规定：“出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。”因此，如果土地出让方违约，土地使用者有权解除合同，并可以请求违约赔偿。对于此类行为性质长期以来存有较大争议，有学者认为，土地使用权期满后的收回具有民事性质，而非行政性质，无需采取行政处理决定方式。同样，对于违反出让合同约定，在规定的二年开发期内未开发使用土地而被政府收回土地使用权的，其性质应该是民事性质，而非行政处罚性质。[3]对此也有观点认为，此类行为属于行政行为，而非民事性质。原国家土地管理局1997年颁布的《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》则把此类行为性质确定为行政处理决定。

二、国有土地使用权出让合同的性质判定

当前理论界和实务界对于国有土地使用权出让合同的性质观点不一，主要有两种观点：一种观点认为土地管理部门作为出让方与受让方签署的国有土地使用权出让合同系民事合同，出让方解除与受让方之间的国有土地使用权出让合同属民事法律行为而非行政行为，应当适用我国民商事的法律规定。甚至有学者认为，“在《物权法》这样一部基本民事法律中规定建设用地使用权，非常清楚地确认了该权利属于民事权利，代表国家出让建设用地使用权的政府有关部门与取得建设用地使用权的权利人之间是平等的民事主体，二者之间是民事权利义务关系。”[4]特别是2005年《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第1条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”2008年《民事诉讼案由规定》明确将建设用地使用权出让合同纠纷作为民事诉讼案由。据此，有观点认为此类国有土地使用权合同纠纷应当纳入民事管辖范围。另一种观点则认为国有土地使用权出让合同本质上属行政合同，应当纳入行政诉讼受案范围。对于上述两种观点而言，应当说第二种观点更符合国有土地出让合同作为行政合同的本质特性。之所以把国有土地使用权出让合同认定为行政合同，应当纳入行政诉讼受案范围，主要有以下原因：

1.从出让合同目的来看，国有土地使用权出让方与受让方签订国有土地使用权出让合同是行政机关为了实现行政目的，与公民、法人或者其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议。行政目的完全不同于民事合同目的。

2.从合同双方主体地位看，政府或者土地行政管理部门与土地使用者签订合同，政府或者土地行政管理部门作为土地使用权出让方，在合同中具有双重身份，既是土地使用权出让方、合同当事一方，又是行政机关、监督方。因此，政府或者土地管理部门在出让合同中的双重角色，决定了其既有依据行政职责的权利、义务，又有甲方的权利、义务。而受让人在合同中也具有双重角色，既是行政管理相对人，又是合同当事一方，因此既有作为行政管理相对人的权利、义务，又有作为乙方的权利、义务。因此，在合同中，出让方与受让方在合同签订、履行、解除中并不具有平等法律地位。而且，政府或土地行政管理部门在合同的履行、变更或解除中具有优益权，对于土地使用者未按合同规定开发利用土地的，有权予以纠正，并可进行行政处罚。政府或者土地管理部门甚至可以为了公共利益需要随时解除土地出让合同。这与民事合同相比有着明显区别。

3.从合同纠纷救济来看，按民事合同或者行政合同救济对土地受让方合法权益保障力度完全不同。如果按照民事合同纠纷处理，在案件审理中遵循原告诉什么、法院审什么的审理思路，法院一般审查原告诉讼请求是否符合法律规定，而对于政府或者土地管理部门收回行为合法性问题不予审查，这就容易造成一些解除土地使用权出让合同的案件，法院完全基于对原告诉讼请求审查支持政府或土地管理部门的收回行为，这恰恰不利于土地使用者合法权益保障。而此类纠纷如果按照行政合同纠纷处理，法院在案件审理中主要审查被诉行政行为的合法性，换言之法院对政府或者土地管理部门收回土地行政行为进行合法性审查，并且这种合法性审查是全面审查，作为土地使用者的原告不管其诉讼请求、理由有没有提到的问题，法院都要进行审查。因此，法院在行政合同审查中，对政府或者土地管理部门的审查监督是全面的，对作为土地使用者的原告的保障也是全面的。因此，从大量审判实例来说，恰恰因为一些地方把国有土地出让合同作为民事合同处理，在诉讼中政府或者土地管理部门借助裁判侵犯土地使用者的合法权益。

4.从对行政权监督看，把国有土地出让合同作为民事合同根本不利于对行政权的监督。实践中，如果把国有土地使用权出让合同作为民事合同对待，政府或者土地管理部门经常以民事上的解除合同来代替行政处罚，剥夺了土地使用者获得合法救济的权益，程序违法。作为土地出让方的政府或者土地管理部门形式上行使了收回土地使用权行为，实质上却行使了行政处罚权，而又以民事合同为由不允许当事人获得救济，行政机关放弃执法权而运用民事合同规避可能遇到的行政复议、行政诉讼，就很难让当事人获得行政或者司法救济，这不符合现代法治理念要求，也不符合法律规定。[5]因此，用解除合同代替行政处罚既不合法，也不公正，应当认定为程序违法。把国有土地使用权出让合同作为民事合同的观点，仅仅从合同形式角度追求意思自治和违约责任承担，并没有真正从实质上关注如何监督政府或者土地管理部门的行政权、保障土地使用者合法权益，从而让土地使用者经常陷入不利境地。

5.从法律依据来看，新行政诉讼法第12条第1款第（十一）项规定，人民法院应当受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的案件。因此，行政协议已经纳入行政诉讼受案范围。并且，原国家土地管理局1997年颁布的《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》规定，收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为。而作为2005年《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》和2008年《民事诉讼案由规定》应当及时修订，把国有土地出让合同纠纷案件排除在民事诉讼受案范围之外，否则就存在与新行政诉讼法以及其它相关规定冲突的风险。

三、国有土地使用权收回与房屋征收补偿的制度衔接

在城镇化进程中，房屋与土地之间属于相互依存关系，我国房地关系无论是“房随地走”还是“地随房走”，都可以简单概括为“房地同时走”。因此，在收回国有土地使用权时需要考虑一并征收该国有土地上的房屋并给予补偿，在国有土地上房屋征收补偿中，要一并收回国有土地使用权。

（一）房屋与土地之间的法律关系

在我国，土地和房屋都属于不动产，不动产所有权人对自己的不动产依法享有占有、使用、收益、处分的权利。土地所有权专属于国家所有和集体所有，而房屋所有权则可以由公民个人享有。《物权法》第41条规定，法律规定专属于国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权。《物权法》第59条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。从上述规定可以看出，除了国家和集体可以对土地享有所有权外，其他任何单位和个人都不得对土地享有所有权。由于土地所有权可以与其使用权相分离，土地使用权人可以根据出让、转让合同以及行政划拨的方式取得土地使用权。在民法上，土地使用权属于用益物权，即在他人之物上得以使用收益而设立的他物权。《物权法》第117条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”。《物权法》第118条规定：“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益”。土地使用权作为用益物权，其主体不是所有权人而是使用人，其客体具有永久的不可移动性，其权利经登记公示具有排他性。根据《担保法》的规定，土地所有权不得抵押，土地使用人可以自己有权处分的国有的土地使用权设定抵押权。并且，在一般情况下，除法律规定的抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权可以抵押外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。而房屋作为不动产，房屋所有权人可以依法对自己的房屋享有占有、使用、收益、处分的权利。因此，房屋所有权人有权对自己房屋的所有权进行抵押。房屋所有权属于民法上的自物权，其权利主体是房屋所有人，其客体具有永久的不可移动性，其权利经登记公示具有排他性。因此，“土地使用权和房屋所有权是两种不同性质、不能相互替代的、各具价值的物权”[6]。

由于房屋总是建立在一定范围土地上的，土地无疑是任何房产的基础。并且，在我国，土地使用权是取得建设工程施工许可证、规划许可证的前提，而建设工程施工许可证、规划许可证又是取得房屋所有权的必要条件。因此，土地使用者只有在取得土地使用权的前提下，才能申请行政许可在该土地上建房，从而依法取得房屋所有权。土地使用权和房屋所有权存在着依附关系。正是基于房屋具有依附土地存在的特性，房屋所有权依法转让，必然产生土地使用权是否一并转让的问题；同样，土地使用权依法转让，也会产生该土地上的建筑物是否一并转让的问题。由于房地产的不可分性，我国在处理房地产关系时的一个重要原则就是房地产权利主体一致的原则，即“房随地走”或“地随房走”。所谓“房随地走”，就是转让土地使用权时，该土地上的房屋应一并转让。所谓“地随房走”，就是转让房屋的所有权或者使用权时，土地使用权同时转让。

（二）国有土地使用权收回中的房屋征收补偿

按照《物权法》、《土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《土地管理法实施条例》的规定，在国有土地上，新的建设项目需要使用土地的，其基本顺序是先获得建设项目立项批准、建设项目用地规划许可，再在获得建设用地批准后获得房屋拆迁许可。这种土地审批程序允许在尚未改变原土地使用权人、房屋所有权人的情况下，先确立建设项目和建设单位，由国家收回原土地使用权人的土地使用权，再将土地使用权划拨、协议出让或租赁给特定的土地使用权人，其基本逻辑关系建立在国家调拨土地的传统用地方式的基础上。[7]《物权法》第42条规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”该法第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”《城市房地产管理法》第6条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”《土地管理法》第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。从上述规定看，收回国有土地使用权事实上是为了对土地进行再开发，必然要求对其上原有房屋进行拆除，也就是收回国有土地使用权与消灭其房屋所有权应当同时进行，并由政府完成有关补偿事宜后才能供应给其他建设单位。但原来的《城市房屋拆迁条例》实际将原本应当由国家收回国有土地使用权时承担的补偿问题交由新的土地使用权人承担。换言之，国家通过拆迁制度，由建设单位对原权利人进行补偿安置，形成拆迁补偿安置关系。[8]实践中，收回国有土地使用权中的房屋征收补偿程序包括：建设单位取得立项规划许可，建设单位获得用地批准，由土地管理部门收回土地使用权后，向建设单位供应土地，由建设单位作为房屋拆迁人，凭建设用地批准书等法律文件向房地产管理部门申请房屋拆迁许可证，由房屋拆迁人委托专门的拆迁机构对被拆迁人实施拆迁补偿。

（三）国有土地上房屋征收中的土地使用权补偿

在国有土地上房屋征收过程中，房屋征收的真正目的主要是提前收回房屋所占用的国有土地使用权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……”。该条例第13条第3款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”。鉴于征收房屋与国有土地使用权收回毕竟属于不同性质的行政行为，需要对以下几个方面问题加以明确。

1.对房屋征收补偿中是否包含对土地使用权补偿问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。第19条第1款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”从上述规定看，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿范围包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。显然国有土地使用权补偿并没有明确列入补偿范围。虽然有观点认为，条例第19条规定的被征收房屋类似房地产的市场价格，是由房屋所有权价格和该房屋占用范围内的土地使用权价格两部分构成的，换言之，对被征收房屋价格的补偿是包含对被征收房屋所占用的土地使用权的补偿。[9]因此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地使用权收回补偿规定确实不明确，也容易产生纠纷。

2.房屋征收中是否有必要对土地使用权进行单独补偿。国有土地使用权与房屋所有权性质不同，国有土地使用权具有独立的财产价值。国有土地使用权虽然基于国有土地所有权而产生，但并不从属于国有土地所有权，而是一种独立的财产权利。[10]实践中，对于国有土地使用权而言，有划拨土地使用权和出让土地使用权之别。出让土地使用权与划拨土地使用权的投资成本不同，其补偿标准也不同。由于在取得出让土地使用权时，土地使用者向政府支付了土地使用权出让金，而取得划拨土地使用权时，土地使用者不需支付土地出让金，因此，对出让土地使用权的补偿金额要比划拨土地使用权的补偿金额高，高出的部分就是土地使用权出让金。[11]因此，在对国有土地上房屋征收补偿时，应当区分划拨土地使用权还是出让土地使用权。划拨取得的国有土地使用权可以收回，出让取得的国有土地使用权应当给予补偿。

3.房屋征收与土地使用权收回程序如何衔接问题。房屋征收与土地使用权收回的主管部门不同，相关法律文书也应该有所不同。目前，我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对收回国有土地使用权程序作出明确规定，收回国有土地使用权只能依据收回土地使用权的转向程序和法律。因此，在房屋征收补偿决定中，只能对房屋征收补偿作出决定，而不能对收回国有土地使用权作出规定。当然，为了保证房屋征收与收回国有土地使用权同步进行，房屋征收部门和国土资源管理部门有必要做好以下程序衔接，主要包括：共同完成权属确认工作，不必单独报批收回土地手续，以“平地”为拆除标准，按被征收人意愿落实征收补偿决定，房屋征收、国土资源及财政三部门配合完成资金运作。[12]

[1]湛中乐：《我国土地使用权收回类型化研究》，《中国法学》，2012年第2期。

[2]湛中乐：《我国土地使用权收回类型化研究》，《中国法学》，2012年第2期。

[3]金俭：《国有土地使用权收回制度重构》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版），2013年第1期。

[4]程啸：《从物权角度看“无权收回土地使用权”性质》，《中国国土资源报》，2007年11月22日，第5版。

[5]栾秀芳、王磊：《收回土地使用权的行政行为不应适用合同法》，《山东审判》，2009年第3期。

[6]何志：《房屋产权和土地使用权分别抵押的效力研究——兼谈对<担保法>第36条的质疑和完善》，《法律适用》，2006年第6期。

[7]龚靖：《从土地管理制度分析房屋征收条例》，《上海房地》，2015年第1期。

[8]龚靖：《从土地管理制度分析房屋征收条例》，《上海房地》，2015年第1期。

[9]殷琳：《国有土地上房屋征收中的土地使用权补偿》，《城乡建设》，2012年第9期。

[10]金伟峰：《论房屋征收中国有土地使用权的补偿》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2013年第2期。

[11]湛念：《房屋征收中的国有土地使用权补偿问题探究》，《中南林业科技大学学报（社会科学版）》，2011年第4期。

[12]高舒畅、周航：《房屋征收与土地出让环节如何衔接》，《中国国土资源报》，2011年12月17日，第7版。