——《最高人民检察院关于贪污养老、医疗等社会保险基金能否适用〈最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释〉第一条第二款第一项规定的批复》理解与适用

卢宇蓉　杨建军

2017年7月19日，最高人民检察院第十二届检察委员会第67次会议审议通过了《关于贪污养老、医疗等社会保险基金能否适用〈最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释〉第一条第二款第一项规定的批复》（下称《批复》），自8月7日起施行。为便于准确理解和适用，现对《批复》作如下解读：

　　一、研究起草背景及经过

　　近年来，随着社会经济的发展，我国不断加强社会保障工作，确保无收入、低收入及遭受各种意外灾害的公民能够维持生活，并通过立法形式，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，逐步增进公共福利水平。但是，在养老、医疗等社会保险基金筹集、使用、管理运营等过程中，一些国家工作人员利用职权实施侵吞、窃取、骗取社会保险基金的犯罪时有发生。这些犯罪行为不仅严重侵犯了公职人员职务的廉洁性，也严重损害了国家、社会和人民利益，有必要对其加大惩处力度。

　　2016年4月18日，“两高”共同制发的《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）第1条第2款第1项将“贪污救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助等特定款物”作为贪污罪从重处罚情节之一。根据《解释》规定，对于具有上述情节的贪污犯罪，数额在1万元以上不满3万元的，应当认定为刑法第383条第1款规定的“其他较重情节”，依法判处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；数额在10万元以上不满20万元的，应当认定为刑法第383条第1款规定的“其他严重情节”，依法判处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金或者没收财产；数额在150万元以上不满300万元的，应当认定为刑法第383条第1款规定的“其他特别严重情节”，依法判处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处罚金或者没收财产。《解释》施行之后，一些地方检察机关办案人员对社会保险基金是否属于“特定款物”存在不同认识。如，甘肃省检察院就“养老保险金、新农合基金”等社会保险基金能否认定为《解释》第1条第2款第1项规定的“特定款物”向最高检法律政策研究室请示法律适用意见。

　　最高检法律政策研究室经研究认为，上述请示问题具有一定的普遍性与典型性，可以制发批复，统一规范司法。经调研，我们起草了《批复》征求意见稿，分别征求了全国人大常委会法工委、最高法、民政部、人力资源和社会保障部、国家卫生计生委等单位，以及检察系统的意见，形成了《批复》审议稿。2017年7月19日，《批复》经最高人民检察院第十二届检察委员会第67次会议审议通过，自2017年8月7日起施行。

　　二、主要内容和理解适用

　　《批复》分两款：第1款规定：养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险基金可以认定为《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》第1条第2款第1项规定的“特定款物”。第2款规定：根据刑法和有关司法解释规定，贪污罪和挪用公款罪中“特定款物”的范围有所不同，实践中应注意区分，依法适用。

　　《批复》作上述规定，主要有以下几点考虑：

　　一是根据《解释》规定原意，坚持严格解释原则。根据《解释》第1条第2款第1项规定，贪污救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助等特定款物的，要从重处罚。这是由于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助等特定款物的性质和用途特殊，这些特定款物对于保障人民群众的基本生产生活、生命健康等具有重要作用。国家工作人员贪污上述特定款物的行为，相对贪污普通公共财物，具有更为严重的社会危害性。“两高”在制定《解释》时，考虑到特定款物除了“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助”这九类之外，其范围今后可能有必要根据实际情况适当调整，因此，在这项特定款物之前规定了“等”。同时，对《解释》第1条第2款第1项规定中的“等”在司法实践中如何理解适用，达成两点共识：第一，严格适用范围，即对《解释》明确规定九类特定款物之外的“等”其他特定款物的认定要从严把握。一般来说，要按照相当性原则进行掌握。换言之，只有与这九类特定款物具有实质相当性的款物才可以认定为其他特定款物。实质相当性的判断，可从有关款物的性质、用途，贪污特定款物的危害后果等方面进行综合认定。第二，严格程序要求，即地方各级司法机关无权对《解释》第1条第2款第1项规定的“等”作出解释，个案需适用这项规定“等”特定款物的，应当层报“两高”。“两高”对具有普遍性、典型性的请示问题，可以考虑以批复等形式予以明确。

　　二是根据国情和司法需求，考虑加大对社会保险基金刑法保护的必要性和可行性。《解释》实施以来，多地就该解释第1条第2款第1项规定的“等”的理解适用请示最高检，请示的对象除了养老保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金外，还有退耕还林补助款、二女结扎户奖励金、整村推进项目资金、危旧房改造资金、农机补贴、种子化肥补贴等。通过对请示所涉对象的性质、用途、功能、重要性等进行比较研究，从有利于发展社会主义市场经济、保护最广大人民群众的权益、维护社会稳定的角度出发，我们认为有必要加大对社会保险基金的刑法保护。

　　第一，加大社会保险基金的刑法保护对于确保人民群众参加社会保险和享受社会保险待遇、共享社会发展成果，促进社会和谐稳定具有重要意义。国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度的目的，是保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。根据我国社会保险法规定，社会保险基金有基本养老保险基金（含企业职工基本养老保险金、城乡居民基本养老保险金）、基本医疗保险基金（含企业职工基本医疗保险金、城乡居民基本医疗保险金）、工伤保险基金、失业保险基金、生育保险基金。基本养老保险等五种社会保险基金性质相同、作用类似，适用统一的运营模式与监督管理制度，按照预算法规定纳入预决算统一管理。社会保险基金部分来自政府财政拨付，部分来自公民个人自缴和单位缴纳的费用，其征收征缴、发放、管理、投资运营等均由各级人民政府社会保险机构具体负责。根据有关规定，社会保险经办机构根据工作需要，经所在地的社会保险行政主管部门和机构编制管理机关批准，可以在本统筹地区设立分支机构和服务网点，具体负责办理统筹地区社会保险相关事宜。社会保险法明确规定，社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。可见，《批复》从严惩治贪污社会保险基金的行为具有现实必要性和法律依据。

　　第二，考虑司法实践需要，强调《批复》的合理性和可操作性。征求意见过程中，考虑的基本原则是，对于能归入《解释》第1条第2款第1项规定的九类特定款物的，按照司法解释的规定予以认定；对于不能认定为《解释》第1条第2款第1项规定的九类特定款物的，本着求同存异的原则，对达成共识意见的制作批复予以明确，对未形成共识的问题作进一步继续研究。

　　经广泛征求意见，各方面达成共识认为：养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险基金的性质、用途特殊，这些基金与《解释》第1条第2款第1项明确规定的“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助”九类特定款物具有实质相当性。基于此，《批复》第1款明确规定：养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险基金可以认定为《解释》第1条第2款第1项规定的“特定款物”。值得注意的是，随着我国社会经济发展，社会保险制度也在逐步完善，如根据2016年1月国务院《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，我国绝大多数省份都已将城镇居民医疗保险和新农合基金统一整合为城乡居民基本医疗保险基金，城乡二元化的社会保险模式逐步走向统一。因此，我们认为，对于贪污新农合基金的行为也应当适用《批复》。

　　三是根据罪刑法定原则要求，明确《解释》第1条第2款第1项的适用范围。《批复》根据罪刑法定的要求，进一步明确了《解释》第1条第2款第1项的适用范围。根据刑法第384条第2款规定，挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的，从重处罚。挪用公款罪从重处罚情节中，特定款物的范围非常明确，仅指“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济”七种特定款物。根据《解释》和《批复》规定，贪污“特定款物”从重处罚的范围，明确列举的有10类，即“救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫、社会捐助，以及养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险基金”。基于上述考虑，《批复》第2款明确规定，根据刑法和有关司法解释规定，贪污罪和挪用公款罪中的“特定款物”的范围有所不同，实践中应注意区分，依法适用。

　　（作者单位：最高人民检察院法律政策研究室）

来源：《检查日报》第三版观点篇，2017年8月28日