张坤世 唐菁菁

为了公共利益的需要，经常有政府需要使用登记在国有资产管理局、房地产管理局或是登记在机关、企事业单位名下的公房。由于该类公房都有承租人在居住，征收中如何处理，实践中有不同做法：

一种做法是，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，通过征收补偿方式取得。其主要理由为：法律未禁止。以调整划转方式处置公房，对公房承租人如何安置补偿，目前没有明确的法律规定，无法可依；而以征收补偿形式，则有一部《国有土地上房屋征收与补偿条例》及配套规定，有章可循。目前征拆实务中普遍都是通过征收的方式进行的，相当多的省市将公房作为了征收对象，并将公房承租人作为被征收人，有的地方还出台了国有土地上征收直管公房和单位自管房对承租人补偿安置的具体规定。人民法院支持这种做法的案例也不少。

笔者认为，公房本身就是国有资产，若政府需要使用，由政府主管部门对其进行行政性调整、划转即可，适用“征收”法理上不能自圆其说，因此“公房不属于征收对象”。主要理由是：

公房是与私房相对应的概念。按照我国目前的实际情况，公房可以分为直管分房和自管公房。直管公房，是指由政府公房管理部门或政府授权经营管理单位依法直接进行经营和管理的国家所有房屋，其产权直接归国家；自管公房，是指由机关、企业或者事业单位享有产权并由其进行管理的房屋。两者之间只是所有权主体有所不同，在法律性质上都属于非私人拥有所有权的房屋。

从世界范围看，征收指的是国家基于公共利益需要，以行政权取得私有财产所有权并给予适当补偿的行政行为。征收属于物权变动的一种法定方式，直接针对的对象是私人的财产，包括不动产、动产以及具有财产价值的权利。因此，我国宪法第十三条规定，公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。物权法第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。因此，国家是征收人、房屋所有权人是被征收人。而国有资产（特别是直管公房）的所有权人是国家，如果适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，就会出现征收人是国家、被征收人（即房屋所有权人）也是国家的矛盾，显然在法理逻辑上不能成立。征收过程中对国家为所有权人的直管公房适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，是对法律的误读。

当然，作为福利权之一的公房租赁权是国家为保障公民居住权而提供的具有重大财产价值的公法权利，政府无论是以征收补偿形式还是以调整划转方式处理公房，对公房的承租人均应给予合理的安置补偿，以保障公民居住权。因此，在没有明确的法律规定的情况下，对于公房承租人的安置补偿，可以参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》及配套规定。

(作者单位：湖南省高级人民法院)

来源：《人民法院报》第六版刑事行政篇，2017月9月6日