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——山东枣庄中院判决时装公司诉劳动和社会保障局行政撤销案

裁判要旨

劳动保障行政部门对工伤认定申请人与用人单位是否存在劳动关系具有行政确认的职权，通过劳动仲裁的方式确认劳动关系不是工伤认定的前提。

案情

第三人沈连在从原告枣庄纯甄时装有限公司（以下简称时装公司）下班回家的路上，发生交通事故。2009年4月7日，沈连向被告山东省枣庄市山亭区劳动和社会保障局（以下简称劳动和社会保障局）申请工伤认定。在补齐相关材料后，5月8日，劳动和社会保障局受理了沈连的工伤认定申请。5月18日，沈连又向山亭区劳动争议仲裁委员会提出仲裁申请，要求确认与原告之间存在劳动关系。5月19日，时装公司向劳动和社会保障局提出中止工伤认定申请，请求在劳动争议仲裁结果出来前，对沈连的工伤认定予以中止。6月30日，劳动和社会保障局作出了山劳社函【2009】10号《关于沈连工伤认定决定》。时装公司不服，遂提起行政诉讼。

裁判

山东省枣庄市山亭区人民法院经审理认为，第三人在申请工伤认定的过程中又申请通过仲裁方式确认其与原告之间存在劳动关系，这是第三人的权利和自由，与被告的工伤认定行为没有必然的联系。因为认定有无劳动关系，不经劳动争议仲裁，劳动和社会保障部门通过相关证据也可认定。因此，原告认为在第三人和原告劳动争议尚未审结，双方劳动关系尚未确定的情况下，被告认定第三人系工伤缺乏事实依据、程序违法这一意见，法院不予采纳。故判决驳回原告要求撤销被告劳动和社会保障局的工伤认定决定的诉讼请求。

原告不服一审判决，提起上诉。2010年3月8日，山东省枣庄市中级人民法院判决：驳回上诉，维持原判。

评析

本案的争议焦点是通过劳动争议仲裁委员会确认劳动关系是否为工伤认定的前提程序，从另一个方面讲，在劳动关系存在争议时，劳动保障部门是否具有劳动关系确认权。

一种意见认为，对劳动关系是否存在有争议的，应先通过劳动仲裁程序解决。理由为：第一，劳动关系的认定不属工伤认定的范畴，而应归属于劳动争议范畴。根据《工伤保险条例》第三章“工伤认定”的规定，劳动保障行政部门所作工伤认定主要是对职工发生的事故伤害及所患疾病能否认定为工伤作出决定，以使受伤职工享受工伤保险待遇。而劳动争议是指劳动关系当事人因实现劳动权利和履行劳动义务而发生的纠纷。可见，劳动争议是基于劳动关系而存在，是首先要解决的问题。第二，劳动争议需通过劳动仲裁程序解决。劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第五条规定：“劳动者与用人单位就是否存在劳动关系引发争议的，可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁。”第三，由于劳动争议由劳动争议仲裁委员会和法院的民庭处理，行政争议则由行政机关和法院的行政庭处理，将工伤认定与劳动关系确认分开解决，可以避免对同类案件作出不一样的处理结果。

另一种意见认为，劳动关系是否存在，可以在工伤认定程序中直接认定。理由为：第一，《工伤保险条例》第十八条授予了劳动保障行政部门对劳动关系的认定权，（第十八条　提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。）？如果说劳动保障行政部门无权对劳动关系确认，那么只要用人单位否认存在劳动关系，就都要先行通过劳动仲裁，那么，要求申请工伤认定提交劳动关系证明就没有意义了。第二，通过劳动仲裁程序认定劳动关系会过于繁杂，不利于劳动者合法权益的及时保护。

法院判决采纳了第二种意见。其理由主要是：第一，最高人民法院行政审判庭已明确答复（[2009]行他字第12号）：“根据《中华人民共和国劳动法》第九条、《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。”这说明，劳动法律法规为劳动保障行政部门设定了在工伤认定程序中确认劳动关系的职权，这种职权是伴随劳动保障行政部门的设立而来的，是固有职权。第二，工伤的主体是特定的，只能是劳动关系中的一方当事人，即劳动者。如果劳动者不能成为劳动关系中的一方当事人，则失去了工伤认定的主体条件。劳动关系的确定是劳动行政部门进行工伤认定的首要的工作程序，若不能确认劳动关系，则受伤职工所受的伤害就不能称之为工伤，而只能是人身伤害。《工伤保险条例》第十九条明确规定了劳动保障行政部门对事故伤害的调查权，这不仅仅是调查存在事故伤害的事实，更重要的是，首先得确认受伤职工与用人单位之间是否存在劳动关系。？若不存在劳动关系，则也不存在事故伤害的调查核实。（第十九条　社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保险行政部门不再进行调查核实。）？

职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。

第三，纵观《工伤保险条例》，对“先通过劳动仲裁确认劳动关系、后进行工伤认定的程序”没有明文规定。恰恰相反，《工伤保险条例》第十八条、第十九条规定了劳动保障行政部门要审查是否存在劳动关系，受伤职工提交的证明材料不能显而易见证明存在劳动关系的，劳动保障行政部门还应调查核实，以取得充分的证据证明存在劳动关系。？证明存在劳动关系的证据有多种，如工资花名册、工作证、具有劳动权利义务内容的调解协议、已明确认定存在劳动关系的仲裁文书或人民法院裁判文书等。劳动行政部门经审查判断，受伤职工提交的证明材料或其调取的证据能够证明劳动关系的存在，即可作出劳动关系存在的认定。

本案中，时装公司于2008年11月27日出具的《证明》系其自己作出的，已显而易见地证明了其与第三人沈连存在劳动关系，无需再通过劳动仲裁确认劳动关系。

本案案号：(2009)山行初字第91号，（2010）枣行终字第11号

案例编写人：山东省枣庄市中级人民法院张昌民 来自人民法院报 2010-8-12