作者：刘兴旺（重庆一中院）

李 弸（西南政法大学）

来源：《人民司法（案例）》2011年第24期

【裁判要旨】

诉讼中，被告不可自行撤销被诉的经复议机关维持的具体行政行为。被告擅自撤销，是一种越权行为。

案号 一审：（2010）沙法行初字第80号

二审：（2010）渝一中法行终字第2号

【案情】

上诉人（一审原告）：傅国芳。

被上诉人（一审被告）：重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局。

第三人：重庆市沙坪坝区威灵织布厂。

傅国芳自2008年2月起到重庆市沙坪坝区威灵织布厂上班，但未与该厂签订劳动合同。2008年10月28日12：30左右，傅国芳在该厂上班至午饭休息时摔倒负伤，被诊断为颌面部外伤，左侧颧弓骨折，左侧上颌骨及眶下缘骨折，左手腕柯氏骨折。2009年4月17日，傅国芳向重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局申请工伤认定。重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局于2009年6月8日作出沙劳社伤险认决字（2009）157号工伤认定决定，认定傅国芳于2008年10月28日摔伤不属于因工负伤。傅国芳不服，申请行政复议。重庆市人力资源和社会保障局于2009年7月20日作出渝人社复决字（2009）第186号行政复议决定书，决定维持原工伤认定决定。傅国芳在收到复议决定书后，向重庆市沙坪坝区人民法院提起行政诉讼。诉讼中，重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局以证据不充分、需重新调查为由，自行撤销了（2009）157号工伤认定决定，傅国芳因此撤诉，重庆市沙坪坝区人民法院裁定准予原告傅国芳撤诉。2009年11月3日，傅国芳重新向重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局递交工伤认定申请表，该局再次派员到该厂进行调查核实，于2009年12月18日作出了沙劳社伤险认决字（2009）397号工伤认定决定，认定傅国芳于2008年10月28日在厂区外摔伤不符合《工伤保险条例》第十四条及第十五条规定认定工伤的法定情形，傅国芳受伤不属于因工负伤。傅国芳不服该认定，申请行政复议。沙坪坝区人民政府于2010年4月21日作出沙府行复（2010）2号行政复议决定书，维持了原工伤认定决定。傅国芳在收到该复议决定书后，向法院提起行政诉讼。

【审判】

原告傅国芳诉称：其所受伤害系发生在工作场所厂区内和在工作时间、系因工作原因受到的伤害，应当认定为工伤。请求人民法院撤销被告作出的沙劳社伤险认决字（2009）397号工伤认定决定，并判令被告重新作出工伤认定。

被告重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局辩称：傅国芳于2008年2月到重庆市沙坪坝区威灵织布厂工作，双方未签订劳动合同，但已形成事实劳动关系。2008年10月28日午休时间，傅国芳在厂区外摔伤。在认定程序中，用人单位提交了傅国芳摔伤现场的照片，我局又对事故现场进行了勘验核实，并对傅国芳摔伤的目击者廖泽润、黄天禹进行了调查询问，均证明傅国芳在午休时间、厂区外摔伤的客观事实。其摔伤不符合《工伤保险条例》规定的应当认定为工伤的法定情形。

重庆市沙坪坝区人民法院经审理认为：根据《工伤保险条例》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”之规定，重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局具有作出本案工伤认定的行政职权。傅国芳与第三人之间虽未签订劳动合同，但双方已经形成事实劳动关系。对傅国芳于2008年10月28日在第三人工厂上班受伤的情形，重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局经调查后确认：傅国芳受伤时间为中午午饭休息时，受伤场所在该厂大门外，受伤原因系自己摔倒致伤，因此傅国芳受伤不属《工伤保险条例》第十四条所规定应当认定为工伤的情形；也不属《工伤保险条例》第十五条规定的应当视同工伤的情形。故重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局认为傅国芳摔伤不是在工作时间和工作场所内因工作原因受到事故伤害，因而不属工伤的理由，一审法院予以采纳。傅国芳自述是上厕所后去洗手槽洗手不慎摔倒在厂内的情形，并无相应证据印证，且与本案查明傅国芳的工友将受伤后的傅国芳从厂门外扶回厂内的事实不符。傅国芳认为其所受伤害发生在工作场所厂区内和工作时间内，系因工作原因受到的伤害，符合《工伤保险条例》第十四条规定应当认定为工伤的理由，缺乏事实根据和法律依据。对傅国芳要求撤销重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局所作工伤认定的诉讼主张不予支持。综上，重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局所作工伤认定决定认定的基本事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局2009年12月18日作出的沙劳社伤险认决字（2009）397号工伤认定决定。

傅国芳不服一审判决上诉称，上诉人系第三人的道纡工，该工种无午休时间。2008年10月28日中午上班期间，上诉人去厕所后到本厂洗手槽洗手，因当天下雨地滑摔伤。当时道纡机在运转，上诉人不可能出厂门外在距大门20来米的地方摔伤。上诉人的证人彭维利、赵光玉出庭作证证实上诉人在厂里水槽边摔伤，吴念富出庭作证道纡工中午没有午休。一审法院不采纳上诉人出庭作证的证言而采纳了未出庭作证的被告的调查人黄天禹、寥泽润、谢德英的伪证。请求二审法院撤销一审判决，依法确认上诉人的受伤为工伤。

重庆市第一中级人民法院经审理认为，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第63条第（7）项规定：“其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言。”与上诉人、被上诉人和第三人都无利害关系的彭维利证实上诉人傅国芳在厂里摔伤的证言效力优于与第三人有密切关系的证人黄天禹、寥泽润、陶玉林提供的对第三人有利的证实上诉人傅国芳在厂外摔伤的证言。一审判决不采信彭维利的证言而采信黄天禹、寥泽润、陶玉林的证言，认定上诉人傅国芳在厂外摔伤的事实，属于认定事实不清。上诉人傅国芳的证人赵光玉当时是第三人厂里的工人，证实该厂没有午休时间，与被上诉人提供的证人谢德英、黄天禹证实工人从11点到13点陆续去吃饭相吻合。被上诉人主张上诉人傅国芳摔伤不是在工作时间、工作场所内因工作原因受到事故伤害的理由缺乏证据证明。

被上诉人重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局2009年6月8日作出的沙劳社伤险认决字（2009）157号工伤认定决定，重庆市人力资源和社会保障局行政复议后，于2009年7月20日作出渝人社复决字（2009）第186号行政复议决定书，维持沙劳社伤险认决字（2009）157号工伤认定决定。作为下级行政机关的被上诉人重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局擅自撤销经过上级行政机关重庆市人力资源和社会保障局复议维持的沙劳社伤险认决字（2009）157号工伤认定决定，应属于超越职权的行为。重庆市人力资源和社会保障局于2009年7月20日作出的渝人社复决字（2009）第186号行政复议决定书仍然有效。而被上诉人不顾这一事实，对上诉人又作出一个新的工伤认定决定即沙劳社伤险认决字（2009）397号工伤认定决定，属于滥用职权。被上诉人再次作出的沙劳社伤险认决字（2009）397号工伤认定决定，无视重庆市人力资源和社会保障局作出的渝人社复决字（2009）第186号行政复议决定书认定的傅国芳在厂区外上厕所洗手遭受意外事故伤害的事实，对于因上厕所洗手这一原因事实不予认定，与渝人社复决字（2009）第186号行政复议决定书的认定相矛盾，属于主要证据不足。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，被诉具体行政行为主要证据不足、滥用职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项，第五十四条第（二）项第1目、第5目的规定，作出撤销一审判决、撤销重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局作出的沙劳社伤险认决字（2009）397号工伤认定决定的终审判决。

【评析】

本案中，行政机关的具体行政行为经过上级机关复议维持后，原作出机关不顾复议维持决定，在诉讼中自行撤销原具体行政行为，又作出新的具体行政行为。那么行政机关是否有权撤销自己作出的经复议维持的具体行政行为？作出的新的具体行政行为是否与原复议决定效力冲突？该行为是否合乎法理及诉讼经济的要求？笔者将对这些问题进行探讨。

一、原行政机关不能自行撤销经上级行政机关复议维持的具体行政行为

有观点认为，行政机关有权自行撤销自己作出的经上级行政机关复议维持的具体行政行为。其理由是：首先，虽然原具体行政行为经复议得到维持，但对当事人权利义务产生直接影响的仍是原处理决定。在原处理决定违法或有瑕疵的情况下，应该允许原机关予以纠正，况且原作出机关撤销的是自己的具体行政行为，并不是上级机关的复议维持决定。其次，行政诉讼法第二十五条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。而在此情况下，相关法律并未对作出维持原具体行政行为决定的复议机关规定承担任何诉讼风险。由此可见，该类案件将由被诉行政机关承担一切诉讼法律后果。从权利与义务相对应原则考虑，被诉行政机关有权决定撤销经复议维持的原具体行政行为。再次，行政诉讼法第五十一条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉，是否准许，由人民法院裁定。该规定明确被告有权纠正被诉行政行为，而对所纠正的被诉行政行为应否将复议维持的具体行政行为排除在外并无禁止性规定。因此，原作出机关可以撤销经复议维持的具体行政行为。

上述观点有一定的合理性，但笔者不能认同。笔者认为，行政机关无权自行撤销经复议维持的具体行政行为。理由如下：

（一）行政复议维持决定本身是一种具体行政行为，具有公定力、确定力、拘束力与执行力。复议决定一旦生效，即满足具体行政行为的基本要素：复议决定的作出主体为行政机关，且该决定是行政主体行使行政权力所为的单方行为，针对特定的公民、法人或者其他组织，并对有关特定公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响。作为具体行政行为，复议决定具有公定力、确定力、拘束力与执行力。

公定力是指具体行政行为一经成立，不论是否合法，即被推定为合法而要求所有机关、组织或个人表示尊重的一种法律效力。公定力表现为一种尊重义务，它要求一切机关、组织或个人对行政主体的具体行政行为表示尊重，不能任意否定。{1}就本案而言，重庆市人力资源和社会保障局的复议决定维持了重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局的不予认定工伤决定，该复议决定具有公定力。重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局自行撤销原具体行政行为，相当于否定了重庆市人力资源和社会保障局的复议决定，违背了复议决定的公定力原则。行政复议法第三十一条第三款和第三十二条规定，行政复议决定书一经送达即发生法律效力；被申请人应当履行行政复议决定；被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。本案中重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局擅自撤销经复议维持的原具体行政行为，显属被申请人不履行行政复议决定的情形之一，应依照行政复议法第三十七条规定追究其相应的法律责任。

（二）地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法明确要求下级人民政府应执行上级人民政府的决定。根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第五十九条相关规定，下级人民政府应执行上级人民政府的决定。根据行政法中的下级服从上级的原则，上级机关作出的决定，下级机关必须服从执行。复议决定作为上级行政机关的决定，对作出原具体行政行为的行政机关来说应当执行。对于经上级行政机关复议维持的具体行政行为，应该说也是上级行政机关的决定，下级行政机关同样应当执行。本案中，原行政机关重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局撤销经复议决定维持的行政行为，实际上是不予执行复议机关的决定。这种做法既没有司法根据，也使复议制度形同虚设。

在实际中，复议机关有的是原行政机关的上级机关，有的是同级复议。在同级复议情形下，原行政机关可否擅自撤销经复议维持的具体行政行为？笔者认为，无论复议机关是上述哪一种，复议机关都毫无疑问享有对原行政机关的监督权。经过重新审查并作出复议决定，是复议机关行使监督权的法定体式格局。即使复议机关与原作出机关无上下级领导关系，属于同级复议的情形，原作出机关也不可以随意撤销经复议维持的具体行政行为。

（三）行政诉讼法第二十五条和第五十一条不能作为原行政机关自行撤销经复议维持的具体行政行为的理由。行政诉讼法第二十五条第二款之所以规定经复议维持的案件，作出原具体行政行为的行政机关是被告，是因为立法充分考虑到了行政案件的特殊性和诉讼的便利性。经复议维持的具体行政行为涉诉，由作出具体行政行为的行政机关参与诉讼，一方面是由于该行政机关是具体执法者，了解执法情况，既能够配合法庭查清案件事实，又能从中吸取有益教训，提高其行政执法水平。另一方面，如此规定更便于举证责任的承担和实现。因为被维持的行政行为是原行政机关作出的，原行政机关对作出该行为的事实证据与法律依据应该最清楚，由原行政机关做被告可以更方便地履行诉讼中的举证责任。此外，行政诉讼法第五十一条虽规定被告在诉讼中有权改变其所作的具体行政行为，未明确将经复议维持的具体行政行为排除在外，但从是否准许原告撤诉，由人民法院裁定的选择性规定不难得出，被告改变其具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，人民法院还要进行审查。改变合法的，人民法院才允许撤诉，不合法的，则不允许撤诉。

综上，原行政机关无权擅自撤销经复议维持的具体行政行为。根据行政法基本原则之越权无效原则，任何越权的或者超越权限的行政行为或者行政命令在法律上都是无效的，即剥夺了法律上的有效性。越权无效原则始于英国，英国行政法对越权的解释很宽泛，将以下八种情形都列入越权范畴：违反管辖条件；违反明确的法定程序；不正当的委托；不合理；不相关的考虑；不适当的动机；违反自然正义；案卷表面错误。{2}我国行政法对越权的解释比较窄，越权即超越职权，指行政机关行使了法律、法规没有赋予该机关的权力，对属于该机关职权范围外的人和事进行了处理或者逾越了法律、法规所设定的必要的限度等情况。包括四种情形：无权限；级别越权；事务越权；地域越权。对应到本案中来，重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局撤销经复议维持的具体行政行为，超越了其职权范围，属于超越职权中的无权限情形。

二、在原复议维持决定有效的情况下，下级行政机关不可以重新作出具体行政行为

本案中，重庆市人力资源和社会保障局作出的复议维持决定一经送达即发生法律效力，而重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局在该复议决定有效的情况下，又作出一个具体行政行为，架空了原复议决定，相当于对一个事件存在两个处理决定。这一行为不仅使得复议制度落空，同时不利于保护相对人的合法权益，给相对人增加了诉累。

首先，本案重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局重新作出具体行政行为属于滥用职权。所谓滥用职权，是指行政机关作出的具体行政行为虽然在其权限范围以内，但行政机关不正当地行使职权，不符合法律授予这种职权的目的。有学者认为滥用职权包括：目的不适当；考虑不相关因素或不考虑相关因素；显失公正；对裁量的不适当拘束。行政机关在行使职权时，必须考虑相关因素，否则构成滥用职权。相关因素包括法律明确规定的行使行政自由裁量权必须具备的法律和事实条件、宪法和组织法上对行政机关权限和职责的规定、对立法机关的意图作出的设定或合理推测以及根据行政法基本原则的要求推导出的某些合理因素（如平等原则、正当期待原则、比例原则等）。{3}本案重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局的第二次具体行政行为，不仅未考虑组织法对上下级机关权限和职责的规定，而且对重庆市人力资源和社会保障局复议维持决定中有关原告傅国芳在厂区外上厕所洗手遭受的意外事故伤害的事实认定未予理睬，属于典型的不考虑相关因素，滥用行政职权。

其次，重新作出具体行政行为不利于保护相对人的合法权益。正所谓迟来的正义等于非正义，本案中重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局自行撤销经复议维持的原具体行政行为后，原告撤诉，重庆市沙坪坝区劳动和社会保障局又以同一事实、不同理由再次作出不予认定工伤的决定，原告再次申请复议，对复议决定不服再次起诉，陷入了一个个循环中。对于当事人来说，其按法律规定的程序走了解决纠纷的路，最终纠纷虽得到解决，当事人却因此背上了沉重的经济负担。特别是对于工伤认定案件来说，处于相对弱势地位的劳动者在受伤后急需医疗费住院治疗，无止境的复议诉讼拖延了治疗的最佳时机，极不利于保护相对人合法权益。而一审法院如在被告撤销其具体行政行为时，原告申请撤诉的情况下，裁定不准许原告撤诉，对原具体行政行为继续审理，查明事实，依法作出判决，则可在第一时间对原告的合法权益予以保护和救济，省去了原告继续复议，对复议决定不服再诉讼的劳累。

【注释】

{1}姜明安主编：《行政法与行政诉讼法（第二版）》，北京大学出版社2005年版，第239页。

{2}姜明安：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第158页。

{3}余凌云：《行政自由裁量论》，中国人民公安大学出版社2009年版，第85－186页。