作者：宁法臣

一、改革背景

2017年11月4日，十二届全国人大常委会审议通过《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》，全文尚未对外公布。有关该草案的官方报道称，武警部队改革的主要任务和重点是，强化党中央和中央军委对武警部队的集中统一领导，坚定贯彻中央军委主席负责制，按照“军是军、警是警、民是民”的原则，调整武警部队指挥管理体制，优化力量结构和部队编成，实现领导管理和高效指挥的有机统一。

12月下旬，中共中央印发《中共中央关于调整中国人民武装警察部队领导指挥体制的决定》（以下称《决定》），自2018年1月1日零时起，武警部队由党中央、中央军委集中统一领导，实行中央军委-武警部队-部队领导指挥体制。《决定》明确，武警部队归中央军委建制，不再列国务院序列。

2018年1月10日，中央军委向武警部队授旗仪式在北京八一大楼举行，三军统帅向武警部队授旗并致训词。

二、从军事角度分析此次改革

1、武警部队指挥体制改革实际上是调整部队的隶属关系

改革之前，武警总部名义上受中共中央、国务院双重领导，实际上多数时间由中央政法委直接联系（甚至直接指挥），武警部队司令员也兼任中政委委员，成为国家维稳战线的重要一员；而公安现役部队与武警总部之间的联系远没有与公安部之间的关系紧密。改革之前，武警部队将官警衔晋升是要经国务院、中央军委批准，这不同于军队将官的晋升只需要中央军委批准即可。在地方层面，各级公安厅局长还兼任所在地武警部队的第一政委，重大任务时可以指挥驻地武警。改革后，武警部队归中央军委建制，不再列国务院序列；相应地无论是武警部队高级将领的晋升，还是重大任务的执行，都与国务院及各地政府“脱钩”。

2、改革后的武警部队仍然不属于独立军种

《中华人民共和国兵役法》第四条规定：“中华人民共和国的武装力量，由中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组成。”本次改革目前为止还仅仅是调整指挥体制和建设任务，即“军令”系统，尚未涉及组织编制等内容，即“军政”系统。因此，改革后的武警部队，虽然属于中国武装力量的组成部分，但仍然不属于中国人民解放军。我们通常所说的中国军队230万人（即将在裁军后缩减为200万），仅仅指中国人民解放军的现役部队，即陆军、海军、空军、火箭军和战略支援部队。改革后，武警部队的任务定位有点类似于军改后新成立的战略支援部队，即作为独立兵种，战时承担辅助作战任务。

3、改变武警部队“军警民”身份多元、混同的局面或将是下一步改革的重点

武警部队本次指挥体制改革的内容为新闻所关注，而“军是军、警是警、民是民”这一改革的原则较少引人注意。“军是军、警是警、民是民”的原则，意味着武警未来将不再是“军警不分”，这实际上就是从管理、归属的角度，把军、警、民彻底地理顺，不再出现过去的执法环境中军警民不分的问题。

通过对武警部队大家庭做一个简单的概览，我们会发现武警部队的编制构成是多么的复杂。目前，武警部队拥有三大类、八个警种的部队：

第一大类：武警内卫部队

内卫部队无疑是“军”。其承担的任务主要包括：一是固定目标执勤和城市武装巡逻任务；二是处置各种突发事件；三是支援国家经济建设和执行抢险救灾任务；四是战时参与后方防卫作战。这是武警部队大家庭的主要成员。内卫部队，按照行政区划层层设立武警总队、支队、大队（或中队），以及14个武警机动师。

第二大类：武警警种部队

警种部队，是指列入武警序列受国务院有关业务部门和武警总部双重领导的部队，即武警黄金部队（国土资源部）、武警水电部队（水利部）、武警森林部队（国家林业局）、武警交通部队（交通运输部）。其是以军事化的组织形式直接参与国家经济建设的特殊武装力量。

黄金部队，承担基础性公益性地质工作任务和多金属矿产资源勘查任务、地质灾害应急救援任务。2016年4月，武警黄金部队隆重举行军事地质任务分队出征誓师大会，这标志着武警黄金部队开始全面遂行军事地质新使命新任务，将服务国家经济建设的“市场”转变为服务能打胜仗的“战场”。

水电部队，主要承担国家能源重点建设项目，包括大中型水利、水电工程以及其他建设任务。“三峡大坝”是其完成的代表性工程。

交通部队，交通部队主要担负公路、港口及城建等施工任务。长年守护青藏公路。

森林部队，又称森警部队，不同于森林公安（森林公安是履行林区公安职能的基层公安机构，属于普通人民警察），主要担负森林的防火灭火任务以及维护林区治安、保护森林资源的任务。其与武警消防部队实际上承担的职能较为相似，仅仅是作战区域不同，一个负责城乡，一个负责大型林区。

综上，武警警种部队更多的偏向于“民”的地位。这里所说的“民”并不是指普通公民，而是类似于国企或者普通执法机关的性质。也就是说多数警钟部队实际上是以军事化的组织形式，履行特殊行业经营或管理的职能。从今后改革方向来看，黄金部队编入“军”的可能性较大，森林部队入“警”的可能性较大，而水电、交通两支参与市场竞争的部队，很可能归入“民”的行列。

第三大类：公安现役部队

公安现役部队，是指列入武警序列、由公安部门管理的部队。即武警边防部队、武警消防部队、武警警卫部队。在公安部内设边防局、消防局、警卫局，作为全国武警边防部队（公安边防部队）、武警消防部队（公安消防部队）、武警警卫部队（公安警卫部队）的最高指挥机关；而各省分别有边防总队、消防总队、警卫处。公安现役部队名义上属于武警，但实际上只是使用武警编制、接受武警在军事和政治等方面的工作指导，两者之间在改革之前是没有任何隶属关系的。

警卫部队，主要担负党和国家领导人（“四副两高”）、省市主要领导及重要来访外宾警卫任务。其与内卫部队的分工在于，内卫更多的侧重于建筑、场所守卫，而警卫则主要是人物防卫。

边防部队，主要担负边境检查、边境治安管理和部分地段的边界巡逻、打击偷渡以及海上缉私。

消防部队，主要担负防火灭火任务，在非暴力意外事件中救援平民。

综上，公安现役部队承担的更多的是“警”的职能，即以军事化的组织形式主要履行人民警察的职责使命。

三、从行政法角度解读此次改革

本次武警部队指挥体制改革虽然只是武警部队指挥权的一次调整，但对整个武警部队今后发展影响重大。

前文所述，武警部队编制复杂庞杂，身份多样，除了主要履行军事职能的内卫部队之外，还有以履行警察职能为主、兼有部分行政执法权的公安现役部队，更有与普通国企类似的武警警种部队。

这些都属于武警部队大家庭的成员，指挥体制的改革与一些武警部队目前承担的法定职能之间如何衔接过渡，将是下一步改革亟待解决的问题。因此，也就不难理解，去年11月初全国人大就审议通过《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定（草案）》后，为何作为武警部队基本法的《中华人民共和国人民武装警察法》的修订还未提上议事日程，因为指挥体制的改革还不是武警部队改革的全部，下一步还将对其担负的任务使命、力量机构再做调整，这当然包括理清当前武警部队内部“军警民”职责不分、掣肘军事使命的局面，以适应指挥体制改革后武警部队担负的新使命。

而从行政法治的视角，武警消防、武警边防这两类同时负有行政执法、军事使命的公安现役部队，今后如何改革以适应新体制、新使命，值得行政法学界、审判实务界的关注。

1、武警消防部队

据公安部消防局官网介绍，公安消防部队是公安机关行政执法和刑事司法力量的组成部分，是在公安机关领导下同火灾作斗争的一支实行军事化管理的部队，执行解放军的三大条令和兵役制度，纳入武警序列。

但在实践中，除承担火灾应急救援任务外，各级公安消防机关（同时也是各级武警消防部门）作为《中华人民共和国消防法》及其相关配套法律规范的主要执行机关，其还承担着消防设施验收、审批、火灾事故调查、处罚、强制等大量的行政执法职责，是不折不扣的行政法上的“行政主体”。

据中国裁判文书网上显示的数据，以各级消防大队、支队为被告的各类行政案件一千余件。不对改革之后消防部队何去何从去作假设，即使现有体制，各级消防机构自身的身份定位、执法能力与其所承担的巨大工作任务，力量上也捉襟见肘。

改革之后，如果消防部队也像内卫部队一样完全接受军事化的指挥领导，彻底脱离属地，震荡太大。猜测可能的选择或路径是将现有的行政执法职责剥离给同级公安机关（在公安机关内部可以成立消防处、消防科），继续保留武警现役的形式专司火灾处理等应急救援任务。

国务院办公厅去年下发的国办发[2017]87号文《消防安全责任制实施办法》第十三条规定，公安机关负责对消防工作实施监督管理，指导、督促机关、团体、企业、事业等单位履行消防工作职责，这与《消防法》中多处出现的“公安消防机构”在提法上是有明显区别的。如果按照国办的意见执行，各级公安消防支队、大队将不再属于法定授权组织。而借鉴域外国家的经验，成立专门的民防局或消防局，以职业化的全新体系打造一支准军事化、纪律严明的消防专门队伍，未尝不可。

2、武警边防部队

武警边防部队（亦称公安边防部队），是国家部署在沿边沿海地区和口岸的一支重要武装执法力量，隶属公安部边防局，实行武警现役体制。公安边防部队在省、自治区、直辖市设公安边防总队，在边境和沿海地区（市、州、盟）设公安边防支队，在县（市、旗）设公安边防大队，在沿边沿海地区乡镇设边防派出所，在内地通往边境管理区的主要干道上设边防公安检查站；在沿海地区设海警支队、大队；在开放口岸设边防检查站。

武警边防部队，不仅承担守边保境的军事使命，也负有刑事侦查和行政执法职责。在行政执法方面，公安边防检查机构是《中华人民共和国出境入境管理法》规定的法定主体。

目前，全国出入境边防检查机关分为职业制边防检查站和现役制边防检查站两种。二者工作性质相同，体制不同。职业制边防检查机关，全国共有9个，是根据1998年7月3日《国务院关于北京等九城市边防检查职业化改革试点方案的批复》（国函〔1997〕76号）从武警部队转制而来，其工作人员为国家公务员、人民警察，分别为北京、天津、上海、广州、深圳、珠海、厦门、海口和汕头出入境边防检查总站（主要是一线城市、经济特区城市）。九总站由公安部垂直领导，厅级单位，由公安部出入境管理局具体领导。除上述九个边检总站外，我国其他开放口岸的边检站均为现役武警编制的边防总队及边防检查站，由公安部四局即边防管理局负责领导，属于公安现役部队。

所以经常出国的人可以留意下，比如在南京禄口机场乘坐国际航班，你会发现边防检查人员是武警官兵；而在上海浦东国际机场对你进行边检的却是身着人民警察服装的公安民警。安检通道的上方标志都是“中国边检”，上述两类人员承担的法定职责也是相同的，仅仅是编制身份不同。

现役制边防检查机关，由于也是出入境管理法规定的有权主体，所以其同样享有行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等行政执法权，当然能够成为行政复议、行政诉讼的被申请人、被告。

此外，武警边防部门还在沿边沿海地区的乡（镇、苏木）设立了1691个公安边防派出所，除对边境管理区组织他人偷越国（边）境案等三类六种案件享有刑事侦查权外，边防派出所还可以管理陆地人口户籍，对边境沿海地区、海上履行户籍及渔船民管理等治安管理职责。简而言之，就是在边境沿海地区不宜设置普通的公安派出所，而由武警边防性质的公安边防派出所代之，其不仅承担军事性质的边防任务，还要履行普通公安派出所的治安管理职责。

改革之后，脱离了公安部序列的武警边防部队，其还能否承担出入境管理及边境地区治安管理的行政管理、执法职责，还需要继续关注后续的改革动向。

四、余论：军事行政诉讼与武警体制改革

此外，武警部队今后改革也将与军事行政诉讼存在关联。

2017年7月，经中央军委批准，并经最高人民法院批复同意，军事行政诉讼试点工作启动。根据中央军委《军事司法体制改革实施方案》，广州军事法院、北京军事法院为试点基层法院，受理第一审军事行政案件。

在试点基层法院管辖范围内，军人或军队单位认为军级以下军事机关及其工作人员的军事行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起诉讼。当事人不服一审裁判的，可以分别向南部战区军事法院、中部战区军事法院提出上诉。

改革之前，武警部队在司法管辖权方面存在“双轨制”，即武警内卫部队由军事法院管辖、公安现役部队由地方法院管辖，依据主要有1996年中央军委批复武警总部的《关于中国人民武装警察部队组建军事法院、军事检察院问题》，以及1999年中央政法委《关于改变武警黄金、森林、水电、交通部队人员犯罪案件管辖问题的批复》等有关文件精神。主要考虑是公安现役部队具有双重属性，与传统的军事人员存在区别。而改革之后，武警部队整体隶属中央军委，在理顺内部“军警民”身份后，将完全受军事司法的管辖，同样也将适用军事行政诉讼的相关规定。