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【裁判要点】

1.行政机关所实施的行政行为,使行政相对人有理由相信自己所从事的建设和经营行为合法时,由此产生信赖利益。

2.行政机关违法拆除建筑物侵害信赖利益的，行政相对人获得的行政赔偿数额不应低于被拆除时征收土地的地上建筑物及附着物的市场补偿价值。否则，因违法强制拆除行为，行政机关付出的行政赔偿数额还要低于其合法征收应支付的补偿价值，其实质效果是鼓励行政机关违法进行强制拆除。

【裁判文书】

山东省莱州市人民法院

行 政 判 决 书

（2013）莱州行初字第6号

原告陈秉红，女，19XX年XX月XX日出生，汉族，城镇居民，住龙口市。

委托代理人孙福亮（原告丈夫），男，19XX年XX月XX日出生，汉族，胜利油田浅海公司职工，住址同上。

委托代理人黄胜军。

被告招远市国土资源局。住所地：招远市初山路110号。

法定代表人李志勇，局长。

委托代理人栾兴雁。

委托代理人史卫进。

原告陈秉红因与被告招远市国土资源局行政赔偿一案，于2013年5月14日在向烟台市中级人民法院请求确认强制拆除育苗场行为违法的同时一并提起行政赔偿诉讼，烟台市中级人民法院指定本院审理。本院于2013年6月26日立案后，于同年7月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。因一并提起的强制拆除育苗场案未能及时审结，本案于2013年8月28日中止诉讼。本院于2014年5月5日作出（2013）莱州行初字第5号行政判决书，确认被告于2012年8月17日实施的强制拆除原告育苗场的行政行为程序违法。被告不服提出上诉，烟台市中级人民法院于2014年10月16日作出（2014）烟行终字第77号行政判决书，驳回上诉，维持原判。本案于2015年5月22日恢复审理。经山东省高级人民法院批准，本案延长审限至2015年12月20日。2015年11月15日，因案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关确认，本案中止诉讼。2016年9月9日，本案恢复审理。2013年8月20日和8月28日、2015年5月26日和11月14日、2016年9月29日，本院公开开庭审理了本案。原告陈秉红及其委托代理人孙福亮、黄胜军，被告招远市国土资源局的分管负责人考卫启及委托代理人栾兴雁、史卫进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告陈秉红诉称，因招远市辛庄镇东良村招商引资，原告于2001年7月8日同招远市辛庄镇东良村签订土地承包合同，承包了东良村原林业队北部海滩进行育苗场经营。原告投资420多万元修建了育苗场，按照招远市环保局对原告育苗场的核定标准缴纳了排污费，同时向招远市辛庄镇人民政府缴纳了农业特产税。2012年5月10日，原告接到东良村委通知，称因滨海新区海天大世界项目建设需要，招远市人民政府要对包括原告承包的林业队北部海滩在内的土地实施征收，并要求解除土地承包合同。2012年5月25日，招远市征地指挥部对原告的育苗场进行了清点，指挥部承诺：根据清点结果，要对原告的育苗场资产进行评估，根据评估结果，指挥部于2012年6月15日前将全部补偿款支付给原告，原告于2012年6月15日前拆除育苗场及相关设施。双方签订协议一份，征地指挥部负责人杨桂杰签字确认。指挥部签订协议后对原告育苗场资产进行了清点，但并未评估。2012年8月17日，被告及招远鸿发工程有限公司强行控制原告及家人，将原告厂房设施全部拆除，三千多斤海参苗被压于废墟。被告为实施海天大世界商业开发项目，为达到对原告不补偿、少补偿的目的，强行拆除原告厂房及生产设施的行政行为程序违法。请求依法判令被告赔偿原告损失1500万元。原告提供了以下证据：1.招远市辛庄镇财政所于2002年5月24日收取原告农业特产税征收收据复印件一份、招远市环境保护局于2003年3月31日收取原告育苗场排污费收据复印件一份，证明原告使用土地和经营育苗场的合法性。2.原、被告双方共同清点的2009年4月29日“拆除育苗场及附属设施勘估表”一份和2012年5月25日育苗场物资清单一份；原告于2012年8月19日记录的物资清单附件一份。3.原告约于2009年6月14日左右拍摄的光盘一张。4.杨桂杰签字的协议，证明被告持有清点资产的清单但拒不提交。5.招远鸿发工程有限公司的领取清单通知书，其中载明有物品一宗，足以证明被告有证据但拒不提交。6.证人于吉旺、栾彩红、李春涛出庭作证，证明原告育苗场被强拆时被限制人身自由、灭失物资及海参苗养殖等情况。

被告招远市国土资源局辩称，一、原告的育苗场房屋及附属设施已被依法认定为违法占地的建筑物，处罚决定已发生法律效力，原告对其育苗场房屋及附属设施不具有合法权益。二、经原一、二审法院判决认定，被告拆除违法占地建设的育苗场建筑和附属设施是未经法定程序拆除，是程序违法。三、招远市辛庄镇东良村委和招远鸿发工程有限公司在实施拆除原告的违法占地育苗场建筑物和附属设施后，拆除后的物资放置在原违法建筑物院内保管，被告没有损坏原告的合法财产，不应承担法律上的赔偿责任。四、因原告是违法占地建设育苗场房屋及附属设施，被告虽然拆除程序违法，因原告对该育苗场建筑物和附属设施不具有合法权益即不享有所有权，因此被告对该非法建筑的拆除不承担行政赔偿责任。同时，非法建筑在征收中不予补偿。因此，原告非法占地建设的育苗场也不应当给予征收补偿。综上，原告的起诉没有事实证据和法律依据，其行政赔偿诉求依法不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。

被告向本院提交了以下证据：原、被告双方于2009年4月29日共同清点的“拆除育苗场及附属设施勘估表”原件一份。

经庭审质证原告提交的证据，被告对原告提交的农业特产税和排污费收据的真实性无异议，但认为不能证实原告取得了合法的土地使用权；对原告提交的原、被告双方于2009年4月29日共同清点的“拆除育苗场及附属设施勘估表”一份的真实性无异议，认可其中与被告提交勘估表中一致的内容，对原告自行添加的内容不认可；对原告提交的2012年5月25日育苗场物资清单一份、2012年8月19日原告记录的物资清单附件一份的真实性不认可，认为均系原告单方清点记录，不能证明本案违法建筑拆除时物资的财产状况；对原告提交的光盘，认为是原告单方拍摄、拍摄内容不只限于原告育苗场地段，对其中与2009年4月29日原告签字的“拆除育苗场及附属设施勘估表”中一致的认可，不一致的内容不认可；对原告提交的杨桂杰签署的协议因是复印件，被告不同意质证；对清点通知书，被告称没有见到也不知情，和被告没有任何关系，不能证明被告掌握原告的资产状况；对证人证言，认为李春涛证言与栾彩红、于吉旺证言相矛盾，栾彩红和于吉旺都否认陈秉红回购海参苗，但李春涛称原告回购海参苗；于吉旺所称物资清单根本不是其在拆迁现场清点所见，且于吉旺承认收过原告的钱，于吉旺与原告有利害关系，其证言不能作为证据使用；栾彩红出庭作证时，对其丈夫说过原告给过钱的事矢口否认，说明事先有人教唆作伪证，其本人在法庭作证时是不诚实的，其证言不能作为证据使用。

原告辩驳称，根据《最高人民法院关于赔偿委员会适用质证程序审理国家赔偿案件的规定》第六条第（三）项规定，通过协议和物品领取通知书，均可以证明被告在拆迁前对物资进行了清点，但被告在举证期限内拒不举证，应认定被告无证据；根据协议和物品领取通知书，结合证人证言足以证明被告在实施强制拆除时，限制了原告的人身自由，导致原告对自己的财产失去了管理权，财产灭失应由被告承担责任；为进一步查清事实，原告申请三名证人出庭作证，三证人在接受质证时，回答问题确有不一致的情况，因强拆事实发生在2012年，在2015年对其进行调查，出现一些小的出入属于常情常理，更能说明证人陈述事实的真实性，可以确定被告对原告的厂房属于暴力性拆除的事实；因被告将原告育苗场的物资进行了处理，所以被告如无相反证据证明原告育苗场物资清单存在的客观性，应以该物资清单作为定案的依据；证人于吉旺作证时只说陈秉红在年底的时候给赏，并不是给钱，也没说拿到了钱；原告与于吉旺一家是相互协助关系，不存在金钱交易；往年很少回购海参苗，但2011年孩子考大学，原告要去陪读，这一年多期间没请技术员，为有效利用车间才回购海参苗，这样可以养活工人，孙福亮也有事可干。

经质证被告提交的证据，原告对其真实性无异议。

本院对上述证据认证如下：

1.原告提交的招远市辛庄镇财政所于2002年5月24日出具的农业特产税征收收据复印件一份、招远市环境保护局于2003年3月31日出具的排污费收据复印件一份虽系复印件，但能够证实原告自建设经营育苗场以来，相关行政机关向原告收取税费等，本院对其真实性予以确认。

2.原告提交的原、被告双方于2009年4月29日共同清点的“拆除育苗场及附属设施勘估表”一份与被告提交的勘估表系同一证据，原告提交的证据中有自行添加的内容，被告不认可，原告没有证据证明添加物资存在，本院对被告提交的该份证据予以确认。

3.原告提交的2012年5月25日育苗场物资清单一份及杨桂杰签字的协议一份，系复印件亦没有加盖被告公章，被告不认可，但因被告未向本院提交拆除现场的视频资料或照片，原告提交清单上所署时间与杨桂杰“协议”中“经我局工作中与育苗场孙福亮多次沟通，对其资产进行了清点，于2012年5月25日11点清点完毕”内容能够相互印证，证实原告主张的双方协商补偿的经过，且该清单上的物资系原告经营育苗场的必需品，存在合理性，本院对该二份证据予以采信。

4.原告于2012年8月19日书写的物资清单附件一份，被告不认可，因系育苗场拆除后原告单方制作且无其他证据佐证，本院不予采信。

5.原告提交的大约于2009年6月14日左右自行拍摄的光盘一张，其中与2009年4月29日“拆除育苗场及附属设施勘估表”及原告提交的2012年5月25日物资清单中内容一致的部分，本院予以采信。

6.招远市鸿发工程有限公司制作的领取清单通知书一份，双方当事人均无异议，本院予以采信。

7.证人于吉旺、栾彩红、李春涛的证言，因相互矛盾，本院不予采信。

本院依法委托双方当事人共同选定的烟台宏正资产评估事务所有限公司，于2016年9月27日出具了烟宏评报字（2016）第110号评估报告。经质证，原告提出异议称，莱州当地对大棚的评估价格是每平方米600元，可报告上评估价却是450元或550元；锅炉于2006年购买时是16.3万元，热交换器和紫外消毒机购买时是19.27万元，还不包括配件；2011年购买的电脑花了2000元，评估却按50%对折；总体定价太低，折旧折的太高。被告提出异议称，1.饵料大棚等设施建成时间是2001年，原告承包土地期限为30年，该大棚的使用已超过10年，成新率应当在60%—70%比较合理，但评估报告却按照2012年基准价评估，90%成新率评估过高；2.表4中所列低值易耗品的具体数量不能确定，对评估价值为18万多元不予认可。

本院认为，双方当事人对评估报告提出的异议均无证据及依据，烟宏评报字（2016）第110号评估报告鉴定程序合法、鉴定结论依据充分，本院予以采信，对本案事实有证明力。

经审理查明，2001年7月8日，招远市辛庄镇东良村民委员会（甲方）与原告（乙方）订立了一份土地承包合同，合同约定：甲方将原村委林业队北部海滩承包给乙方育苗场使用，承包时间暂定为30年，还约定了双方可协商中止合同、乙方负责按期拆除建设，如遇国家统一规划须服从国家征用，等等。原告建设和经营育苗场期间，招远市辛庄镇财政所收取过其农业特产税、招远市环境保护局收取过其排污费。2009年5月28日，被告招远市国土资源局发布拟征收土地公告，征收范围包括原告育苗场所在土地。该土地征收被山东省人民政府鲁政土字［2009］1272号批复批准后，征收工作依法由被告组织实施。被告与招远市辛庄镇东良村民委员会签订了《征收土地协议书》，并下发了招国土资告字［2009］第50号《征收土地补偿安置方案公告》。征收过程中，因与原告就其育苗场及附属设施补偿达不成协议，自2012年5月份开始，被告以原告违法占地为由对原告进行查处，认定其育苗场属违法占地并于同年7月份送达了行政处罚决定书。同年8月17日，被告组织拆除了原告的育苗场。招远鸿发工程有限公司于当日向原告送达了“物品领取通知书”一份，告知原告“我公司依据程序对你所建之位于东良后海地点的违章建筑予以拆除，建筑内物品一宗（见记录表），先放置在违章建筑院内地点，请及时查收。”通知书中所载“记录表”没有同时给付原告。2013年5月14日，原告提起行政诉讼，人民法院生效判决已确认被告于2012年8月17日实施的强制拆除原告陈秉红育苗场的行政行为程序违法。本案审理中，被告未提交拆除现场相关证据及上述记录表。2016年9月12日，被告申请对原告育苗场及附属设施被拆除后的原材料可利用成本进行鉴定。同年9月18日，本院委托双方共同协商选定的烟台宏正资产评估事务所有限公司对原告育苗场及附属设施进行评估，评估要求是参照2012年8月17日的地上建筑物及附着物的征地市场补偿价值，扣除相应的土地使用权补偿。2016年9月27日，该事务所向本院出具烟宏评报字（2016）第110号评估报告：陈秉红育苗场地上附着物资产评估价值为2765982元。

本院认为，原告于2001年承包招远市辛庄镇东良村民委员会的土地建设并经营育苗场，有关行政机关收取其排污费、税费等，原告有理由相信自己建设和经营育苗场的行为合法，故原告建设和经营育苗场存在信赖利益应予保护。被告招远市国土资源局在征收原告育苗场所在土地过程中，因未与原告就育苗场及附属设施的补偿达成协议，进而认定原告的育苗场为违法占地所建，并强制拆除原告育苗场，人民法院生效判决业已确认该强制拆除行为程序违法。行政机关违法拆除原告育苗场，对原告建筑物及附属设施的占有权益造成的实际损失，依法应当予以合理赔偿。在违法强制拆除原告育苗场及附属设施的情形下，原告获得的行政赔偿数额不应低于被拆除时征收土地的地上建筑物及附着物的市场补偿价值。否则，因违法强制拆除育苗场行为，行政机关付出的行政赔偿数额还要低于其合法征收应支付的补偿价值，其实质效果是鼓励行政机关违法进行强制拆除。鉴于此，在违法强制拆除原告育苗场的情形下，应以被拆除时土地征收地上建筑物及附着物的市场补偿价值对原告予以行政赔偿。被告主张“违法建筑”不应赔偿、应以“违法建筑”的材料成本价对原告进行赔偿，理由不当，本院不予采纳。由于被告未向本院提交强制拆除原告育苗场时的现场视频、照片及记录表等相关证据，因此，本院对原告关于相关证据原件及物资灭失的主张予以采信，并根据原告提交的证据认定物资情况、据以评估相应损失。但原告关于海参苗的赔偿主张，因该育苗场所在土地自2009年开始征收，其后原、被告双方一直在协商补偿、拆除事宜，原告在该情势下还进行海参苗养殖活动违背常理，且证人证言相互矛盾；原告关于蒙煤、海泥、马尾藻粉、夏利车、物品一宗的赔偿主张，没有相应证据佐证；原告关于剩余19年经营损失的赔偿主张，不属于国家赔偿范围；原告关于精神损失费的诉求，未能举证证明被告的行为致其精神损害并造成严重后果，故对原告的以上诉讼主张，本院均不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第六条第一款、第三十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，判决如下：

被告招远市国土资源局于本判决生效之日起十日内赔偿原告陈秉红育苗场及附属设施损失2765982元。

鉴定费5万元，由被告负担（已交纳）。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。

审　判　长　　王海丽

人民陪审员　　王锡存

人民陪审员　　杨文珍

二〇一六年九月二十九日

书　记　员　　任春燕