作者：姜明安 北京大学法学院讲席教授、宪法与行政法研究中心主任、博士生导师

来源：《行政管理改革》2018年第1期

摘 要

从现在到2020年，是全面建成小康社会的决胜期。党的十八大确定的建成小康社会的各项目标，就包括基本建成法治政府的目标。党的十九大报告进一步对法治政府建设提出了若干新的具体要求。推进依法行政，严格规范公正文明执法；转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式；增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府；形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。

关 键 词

党的十九大；法治政府建设；依法行政；创新监管方式；服务型政府

从现在到2020年，是全面建成小康社会的决胜期。在这个决胜期，必须全面实现党的十八大确定的建成小康社会的各项目标， ①其中即包括基本建成法治政府的目标。2015年，中共中央、国务院曾发布《法治政府建设实施纲要（2015 — 2020）》确定了法治政府的总体目标：职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。习近平总书记的十九大报告在上述总体目标的基础上，进一步对法治政府建设提出了若干新的具体要求。

一、推进依法行政，严格规范公正文明执法

法治政府建设最重要最基本的要求是依法行政。依法行政包括依法制定行政法规、规章和规范性文件，也包括依法执法。在行政立法日趋完善的条件下，相较于依法进行行政立法，依法执法在依法行政中具有更为重要的地位。依法执法有形式意义的依法执法和实质意义的依法执法。形式意义的依法执法指行政机关严格依法律、法规、规章明确的条文、规则执法；实质意义的依法执法则要求行政机关不仅应依法律、法规、规章明确的条文、规则执法。而且还要求行政机关依法律原理、原则和法律条文所蕴含的价值、理念执法，要求执法者严格规范公正文明执法。②

“严格执法”要求执法者执法铁面无私，不放纵违法行为，不法外施恩，不网开一面。特别是对于黄赌毒和假冒伪劣、坑蒙拐骗、网络诈骗等损害人民群众生命健康和严重侵害公民、法人或其他组织财产权的行为，绝不心慈手软，依法该采取行政强制措施的坚决采取行政强制措施，依法该科处行政处罚的坚决科处行政处罚，行为构成犯罪的必须移交司法机关处理，不能以罚代刑。

“规范执法”要求执法者严格依法定权限、法定规则、法定程序执法。依法定权限执法要求执法机关公开权力清单，保证执法不越位、不错位、不缺位。依法定规则执法要求执法机关公开执法依据，并制定和公开执法基准。因为法律法规的规定往往过于原则、抽象，需要通过执法基准予以细化和具体化。依法定程序执法要求执法机关执法要遵守法定方式和手续、步骤，如出示证件、表明身份、说明理由、听取陈述申辩等。③

“公正执法”要求执法者执法不偏私，如执法事项与之有利害关系，应主动回避。平等对待行政相对人，不歧视弱者和弱势群体，④如多个行政相对人申请同一行政许可事项，应通过招标、拍卖、考试、考核等公平竞争程序选择被许可人；如多个行政相对人实施相同或不同的行政违法行为，应根据其各自违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度等给予处罚，做到过罚相当。⑤执法只考虑相关因素，不考虑不相关因素。

“文明执法”要求执法者在执法过程中摆事实，讲道理，以理服人，以法服人；执法时讲究语言文明，举止文明，尊重行政相对人的人格；不得任性、恣意，不得主观武断、滥用职权；严禁暴力执法、野蛮执法、钓鱼执法、养鱼执法。

二、转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式

“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式”是党的十九大报告对新时代法治政府建设提出的又一重要要求。

“转变政府职能”要求政府和政府工作人员牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，理顺政府与市场、政府与社会的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，政府只管政府该管的事，只行使宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等政府该行使的职能。

关于宏观调控，《法治政府建设实施纲要》确定的任务主要是：健全发展规划、投资管理、财政税收、金融等方面的法律制度，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施。……完善主要由市场决定价格的机制，大幅缩减政府定价种类和项目，制定并公布政府定价目录，全面放开竞争性领域商品和服务价格。

关于市场监管，《法治政府建设实施纲要》确定的任务主要是：清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，破除部门保护、地区封锁和行业垄断。深化商事制度改革，……实现工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证三证合一、一照一码。……实行综合监管，推广随机抽查，探索智能监管。加强社会信用体系建设，建立健全全国统一的社会信用代码制度和信用信息共享交换平台，推进企业信用信息公示全国一张网建设，依法保护企业和个人信息安全等。

关于社会管理，《法治政府建设实施纲要》确定的任务主要是：提高社会治理科学化和法治化水平。完善社会组织登记管理制度。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展社会工作服务机构和志愿服务组织。规范和引导网络社团社群健康发展，加强监督管理。深入推进社会治安综合治理，……有效防范管控影响社会安定的问题，保护人民生命财产安全。提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力。全方位强化安全生产，全过程保障食品药品安全。推进社会自治，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。

关于公共服务，《法治政府建设实施纲要》确定的任务主要是：着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，强化政府促进就业、调节收入分配和完善社会保障职能，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，实现基本公共服务标准化、均等化、法定化。建立健全政府购买公共服务制度。……凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制向社会购买；确需政府参与的，实行政府和社会资本合作模式。

关于生态环境保护，《法治政府建设实施纲要》确定的任务主要是：加快建立和完善有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。深化资源型产品价格和税费改革，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。改革生态环境保护管理体制，完善并严格实行环境信息公开制度、环境影响评价制度和污染物排放总量控制制度。健全生态环境保护责任追究制度和生态环境损害赔偿制度。

总之，法治政府建设要求政府切实转变职能，建设既有限又有为的政府。[1]

“深化简政放权”首先要求继续全面清理行政审批事项，最大限度减少政府对生产经营活动的许可，最大限度缩小投资项目审批、核准的范围，最大幅度减少对各类机构及其活动的认定和对行政相对人办事的各种奇葩证明的要求；其次，对直接面向基层、量大面广、由地方实施更方便有效的行政许可事项，一律下放地方和基层管理；加大取消和下放束缚企业生产经营、影响群众就业创业行政许可事项的力度，鼓励大众创业、万众创新。

“创新监管方式”首先要求充分发挥互联网、人工智能和大数据等现代科学技术在行政监管中的作用。利用现代科学技术进行监管不仅可以大大提高监管质量和监管效率，而且可以为行政相对人提供更多的便利（让数据多跑路，让相对人少跑腿），减少监管者与被监管者的矛盾和冲突。因此，各级政府均应加强行政监管的平台建设，实施在线监督并将监督数据向社会公开。其次，行政监管方式的创新还包括扩大社会公众参与，推进在监管过程中与行政相对人协商、互动，通过与行政相对人签订行政协议实现监管目标等。

三、增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府

增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府同样是党的十九大对法治政府建设的重要要求。

“增强政府公信力”首先要求政府依法履职，杜绝乱作为和不作为，尽量减少和清除“三拍”决策和“政绩”工程，避免给人民群众利益造成重大损害。其次，要进一步推进政府和政府工作人员诚信守法。政府和政府工作人员不诚信，打着“公共利益”的招牌，追求自己的私利，甚至为了罚款收费进行“钓鱼执法”，对政府公信力损害最大。再次，增强政府公信力，需要全面推进政务公开，坚持以公开为常态，不公开为例外，政府运作不仅应结果公开，而且应过程公开，不仅决策公开；而且执行公开；不仅管理公开，而且服务公开。政府只有在阳光下运作，打造“透明政府”，才能不断增强公信力。

“增强政府执行力” 则要求政府和政府工作人员加强学习，全面提高依法行政的能力，提高政府治理能力和现代化治理水平。必须加强对政府工作人员法律知识、法治理念和现代科学技术的培训，使之既善于运用法治思维、法治方式和现代科学技术进行执法，改进执法质量和提高执法效率，又善于运用法治思维、法治方式和现代科学技术解决行政执法过程中的争议、纠纷，维护社会和谐与稳定。

“建设人民满意的服务型政府”是法治政府建设的重要目标。党的十九大报告在阐述新时代中国特色社会主义思想和基本方略时，强调一切工作要以人民为中心，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，要坚持在发展中保障和改善民生。大力发展和改进公共服务，保障和改善民生是现代政府不可推卸的责任。政府特别需要在“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”方面有所作为，以解决这些最基本的民生问题。政府还应在脱贫攻坚上下大力，保证全体人民有更多获得感。法治政府必然和必须是服务型政府。政府只有不断为人民提供高效优质的公共服务，人民才会满意、才会拥护和支持政府。[2]

四、形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法

党的十九大报告为新时代法治政府建设提出的另一项新要求是“形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法”。

关于“形成科学合理的管理体制”，党的十九大报告是将行政管理体制放在党和国家整个机构设置和治理机制中进行考虑、谋划和设计的。报告指出：“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制。”“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”实行职能相近的党政机关合并设立或合署办公的体制，意义是多方面的。一是有利于节约成本，提高效率。二是有利于减少机构职能重复，避免相互摩擦冲突，加强相应管理的统一协调。三是有利于加强党对政府工作的领导。党政机构合一必须依党规国法进行，保证我国基本政治制度——人民代表大会制度的全面实施。相应机构仍应由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，接受人民代表大会监督（同时对同级党委负责和接受党委监督）。

“完善国家机构组织法”是法治国家、法治政府的基本要求。长期以来，我国各类组织法，特别是行政组织法很不完善。例如，国务院各部门、地方省市乡镇政府都没有专门的组织法，国家对其组织、职能、编制等的调整、规范主要通过行政行为法和“三定方案”“三定规定”等政府文件进行。造成这种情况的原因除了组织法观念淡薄以外，还因为改革开放以来，整个政府机构的设置一直在不断的改革变动中，难于制定具有相对稳定性的行政组织法。党的十九大以后，行政机构改革将进一步深入进行并将取得重大成效。在各级各类机构改革的目标、任务基本实现，政府机构设置具有相对稳定性以后，即可以而且必须启动各种行政组织法的立法，如国务院各部委的组织条例，各直属机构、办事机构的组织简则，省级、市级、县级、乡镇级人民政府的组织法等。这是一个需要几年甚至十几年才能完成的相当宏大的工程，我们可以先易后难，先从较传统、较稳定部门（如公安部、财政部、教育部、民政部、交通部等）的组织条例开始，一年完成五个至十个。到党的二十大时，我国就可以有一个一定规模的行政组织法体系了。行政组织法建设是法治政府建设的不可缺少的部分，必须下大决心和下大力气做好这件事情。[3]

参考文献

[1] 姜明安.法治的求索与呐喊[M].北京：中国人民大学出版社，2012：35-37,194-196.

[2] 姜明安.建设服务型政府应正确处理的若干关系[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2010（6）.

[3] 姜明安.行政法[M].北京：北京大学出版社，2017：:138-141.

注 释

①党的十八大确定的建成小康社会的目标包括：经济持续健康发展、实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番；人民民主不断扩大，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障；人民生活水平全面提高；资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展等。

②法律条文所蕴含的价值、理念主要指社会主义核心价值观。

③《行政处罚法》第37条、《行政许可法》第61条、《行政强制法》第18—20条等。

④《行政许可法》第53条。

⑤《行政处罚法》第4条。