转引：法研参考

作者：陆在春、吕琴

2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了新修改的行政诉讼法，自2015年5月1日起施行。为了贯彻落实好新行政诉讼法，2015年4月20日，最高人民法院审判委员会第1648次会议通过了《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）。

由于《适用解释》是针对新法的部分新制度、新条款的择要式、配套式规定，条文内容较少，因此，没有规定的部分仍然适用1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）这就造成了新旧司法解释不能衔接甚至冲突条款并存的局面。

在此背景下，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）应运而生。于2017年11月13日由最高人民法院审判委员会第1726次会议讨论通过，并于2月7日正式发布，2月8日正式施行。

1、受案范围

增加规定了五种不可诉的行为：

一是，不产生外部法律效力的行为。对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。行政机关在行政程序内部所作的行为，例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响，因此不属于可诉的行为。

二是，过程性行为。可诉的行政行为需要具备成熟性。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的法律效力，一般称为“过程性行为”，不属于可诉的行为。

三是，协助执行行为。可诉的行政行为须是行政机关基于自身意思表示作出的行为。行政机关依照法院生效裁判作出的行为，本质上属于履行生效裁判的行为，并非行政机关自身依职权主动作出的行为，亦不属于可诉的行为。

四是，内部层级监督行为。内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务。司法实践中，有的法律规定上级行政机关对下级行政机关的监督。例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督。有的当事人起诉要求法院判决上级人民政府履行监督下级人民政府的职责。法律法规规定的内部层级监督，并不直接设定当事人新的权利义务关系，因此，该类行为属于不可诉的行为。

五是，信访办理行为。信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为。根据《信访条例》的规定，信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。

2、管 辖

就跨行政区划法院管辖改革以及需要履行的程序作了进一步明确，铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行行政诉讼法第18条第2款的规定。

明确规定了管辖异议处理程序制度。人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖，但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。

明确了对于人民法院发回重审或者按第一审程序再审的案件，当事人提出管辖异议的、以及当事人在第一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议，在第二审程序中提出的，人民法院不予审查，确保提高行政诉讼效率。

对于涉及限制公民人身自由的行政强制措施，行政机关又采取其他行政强制措施或者行政处罚的，规定了原告可以行使选择管辖权的制度。

3、诉讼参加人

在行政诉讼原告资格方面，主要从四个方面作了重点规定：

一是，投诉举报者的原告资格。

二是，债权人的原告资格。

三是，非营利法人的原告主体资格。

四是，涉及业主共有利益的原告主体资格。

在行政诉讼被告方面，主要明确了以下几个方面的内容：

一是，明确开发区管理机构及其职能部门的被告资格。

二是，明确村委会和居委会的被告资格。

三是，明确事业单位和行业协会的被告资格。

4、证 据

从以下几个方面作了规定：

一是，细化非法证据排除规则。

二是，明确当事人的到庭义务。

三是，明确因被告原因导致损害的举证规则。

5、起诉与受理

主要作了以下几个方面的规定：

一是，明确起诉人提交必要起诉材料的义务。

二是，明确人民法院的审查权力和释明义务。

三是，明确行政机关未履行教示义务情形下的起诉期限。

6、审理与判决

主要作了以下规定：

一是，明确滥用回避申请权的法律后果。

二是，明确拒绝陈述的法律后果。

三是，明确确认无效判决规则。

四是，明确共同过错的赔偿责任。

7、行政机关负责人出庭应诉

主要在以下几个方面作了规定：

一是，适度扩大行政机关负责人的范围。

二是，明确应当出庭应诉的情形。

三是，明确行政机关负责人不出庭的说明义务。

四是，明确“行政机关工作人员”的含义。

五是，明确不出庭应诉的不利后果。

8、规范性文件的一并审查

主要从以下几个方面作了规定：

一是，明确规范性文件制定机关的权利。

二是，明确规范性文件审查的具体方式。

三是，明确规范性文件不合法的处理方式。

四是，明确规范性文件审查的审判监督程序。