北京A公司与B市政府行政复议决定再审案

承办律师：陆在春

基本案情

2011年10月26日，北京A公司投标参加B市白象绿洲二期二标段项目招标，依据招标文件要求，其向B市政府第一招标采购代理处电汇了80万元投标保证金和1000万元诚信保证金。2011年12月30日，原B市招标采购交易中心管委会办公室作出芜招管罚字〔2011〕8号行政处罚决定，认定北京A公司作为中标单位，未按规定缴纳履约保证金和中标代理服务费，视为放弃中标行为，决定：一、取消北京A公司中标资格；二、取消该公司二年内参加B市政府招标采购活动的投标资格（期限自2011年12月24日起至2013年12月23日止）。建议B市政府采购代理处按招标文件等规定没收北京A公司此次交纳的投标保证金及诚信保证金。2012年1月5日，B市政府第一招标采购代理处作出《招投标活动保证金收款通知书》并将北京A公司交纳的保证金上缴。2018年9月19日，北京A公司向B市政府申请行政复议，要求撤销涉案行政处罚决定并返还其投标保证金及诚信保证金合计1080万元。B市政府于同年11月27日作出芜市行复字〔2018〕107号《驳回行政复议申请决定书》，并送达给北京A公司。

律师代理意见

北京A公司欲启动再审而援引的法条为《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条1第三项及第四项，即(三)原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的;(四)原判决、裁定适用法律、法规确有错误的。然而，北京A公司在再审申请书中并无明确二审定案存在证据不足、证据未经质证或存伪造的情形，亦未明确具体指出二裁判适用法律、法规错误的情况。因而，北京A公司再审申请无事实及法律依据，不符合再审启动条件，依法应予以驳回。

（一）本案二审维持一审判决并肯定B市政府驳回复议申请的决定，事实认定清楚，法律适用正确

1.B市公共资源交易管理局作为被申请人主体不适格，B市政府作出驳回复议申请的决定事实认定清楚，法律适用正确

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。

案涉芜招管罚字[2011]8号《行政处罚决定书》作出机关为“B市招标采购交易中心管委会办公室”，而B市招标采购交易中心管委会办公室于2014年4月1日被撤销。

《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（五）项规定，对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。《B市公共资源交易管理办法》第七条明确市公共资源交易管理局是全市公共资源交易工作的日常管理机构；第九条明确市公共资源交易中心是隶属市公共资源交易管理局的事业法人,是全市公共资源交易活动的集中交易场所、专业服务平台和市场服务主体。第八条2规定，住建部门依法对本行业公共资源交易活动实施监督，调查投诉处理事项，对投标人的违法违规行为进行处理、处罚，并对结果依法公开。B市机构编制委员会芜编[2015]29号《关于印发B市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》亦明确，B市住房和城乡建设委员会（现B市住房和城乡建设局）负有指导、协调建筑市场中违法违规行为的查处工作和建筑工程招投标监督管理工作的职责。

综上，承继B市招标采购交易中心管委会办公室建筑工程招投标监督管理工作职责的系现B市住房和城乡建设局，市公共资源交易管理局作为全市公共资源交易工作的日常管理机构非复议适格被申请人。

B市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定驳回北京A公司复议申请事实认定清楚，法律适用正确。B市中级人民法院一审判决与C省高级人民法院二审判决均确认B市政府驳回复议申请的理由，确认B市公共资源管理局非本案适格行政复议被申请人。

2.北京A公司在复议阶段已明知错列被申请人却执拗不予变更只能自担后果

北京A公司在行政起诉状中明确其知晓B市公共资源交易管理局在行政复议中答复“做出案涉行政处罚决定书为原市招标办并于2014年4月1日被撤销，根据《B市公共资源交易管理办法》第八条第一款第五项规定，继续行使其职权的行政机关为B市住建委，而非被申请人。”即北京A公司已明知根据《中华人民共和国招投标法实施条例》第四条第二款3，综合《B市公共资源交易管理办法》第八条第一款第五项规定，继续行使原市招标办案涉行政监督职权的单位系B市住建部门，而北京A公司未选择进行变更。

在B市政府依法驳回复议申请并告知错列被申请人后，北京A公司仍未变更被申请人，而是选择继续以市公管局为被申请人，向人民法院就行政复议提起行政诉讼。

综上，北京A公司已知其错列被申请人，但其坚称B市公共资源交易管理局是继续行使B市招标采购交易中心管委会办公室职权的机构，然而其这种主观认识及选择并非事实判定标准，其一意孤行的法律后果理应自担。

最高人民法院在（2017）最高法行申8263号行政裁定书亦采以

上观点，即行政复议被申请人已经在答复中明确申请人错列被告，被申请人未变更，复议机关根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定驳回行政复议申请并无不当。（详见附件：最高人民法院在（2017）最高法行申8263号行政裁定书）

（二）《行政处罚决定书》中关于没收保证金部分建议内容未对北京A公司设定具有拘束力的罚没义务，不属于行政复议受案范围

综观北京A公司的诉求，其主要是针对案涉《行政处罚决定书》中的建议没收保证金提起行政复议。然而，该项内容在《行政处罚决定书》中的表述为“建议B市政府采购代理处按照招标文件等规定没收你公司的投标保证金及诚信保证金”，即关于没收保证金的内容仅为建议，明确是否最终作出罚没以及具体数额的决定权在“B市政府采购代理处”，《行政处罚决定书》中关于罚没的建议内容对北京A公司不产生行政法意义上的拘束力且未创设具体的行政罚没义务，与其诉求不具有关联性。北京A公司对《行政处罚决定书》中的建议表述不服申请行政复议不应属于行政复议受理范围。

综上所述，《行政复议决定书》驳回北京A公司复议申请、一审判决驳回北京A公司诉讼请求以及二审维持一审认定均属事实认定清楚，法律适用证据。本案不存在其他证据瑕疵或法律法规适用错误，北京A公司启动再审申请无事实及法律依据，依法应予以驳回。

裁判结果

最高人民法院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第五项规定:“对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议”。本案中，根据C省B市机构编制委员会芜编(2015〕29号《关于印发B市住房和城乡建设委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的相关规定，原B市招采中心管委会办公室被撤销后，由原C省B市住房和城乡建设委员会（现C省B市住房和城乡建设局）负责建筑工程招投标监督管理工作。故北京A公司申请复议撤销原B市招采中心管委会办公室作出的芜招管罚字〔2011)8号行政处罚决定，应以C省B市住房和城乡建设局为被申请人，以B市公管局作为被申请人，主体不适格。北京A公司没有证据证明在项目开标后对未能中标事项主张权利，其在本案一审亦诉称，项目开标后因未中标，遂等待退还1080万元投标保证金及诚信保证金。因此，从北京A公司复议请求和理由来看，申请行政复议主要是对芜招管罚字〔2011〕8号行政处罚决定中“建议B市政府采购代理处按招标文件等规定没收你公司的投标保证金及诚信保证金”的内容不服。但是，该处罚决定中的此项内容仅是对罚没投标保证金及诚信保证金提出建议，并非直接罚没，未直接对北京A公司设定权利义务，不属于行政复议受理范围。B市政府芜市行复字〔 2018)107号行政复议决定驳回北京A公司的复议申请，证据充分，适用法律正确，程序合法。一、二审判决驳回诉讼请求，并无不当。北京A公司申请再审的理由不能成立，本院不予支持。综上，北京A公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下:驳回北京A公司的再审申请。

典型意义

本案历经一审、二审及再审阶段，争议焦点在于被告是否适格以及《行政处罚决定书》中的建议没收保证金是否属于行政复议受理范围。

（一）被告适格问题

《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（五）项规定，对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。本案中原B市招采中心管委会办公室被撤销后，由原C省B市住房和城乡建设委员会（现C省B市住房和城乡建设局）继续行驶职权，本案的适格被告应为B市住房和城乡建设委员会。

（二）《行政处罚决定书》中的建议没收保证金是否属于行政复议受理范围

根据《行政复议法》第六条4之规定，行政复议的目的是行政机关通过监督下级行政机关和工作部门的工作，以维护公民、法人和其它组织的合法权益不受行政机关的行政行为的侵犯。行政复议的对象应该是能够产生行政法上权利义务的行政行为，而该行为能够对于公民、法人和其它组织的合法权益产生影响。而在本案中，《行政处罚决定书》中表述：“建议A市政府采购代理处按照招标文件等规定没收你公司的投标保证金及诚信保证金”，关于没收保证金的内容仅为建议，并未对北京A公司直接设定权利义务，对《行政处罚决定书》中的建议表述不服申请行政复议不应属于行政复议受理范围。

注：

1、《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定，当事人的申请符合下列情形之一的,人民法院应当再审:

(一)不予立案或者驳回起诉确有错误的;

(二)有新的证据,足以推翻原判决、裁定的;

(三)原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的;

(四)原判决、裁定适用法律、法规确有错误的;

(五)违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判的;

(六)原判决、裁定遗漏诉讼请求的;

(七)据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的;

(八)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2、《B市公共资源交易管理办法》第八条规定，市财政、住建、交通运输、水务、信息化等行政监督部门依法对本行业公共资源交易活动实施监督，主要履行下列职责：

（一）贯彻执行公共资源交易法律、法规、规章和政策；

（二）备案交易文件（含补充文件），发现交易文件有违反法律法规及有关规定的，应当责令项目单位或代理机构改正；

（三）依法对专家抽取和评标委员会的组成等公共资源交易活动各环节进行监督；

（四）调查处理投诉事项，对项目单位、投标人、代理机构、评标专家的违法违规行为进行处理、处罚，并对结果依法公开；

（五）配合市公共资源交易管理局建立公共资源电子系统；

（六）配合市公共资源交易管理局建设和管理企业（供应商）库、代理机构名录、中介超市等，并履行行业监督职责；

（七）负责行业范围内诚信评价组织与协调工作，会同相关部门、项目单位对中标人及项目关键岗位管理人员、代理机构进行诚信评价；

（八）开展标后监管，督促项目单位履行合同；

（九）完成市公共资源交易管理委员会交办的其他工作。

国有资产管理、国土资源等有关部门在各自职责范围内做好有关公共资源交易监督管理工作；对其他进入公共资源交易目录的项目由相应的行业主管部门依法进行监督。

县行政监督部门按照相关规定履行监督职责。

3、《中华人民共和国招投标法实施条例》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招投标活动实施监督，依法查处招投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。

4、 第六条 有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:

（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。