〔作者简介〕梁君瑜，法学博士，武汉大学法学院讲师。
〔文章来源〕原载《甘肃政法学院学报》2017年第3期，转载自中国宪政网公号
摘要：交通标志的法律属性是行政法学中争议已久之话题。界定交通标志的法律属性，关乎救济途径的正确择取与救济过程中伴生疑团的有效应对。因交通标志的范围、种类具有地域性且严重囿于法规范之设定，当前借用我国台湾地区经验而构筑的学理分类并不契合大陆地区实践，故有待重构。除部分交通标志因缺乏规制效力而明确纳入行政事实行为外，学界对交通标志法律属性之认识呈现法规命令说与一般处分说的分庭抗礼，但两种学说均存在无法逻辑自洽之处。有必要在理论证伪之余，结合时下所追求的社会核心价值，厘定交通标志法律属性的取舍标准与移植策略，进而选择符合本土实践的法律属性。以上对司法实践中的交通标志关联审查案与直接审查案，可起到矫正误区、消除疑难的积极作用。
关键词：交通标志 行政事实行为 法规命令 一般处分 救济
在一个复杂的现代工业社会里，为因应高效管理社会公共事务的需求，行政执法手段趋于灵活、多元。除由公务人员亲自执法的传统手段外，交通标志等执法设施被频繁运用，这极大缓解了有限执法队伍与庞杂公共事务间的张力。然而，因执法设施固有的机械性与不可交流性，一旦存在瑕疵，便极易引发系列纠纷。例如，由交通标志的同一瑕疵而引致的多起行政处罚纠纷。此时，受处罚者往往以交通标志不合法或不合理为由提起行政诉讼。在这类案件中，因交通标志仅作为被诉行政处罚的事实问题接受审查，不受直接撤销；又因原告胜诉后鲜有关注标志的存废，故而更多仰赖被告自行改良。将来若发生涉及同一交通标志的处罚撤销诉讼，法院亦可能作出该标志无瑕疵的认定。凡此种种，均加剧了这类案件“治标不治本”的命运。近年来，我国已出现直接请求拆除交通标志的行政诉讼，这为司法实践提供了一种“标本兼治”的可能向度。但是，因交通标志的法律属性争议频仍，其应否通过行政诉讼救济不无疑问。界定交通标志的法律属性，既有助于救济途径的正确择取，同时，也是廓清司法实践中有关交通标志的生效基准时、交通标志与后续行政处罚的一并审理与分开审理情形、诉请拆除交通标志的原告资格等疑团的关键。本文的研究价值即在于此。
一、交通标志学理分类的反思与重构
广义的交通标志应指一切以文字、符号、信号之传递来引导、限制、警告或指示信息的设施，包括交通信号灯、交通标志牌、交通标线及交通警察的指挥。其中，交通信号灯与交警的指挥因具备动态性，每一信号（手势）皆面向发出时的所有在场者，故相对人特定化；又因信号之间、手势之间均可清晰划分为彼此独立的个体，每一信号（手势）仅一次性适用于此刻的所有在场者，故事实关系具体化。鉴此，二者的法律属性为具体行政行为当无异议。本文对交通标志法律属性之探讨，将围绕交通标志牌与交通标线展开。
（一）交通标志现有学理分类的反思与摒弃
分类的目的在于对以不同效果影响相对人的交通标志予以有效规制。在学理层面，我国台湾地区学者多将交通标志划分为警告标志、指示标志与禁制标志，且一致认为仅禁制标志具有规制效力；其余两类标志仅于“例外情况”下具备规制效力，例如，属于指示标线的“残障者专用停车位”之车辆停放线对一般驾驶人产生禁止作用，其与禁制标志性质相当。目前，大陆地区对交通标志法律属性之研究几近空白，而在凤毛麟角的研究成果中，学者对交通标志的学理分类亦采与台湾地区相同之观点。
然而，我国台湾地区的学理分类与大陆实践并不相契。根据《道路交通标志和标线（GB5768-1999）》（下文简称GB5768）的规定，指示标志产生规制效力绝非“例外情况”。例如GB5768将指示标志中的“直行标志”界定为“只准一切车辆直行”，这为相对人设定了作为义务。而含“只准”字眼的还包括“向左转弯”、“环岛行驶”等8种指示标志，显然，这些标志均具备规制效力；又如GB5768将“最低限速标志”纳入指示标志，根据《道路交通安全法实施条例》（下文简称《条例》）第78条及102条的规定，不按道路限速标志标明的车速行驶者，将受行政处罚。因此，“最低限速标志”也具有规制效力。类似的“例外”还有很多，而莫衷一是的地方立法更是对直接套用台湾地区的学理分类提出了挑战（如下表）。
该表是在分析、整理我国除港、澳、台以外的31个省级行政区划的相关地方性法规后形成的。其中，“*”表示本省的地方性法规已明确规定：违反此种交通标志将受行政处罚。易言之，此种交通标志在大陆实践中具有规制效力。“——”则表示对违反此种交通标志的后果如何，未作规定。对于违反三种交通标志的后果均未规定或仅笼统规定违反“交通标志”、“交通信号”将受行政处罚（如河南、江西、辽宁）的省级行政区划，表中未列出。该表反映出我国地方立法对何种交通标志具备规制效力尚乏共识，在大陆实践中，警告标志、指示标志均有被赋予规制效力的地方立法例。因此，台湾地区有关交通标志的学理分类不宜简单移植于大陆实践。
台湾经验与大陆实践产生龃龉，这很大程度上是由于GB5768所使用的“警告标志”、“指示标志”、“禁令标志”仅为法规范用语，并非严格的学理分类。因此，将三者直接对应于台湾学者作为学理用语使用的“警告标志”、“指示标志”、“禁制标志”显然不当。其次，依台湾学者的通行观点，具有规制效力者仅禁制标志一类，这在字面上容易使人遗漏另一类同具规制效力的交通标志——要求相对人实施一定行为的标志。再者，《条例》中同样作为法规范用语的还有“指路标志”、“旅游区标志”、“道路施工安全标志”，对三者法律属性之研究亦需在归类后展开。综上，为避免法规范与学理层面的用语混乱、杜绝分类遗漏、兼顾归类妥当，交通标志的现有学理分类应予摒弃。
（二）交通标志学理分类的重构
交通标志的学理分类应力求全面化与精细化。鉴此，笔者建议作如下重构：
1.指导建议型标志
此类标志无法产生命令、限制或禁止相对人的规制效果，仅为后者提供一种官方的、可信赖的且有用的指导或建议。这类标志包括GB5768中所有的指路标志、旅游区标志，以及指示标志（线）与禁令标志的某些子类。其中，指路标志是指传递道路方向、地点、距离信息的标志，主要发挥指明目的地并预告道路信息的作用，而旅游区标志则指为便利相对人而提供旅游景点的方向、距离以及旅游项目类别的标志，相对人不听指引并不导致行政处罚。指示标志中体现指导、建议效果的典型为“允许掉头标志”，其表征相对人的行动自由；大多数指示标线也体现这种自由，如为车辆驾驶人提供保持行车安全距离之参考的“车距确认线”。禁令标志中的“解除禁止超车标志”与“解除限制速度标志”同样体现指导、建议效果，二者分别宣示禁止超车路段、限速路段之结束，表征相对人行动自由的恢复。
2.警告提醒型标志
此类标志不具有规制效力，仅“用以促使用路人瞭望道路上之特殊状况、提高警觉，并准备防范应变”。与指导建议型标志不同，这类标志通常设于危险路段前，其目的并非为相对人提供交通便利，而系杜绝潜在危险。同时，这类标志还可产生行政机关免责之效果。例如，警告标志（线）属于这类标志，根据《条例》第36条的规定，主管机关负有在危险路段设置警告标志之义务。该义务一旦履行完毕，无视警告而未采取措施的相对人只能自行承担不利。此外，道路施工安全标志也属于警告提醒型标志。
3.要求作为型标志
此类标志具有命令相对人采取积极行为的规制效果，违反命令将导致行政处罚。这类标志包括GB5768中指示标志（线）的某些子类，例如设于含多车道的道路、旨在维持交通秩序、发挥引导分流功能的“车道行驶方向标志”。因“车道行驶方向标志”具有规制驾驶人按指示方向行进之效果，一个想在路口右转的驾驶人若正处直行车道，其不能直接完成右转，否则将受行政处罚。此外，指示标线中的“导向箭头”亦有相同效果。
4.禁止作为型标志
此类标志具有禁止相对人采取积极行为的规制效果，违反者将受行政处罚。这类标志包括GB5768中绝大部分的禁令标志与禁止标线，以及指示标志（线）的某些子类。禁令标志、禁止标线具有禁止作为之效果，毋庸赘言。而在指示标志中，除“最低限速标志”具有禁止低于特定速度行驶的禁令性质外，“专用车道标志”用以告示前方车道专供指定车辆通行，其对指定车辆属于指导建议型标志，但对其他车辆及行人则归入禁止作为型标志之列。另外，指示标线中的“残疾人专用车辆车位”也产生禁止作为之效果。
二、交通标志法律属性的学说争鸣及其评价
我国大陆地区对交通标志的法律属性探讨甚少，台湾地区的相关探讨则承袭德国。起初，德国学界对交通标志属法规命令抑或行政处分呈分庭抗礼之势，司法界则将交通标志视为法规命令。伴随行政处分理论之精细化发展以及《联邦德国行政程序法》对“一般处分”概念之扩张，学界倾向于认为交通标志属行政处分中的一般处分。而事实上，早在《联邦德国行政程序法》颁布前，基于秩序与稳定之考虑，司法界也曾改持交通标志属行政处分的观点，只不过此种转变被质疑为“基本上只是出于现实上的必要，并未有充分理论依据”。如此峰回路转的学说争鸣史，似乎也预示了一点：无论将交通标志定性为法规命令抑或行政处分，都存在无法自圆其说的理论局限性及操作困境。
（一）指导建议型标志与警告提醒型标志的法律属性论析
这两类标志均不产生命令、限制或禁止相对人的规制效力，指导建议型标志是方便相对人利用道路的“锦上添花”之举；警告提醒型标志则是在相对人面临潜在危险时，以警告方式提高其注意力，争取将危险发生率降低的“雪中送炭”之举。不难发现，二者均服务于维护公共交通秩序及安全的行政目的，并且均不具备法律强制力，这与行政指导十分相似。
“行政指导”的概念起源于日本，是指行政主体在其所辖事务范围内，运用非强制手段并获相对人同意或协助，指导相对人为或不为，以实现一定行政目的的活动。其具备以下基本特征：（1）非强制性。作为一种柔性的活动方式，行政指导不得强迫相对人作为或不作为，指导内容之实现有赖于相对人的自愿与协力；（2）行政目的性。“行政指导系行政机关为实现一定之行政目的，乃居于优越地位而为，有别于单纯服务性质之事实行为”。例如，同样是为私人提供信息，若信息的提供乃实现政策目的之手段，则为行政指导，若是以直接为私人活动提供便利为目的，则非行政指导；（3）非法效性。行政指导没有为相对人设定、变更或消灭的某种权利义务关系及期望取得法律保护的行政意志。法律效果与法律后果不同，前者强调行政主体主观上的意思表示直接导致权利义务关系的客观变动，后者仅属客观结果并由法律直接预设。因此，行政指导不能通过撤销诉讼来否决其本不存在的法律效果，但当侵害利益的法律后果发生时，却可借助一般给付诉讼来实现公法上的结果除去请求权与恢复原状请求权。
对指导建议型标志与警告提醒型标志而言，二者具备非强制性及非法效性并无异议，问题集中于行政目的性之判定。指导建议型标志旨在便利相对人，警告提醒型标志意图保护相对人，若论后者尚且勉强能与维护公共交通秩序及安全的行政目的沾边，那么前者似乎更接近纯为私人提供便利。然而，若聚焦给付行政的时代背景，“行政给付促成了公益与个体利益的趋同性或一致性，政府与人民在行政给付领域实现了互利”。照此，为每一个相对人提供指导也是维护公益的重要组成部分。具体而言，为相对人指出正确路线从而避免往返、绕行，可以减少特定时间内特定路段的车流量，这对公共交通秩序及安全亦有积极意义。综上所言，指导建议型标志与警告提醒型标志属于行政指导，而通说认为，行政指导属于行政事实行为，因此，上述两类交通标志的法律属性均为行政事实行为。
（二）要求作为型标志与禁止作为型标志的法律属性论析
这两类标志都具有规制效力，从德国、我国台湾地区的学理研究及司法实践来看，两类标志的法律属性存在法规命令说与一般处分说之争鸣。
1.法规命令说的基本观点及其缺陷分析
法规命令是指行政机关基于法律授权，针对不特定多数人作出的具有普遍约束力的规定。法规命令说认为，依照传统行政法理论，法规命令面向一般公众并调整抽象事件，而行政处分面向特定个人或可得确定的人群并调整具体事件；至于对象是一般还是特定，应以“行为作出时”为判断基准时，而事件是抽象抑或具体，则借助“规范效力是具一次性或反复性作为辅助判断标准”；照此，要求作为型标志与禁止作为型标志的法律属性应为法规命令。该学说的理由如下：（1）在这两类标志设立时，主管机关并不确知有多少人受其规制，随着二者存续，相对人的范围并不具有封闭性，随时可能扩增；（2）除辅助标志已作保留或有执行紧急公务等特殊情形外，二者对进入特定路段的每一位相对人产生普遍的规制效力，这与作为行政事实行为的指导建议型标志、警告提醒型标志明显不同；（3）由于二者的静态特征，不可能如交通信号灯一般藉由信号变换而区分为若干“行为”。因此，二者在存续期间将被视作一个“行为”，并且由于面向不特定多数人，该“行为”具有反复适用性。实践中，台北市政府曾于2001年的一起诉愿案件中支持法规命令说。诉愿人因不服交通局将公用停车位变更为装卸货专用停车位的行为，提起诉愿。本质上，这是一起关于指示标线合法性的纷争。本案的指示标线因具有专用性，对其余车辆的使用人产生禁止作为之规制效果。但市政府最终认为：“变更或限制原公用停车位之使用方式，未直接设定法律效果，其性质应属规范不特定多数人之法规命令，而非规制个别事件之行政处分，自不得对之提起行政争讼。”
然而，法规命令说却存在明显缺陷。首先，其忽略了交通标志作用空间的具体性。诚然，在标志设立时，相对人并不特定。但随着法规命令与行政处分之区分标准的位移，过去强调“行为作出时的对象是否特定、事实关系是否具体”之双重标准，如今则已淡化“行为作出时”这一限制。如此一来，因法规命令在构成要件该当时同样存在特定相对人，这意味着事实关系具体性成为区分法规命令与行政处分之关键。作为对上述理论转变的回应，德国联邦行政法院在一起不服设置禁止停车标志的案件中，提出以下观点：若一项交通限制的实施“需要给予相应的交通指示。它被作为一个抽象规定的理由是，它没有考虑当时具体的交通情况，不是以特别的经验为根据”，而本案“所涉及的则是具体地方的交通情况，它提供的是道路交通法的一般规则以外的与具体有关情况相联系的交通规定”，故涉诉标志符合具体特征，不是法律规范。毋宁是一种“具持续性之行政处分”。其次，该学说不利于交通秩序的维持。由于法规命令不具有类似行政处分的公定力，一旦违法即无效，这将导致维持交通秩序之目的难以为继，不符合法律安定性的要求。
2.一般处分说的基本观点、理论诘难与操作困境
“一般处分”之概念由德国行政法率先提出，是介于法规命令与传统行政处分的中间状态，国内学者也将其译作“一般命令”。传统观点认为，有别于“一般——抽象”的法规命令与“特定——具体”的行政处分，一般处分呈现“一般——具体”之特点，即在行为作出时，相对人并不特定，但基于一般特征可得确定其范围，同时，所调整的事实关系又极为具体。《联邦德国行政程序法》第35条对“一般处分”作了扩大，一方面不再强调以“行为作出时”为判断基准时，另一方面增加以物作为直接“收件人”之情形，即“一般处分系对由一般性特征而确定其范围之人所为，或有关物之公法性质以及其共同使用之处分”。我国台湾地区“行政程序法”第92条第2款作了类似规定：“……相对人虽非特定，而依一般性特征可得确定其范围者，为一般处分，适用本法有关行政处分之规定。有关公物之设定、变更、废止或一般使用者，亦同。”其中，“公物之设定、变更、废止”因涉及某物是否由公法规则调整及调整范围，故与“物之公法性质”相对应；而“公物的一般使用”特指不经许可而由公众自由、平等地使用公物，其范围略窄于“物的共同使用”。综上，德国、我国台湾地区的立法精神基本相同，学理上习惯将依据一般特征可确定收件人范围者，称为对人一般处分，而涉及公物之设定、变更、废止及一般使用者，称为对物一般处分。
关于要求作为型标志与禁止作为型标志的法律属性，存在对人一般处分说与对物一般处分说之分歧。对人一般处分说的立论在于所有处分都最终指向人的权利义务，即便是“物法上的处理行为，归根结底还是要对人产生效果，因为它是人的权利义务的关联点”。该分支学说还指出，上述两类标志的规制作用可视为对到达其前之用路人所为、不断重复作成之交通限制或交通禁止之通知。与此相对，对物一般处分说则认为，参照台湾地区“行政程序法”对“公物的一般使用”之规定，上述两类标志的规制作用，体现为对道路这一公物之使用规则加以确立。本文认为，两种学说的分歧很大程度上缘于立法用语之模糊，毕竟“公物的一般使用”指涉公物使用规则之确立，而使用规则所面向的正是“所有公物利用人”，这同样满足“依一般性特征可得确定”的条件。无怪乎有学者总结，两种对物一般处分根本就是对人一般处分的特例。但对救济问题而言，进一步区分一般处分的两种学说毫无实益，因此，对两种分支学说加以分析，其意义仅在充分归纳出一般处分说之理由：（1）要求作为型标志与禁止作为型标志在存续期间，可依一般特征（交通参与人）确定相对人之范围；（2）二者是对道路使用规则加以确立，满足现行法中一般处分之要件；（3）二者的规制作用仅针对特定路段，相较于法规命令更为具体，即空间的具体性。
一般处分说是目前德国、我国台湾地区的通说。但是，除却法律拟制这一“王牌理由”外，该学说并不能提供逻辑自洽之解释，其面临的理论诘难与操作困境都是巨大的。
首先，对人一般处分说误读了要求作为型标志与禁止作为型标志所规范的事实关系。尽管对人一般处分抛却了“行为作出时”这一判断基准时，但作为行政处分中的一种，其仍需严守“事实关系具体”之底线。然而，这两类交通标志“要求任何人‘只要’进入其规范领域，‘就’须遵守其指示决定行为举止，明显具有反复性，可见其规范的其实是抽象事实关系……它们的属性根本就是法规命令”。
其次，对人一般处分说将这两类标志视为针对每一位到达其前的用路人不断重复作出之规制，其意在于强调处分作出时的具体性与单个处分的一次适用性。但此种观点已对静态的交通标志与动态的交通信号灯、交警的指挥作了错误等同，因为交通标志在客观上无法如后两者般被划分为一个个彼此独立的信号或手势。对此，德国联邦行政法院曾提出自圆其说的“放射理论”，即将一般理解上统一之命令或禁止，富有想象力地拆解为一系列之多数命令或禁止。但这种理论仍面临两大非难：其一，因任何法规命令都可富有想象力地拆解为无数命令，这样岂不是说法规命令都可理解为一般处分？其二，若交通标志被视为无数重复的规制行为，其整体效果便是该标志不生形式确定力，永远不因时效届满而失去争讼可能。因为总有新的交通使用者第一次来到标志前并对此行使新的诉权，法安定性将不复存在。
再次，对物一般处分说同样面临理论上的攻讦。“公物的一般使用”是指为公物确立使用规则，德国学者认为，“使用规则”实际上也是一种对人一般处分，因为收件人的范围是根据“使用人”这个一般特征确立下来的。那么，对人一般处分说对抽象事实关系的误读，于此同样存在。此外，确立一项“规则”，旨在其被普遍、反复地适用，否则无法发挥其秩序形成功能。这表明“使用规则”与法规命令已无本质区别。
最后，无论是对人一般处分说抑或对物一般处分说，都面临诉讼操作上的困境。当用路人通过道路后，依照对人一般处分说，此人再次通过时，面临的将是一个新的命令或禁止要求。易言之，此前的一般处分因通过道路而消灭，客观上不可撤销。对此，德国联邦行政法院曾为撤销可能性提供注解，认为通过道路后，标志的规制效力将延续至用路人再次经过时，同一标志只是令其回忆原受领之通知，故撤销依旧可能。然而，这种应对操作困境的“良苦用心”却因过于技术性而匪夷所思。另外，即便承认撤销诉讼，结合对人一般处分说的观点，起诉人仅可针对不断重复作出之规制中损及其个人的部分寻求救济。照此，某人因胜诉而撤销禁止停车标志，获得了例外的停车许可，但他人却须继续遵守。在操作上，德国行政法认为，可在不废除交通标志的前提下附设例外用路人的标示。然因例外用路人处于无限扩增的开放状态，上述操作注定难以实现。此外，由于例外获得停放许可的一辆车便足以阻塞交通，上述不废除交通标志之意义令人怀疑，由此也说明“交通规范对所有人同样有利或不利时方有意义；但这不过证明它实际上具有法规的性质”。
三、交通标志法律属性的取舍标准与移植策略
诚然，德国、我国台湾地区的成熟经验为大陆地区开展交通标志法律属性之研究提供了镜鉴，但经验移植还需契合本土的实际情况。由于法规命令说与一般处分说均有不足，如何进行取舍已不单纯是理论证伪之问题，同时也涉及对特定价值的追求。尤其是在“一般处分”概念尚且阙如的大陆地区，如何展开本土化应对，又需要何种技术化处理，这都涉及移植策略的问题。
（一）交通标志法律属性的取舍标准：
权利保护与法之安定
指导建议型标志与警告提醒型标志的法律属性为行政事实行为，这一点不存在争议。而要求作为型标志与禁止作为型标志的法律属性则争议频仍，至今游走于法规命令、行政处分下的一般处分之间。由于救济途径之差异，无论学界还是司法界都习惯进入到法规命令说与一般处分说的二选一式探讨。然而，正如前文谈及的学说争鸣所昭示，要求作为型标志与禁止作为型标志实则无法逻辑自洽于任一学说。鉴此，对这两类标志法律属性的取舍标准应由理论可得性转向社会需求性、政治导向性与法律容许性的统一。易言之，需立足于国家在特定时期法治建设中所追求的社会核心价值，进而作出更为务实的抉择。
当前，我国正处在全面推进依法治国与稳步推进司法改革的重要时期。人民是依法治国的主体和力量源泉，保障人民根本权益是依法治国的出发点和落脚点，这彰显权利保护的核心价值性。而司法改革则应以试点方式开展区域性探索，不宜大幅动摇现行法制，这又突出法之安定的核心价值性。对法规命令说而言，其面临的最大诘难恰恰为不利于法之安定的实现。相比而言，一般处分由于具有公定力，并不存在类似诘难。此外，法规命令说面临的另一诘难，乃其提供权利保护之力度颇值怀疑。事实上，无论德国、我国台湾地区还是大陆地区，行政处分都有着比法规命令更为彻底的司法救济设计。
在德国，尽管《联邦德国行政法院法》第47条确立了规范审查程序，任何人认为法规命令侵害其权利或在可预测的时间内侵害其权利的，均可申请高等行政法院确认该法规命令无效。然而，该条文的适用范围却十分有限，只针对州的法规命令，并且限于行政法院主管范围内的法规命令，同时还需满足以下前提：州法律必须对此种由高等行政法院进行的审查有所规定。此外，即便当法规命令违宪而损及人民的基本权利时，宪法申诉的提出仍需穷尽包含规范审查程序在内的其他救济途径，救济的及时性因此大打折扣。我国台湾地区对法规命令的司法救济包含两种途径：（1）行政法院在个案中附带审查作为被诉行政处分或其他行为依据的法规命令，并对“违法”的法规命令排斥不用；（2）由职司解释“宪法”与统一解释法令的“司法院”大法官宣告“违宪”的法规命令无效。其中，“排斥不用”的救济方式过于保守，而由人民声请“司法院”大法官“释宪”的前提，又限于终局判决适用的法规命令“违宪”且损及声请人之“宪法”权利，故存在救济的滞后性与被动性。我国大陆地区并无“一般处分”的概念，与德国、台湾地区之行政处分对应者乃“具体行政行为”，而与法规命令近似者则为“抽象行政行为”，且从法规命令需由法律授权制定这点来看，与之对应的大陆概念限于“行政立法”，并不包括行政法规、规章以外的依职权制定的其他规范性文件。而对于行政立法，大陆地区的司法救济尚告阙如。
至于针对法规命令的行政救济与立法救济，公民多半因为救济机关的巨大裁量权而陷入被动。就连少数赋予公民主动权的立法救济，如我国《立法法》第99条，也仅仅是赋予公民在行政法规违法或违宪时提出审查之建议，这同样难保救济的实效性。综上所述，从强化权利保护与实现法之安定的维度而言，一般处分说更为适宜。
（二）交通标志法律属性的移植策略：
概念变通与困境克服
我国大陆地区并无“一般处分”的概念，故在移植一般处分说时应有所变通：将要求作为型标志与禁止作为型标志定性为“具体行政行为”，并对其内涵比照“一般处分”加以扩充。值得一提的是，此种做法已在我国司法实践中初现端倪。2000年12月，铁道部发布《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》，确定部分列车在春运期间的票价上浮20%至30%。乔占祥在购买价格上浮的车票后，先后针对上述通知申请行政复议、提起行政诉讼。一、二审判决均认定该通知为具体行政行为。有学者认为，尽管在铁道部发布通知时，相对人并不确定，但只要人们购票乘车，相对人便可得确定。这类似“依据一般特征可得确定”的对人一般处分。另有学者指出：“该通知旨在确定铁路的使用费用，在性质上属制定公物的使用规则的行为。”这又符合对物一般处分的特征。但无论为何种一般处分，该案都表明我国司法实践已为要求作为型标志与禁止作为型标志预留了救济空间。
此外，我们还面临如何克服操作困境的问题。由于扩充“具体行政行为”内涵的做法，本质上为一般处分说的技术化处理，并未变动其实质。因此，前文提及的一般处分之操作困境亦存于此，尚待克服。首先，关于撤销诉讼是否可能之困境。本文认为，没有必要像德国联邦行政法院那样特别强调标志的规制效力延续至用路人再次经过同一道路时，因为交通标志之静态特征已决定其自始至终只含一个持续性行政行为，故撤销诉讼是可能的。另一困境则相对复杂。德国行政法认为，撤销判决作出后，主管机关仅须附设对原告除外之标示，仍可维持被诉交通标志。那么，随着除外标示的无限增多，操作还是否可能之困境。在本文看来，该困境肇因于将交通标志人为割裂的错误做法。欲克服之，有两种路径可供选择：
其一，从交通标志的静态特征出发，明确交通标志在客观上并非多个行为，德国联邦行政法院的“放射理论”不过是主观臆断之产物。那么，当撤销判决将这唯一的行为消灭后，自然不存在“维持该标志”的可能，也不会引申出附设标示有无操作可能性的问题。
其二，借鉴日本撤销判决的第三者效力理论加以分析，便可发现，导致该困境的德国观点——撤销交通标志只影响原告——值得商榷。撤销判决的第三者效力是指撤销判决引起权利义务关系溯及既往消灭的效力及于原、被告之外的第三者。在日本，对与原告处于共同利害关系的第三者，特别是一般处分的情形，当不特定相对人中的一人赢得撤销判决后，其他人是否同时获益？学理上有三种观点，相对效力说对应前述德国观点，认为撤销诉讼属主观诉讼，以保护原告的合法权益为目的，不影响第三者；绝对效力说则主张撤销诉讼包含保障行政合法性的功能，影响第三者。考虑到绝对效力说违反了判决相对性原则，而相对效力说则忽略了行政行为不可分的情形，折衷说显然更为合理：行政行为不可分的，按绝对效力说处理；违法事由仅与原告相关或行为的性质可对原告采取不同于其他利害关系人之处理的，按相对效力说处理。根据折衷说的观点，交通标志既不可分，又非仅与原告相关，并且因普遍、平等地适用于所有用路人，其也无法对原告采取独一无二的处理。因此，撤销判决产生绝对效力，被诉交通标志不应维持，也就不存在附设例外标示的问题。
四、交通标志相关救济问题的反思与对策
指导建议型标志与警告提醒型标志均属行政事实行为，可寻求行政复议、国家赔偿等救济途径。同时，2014年修订的新《行政诉讼法》以“行政行为”取代“具体行政行为”、增设一般给付判决等动向表明，上述两类标志的救济途径也包含行政诉讼。要求作为型标志与禁止作为型标志均属内涵扩充后的具体行政行为，不仅行政复议、国家赔偿、行政诉讼等救济途径之门为其敞开，而且可寻求的救济方式也十分多元，撤销、变更、课予义务、确认违法、确认无效均在此列。鉴于界定法律属性后，交通标志的救济途径也就不难确定。因此，下文仅就司法实践中的若干疑难问题展开探讨。围绕我国大陆地区的司法实践，与交通标志相关的行政案件可归为两大类：其一，撤销以交通标志为依据的行政处罚之诉，简称“交通标志关联审查案”；其二，直接针对交通标志提起的行政诉讼，简称“交通标志直接审查案”。
（一）“交通标志关联审查案”的操作误区及其矫正
这类案件仅涉及要求作为型标志与禁止作为型标志。实践中，相对人的辩解理由可归为三类：（1）交通标志不合理，表现在形体、选址方面。如“胡立强诉宁波市公安局交通警察局行政处罚案”，原告称涉案标志的高度低于一般客车、货车，对行驶于内侧车道的小车而言，该标志完全被外侧车道的车辆遮挡。又如“王仁福不服温州市公安局交警支队二大队行政处罚上诉案”，上诉人称交通标志选址不当，被树木遮挡。（2）交通标志不合法，表现在内容、程序方面。如“张喜宇诉杭州市公安局交警支队西湖大队行政处罚案”，原告称涉案标志的内容违反《道路交通标志和标线》的规定，且容易产生歧义。又如“李俊忠不服厦门市公安局交警支队思明大队行政处罚上诉案”，上诉人称被诉行政处罚所依据的禁止标线未经公告，系无效标志。（3）交通标志合法亦合理，但与被诉行政处罚没有关联性。如“黄爱华不服广州市公安局交警支队机动大队行政处罚上诉案”，上诉人称被诉行政处罚所依据的禁停标牌，其调整区域并不包括上诉人停车路段。
尽管存在五花八门的辩解理由，但原告的目的都在于使行政处罚丧失基础。或许是基于此种相似性，法院在“交通标志关联审查案”中，总是对辩解理由一并审理。然而，三类辩解理由背后的逻辑实则差异甚巨，法院在操作上的一视同仁并不恰当。
首先，以交通标志不合理为由，这仅涉及交通标志存在外在瑕疵的情形（如形体、选址）。此时原告并未争执交通标志的内容，故不涉及公定力的问题。通说认为，行政行为的生效基准时为相对人知道或应当知道行政行为时，“知道”应以一般人收到通知时即可知道为准，只需该通知处于相对人可控范围即可。相应地，交通标志的生效基准时包含两种情形：（1）相对人收到交通标志的通知时。实践中，这以相对人到达交通标志前且按正常人视线可看到交通标志之时点为准；（2）公告确定的时间。公告可对交通标志的效力附加始期或停止条件，也可于交通标志设置前宣布“设置即生效”。如上文提及的“胡立强案”，原告认为因交通标志设置不合理，其无法看到标志（即未收到通知），故交通标志之内容不对其生效。若经法院查明属实，则关联审查不涉及公定力问题，法院可以一并审理。
其次，以交通标志不合法为由，这涉及交通标志的内容，此时原告旨在对抗作为具体行政行为的交通标志。如上文提及的“张喜宇案”，原告主张涉案标志缺乏规范依据，应按“适用法律、法规错误”的行政行为违法情形处理。按照完全公定力说，违法交通标志在经法定程序撤销或宣告无效前同样具有公定力，又因原告未就交通标志起诉，法院在关联审查中应坚守不告不理之底线，对公定力抱持必要的尊重态度。此时，法院宜释明原告另行起诉，不能主动一并审理。
最后，以交通标志与行政处罚不具关联性为由，质疑交通标志之规制范围，其理由在于交通标志以特定物（道路区域）为直接“收件人”，唯有通过与特定物接触才会及于可得确定的人群。如上文提及的“黄爱华案”，原告以其未处在涉案标志的规制路段为由，断言交通标志未对其生效。若经法院查明属实，则关联审查不涉及公定力问题，法院可以一并审理。
（二）“交通标志直接审查案”的疑难问题及其应对
这类案件可以细分为两种情形：
其一，针对交通标志之内容提起行政诉讼。如“孔某诉南京市公安局违法设置辅助标志案”，孔某认为在“禁止车辆临时或长时停放”的标志下增设“允许接送学生车辆临时停放”的辅助标志，违反了《道路交通标志和标线》的规定，已侵犯行人的合法权益。在本案中，辅助标志并非独立的行政行为，而是对禁停标志之适用范围加以限制，故孔某之诉讼目的在于部分撤销禁停标志的内容。然而，孔某既未违反禁停标志，又未因该标志而受行政处罚，面对此类案件，法院应如何判断原告之适格性？
从1989年《行政诉讼法》到2000年《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》，再到2014年新《行政诉讼法》的出台，我国行政诉讼的原告资格呈现出精细化与扩大化的发展趋势。从“认为合法权益受侵犯”的模糊标准，到“与具体行政行为有法律上利害关系”的细化标准，再到“与行政行为有利害关系”的扩大标准，我国基本遵循了法治发达国家由被害人诉讼到利害关系人诉讼的发展脉络，甚至通过揣摩新《行政诉讼法》以“利害关系”取代“法律上利害关系”之意旨，原告资格似乎仍有拓展空间。纵观英国的“足够利益”标准、美国的“事实不利影响”标准、日本的“法律上值得保护的利益”标准，传统上以“主观公权利”受损为前提的原告资格限制已被放宽，部分反射利益正通过法官的理解、修辞而披上权利或法律上利益之外衣，进而获得司法救济。在针对交通标志之内容提起的行政诉讼中，公共道路属于行政法上的公众用公物，用以提供社会公众无须许可而自由、平等地使用（即公物的一般使用）。基于“对人民行动自由之保障，国家应修筑道路以供通行，而人民则得利用公共道路交通往来。对现有供一般使用之公共道路，人民应具有依‘提供公用’及‘交通规则’而为使用之公权利，而非仅受有反射利益”。因此，这类案件的起诉人若能证明其一般使用并未违反道路之公用目的及交通法规，且因交通标志而有受损害之虞，即应承认其提起撤销诉讼的原告资格。
其二，针对交通标志之实体提起行政诉讼，此时当事人所争执的并非交通标志的规制内容，而是其物理上形体及位置。从诉讼请求来看，这类案件既包含请求拆除交通标志，又包含请求设置或维持交通标志。前者如请求拆除设置不合理的减速带（例如间隔过于紧密、厚度过高）；后者如学生家长请求在校门外的公共道路设置“学校路段，减速慢行”的标志，以及在主管机关意图拆除既存的上述标志时，请求维持该标志。
在诉请拆除交通标志的案件中，法院应如何判断原告之适格性？用路人在公共道路上通行属于公物的一般使用，当一般使用因交通标志而受限制时，用路人有无原告资格取决于一般使用的性质：若其性质为反射利益，则用路人不具备原告资格。目前，学界对一般使用性质之认识，存在反射利益说、自由基本权说、平等基本权说、公共信托理论、诉讼利益扩大说、依赖程度说等学说争鸣。本质上，这些学说可简化为反射利益说与权利说之对立。反射利益说主张设立公物之目的在于保障公共利益而非个人利益，个人因使用公物而在事实上获得的利益不能诉诸司法救济。权利说则认为公物的一般使用具有自由、平等使用之特征，进而引伸出自由基本权、平等基本权等性质；又因一般使用符合“公共信托”之要件，当受托人（国家）任意废止或变更公物而损及信托人（公众）的利益时，公众可基于衡平法上的（私）所有权诉请恢复原状，由此引申出一般使用的私法权利性质。折衷观点则认为，即使是反射利益亦可借助立法转化为“法律上利益”，从而获得与权利同等之地位，故应根据实定法来判断一般使用之性质；若实定法未作规定，可根据公众对公物的依赖程度判断，唯一般使用之丧失将导致使用者陷入生活困境时，一般使用方构成权利，否则，仅为反射利益。由于学说争鸣仍在持续，诉请拆除交通标志案的原告资格问题悬而未决。
鉴于反射利益说与人权保障理念相悖，而折衷观点所指称的“法律上利益”、“依赖程度”又属不确定法律概念，易引发同案不同判之后果，故二者均不宜推崇。笔者认为权利说应获支持，但过于空洞的基本权利说与忽略公用目的性的私法权利说应予摒弃。一般使用之性质应界定为主观公权利，即“自由利用道路通常系实现宪法所保障之一般行动自由权的前提要件，为使人民的一般行动自由权得以遂行，自应承认人民有使用道路通行的主观公权利”。因此，这类案件的起诉人若能证明其因交通标志之实体瑕疵而有无法自由使用道路之虞，即应承认其提起一般给付诉讼的原告资格。
在请求设置或维持交通标志的案件中，法院又该如何判断原告之适格性？依照法国公产理论，与公产接触的物体，若对公产所欲达成之目的起到有益的补充作用，也应纳入公产的范畴。据此，交通标志因有助于保障公众利用道路的秩序与安全，应属于公物。公众对交通标志的一般使用之性质如何，将决定用路人有无原告资格。然而，即使是将一般使用界定为“主观公权利”的观点，也承认此种主观公权利具有不完全性，即不包含请求新设置特定的公物、维持既有特定公物的存续等。易言之，此种观点仅肯认自由权性质的一般使用，而对社会权性质的一般使用加以否定。实际上，这与德国学者大多尝试从《德意志联邦共和国基本法》第2条第1款有关“一般自由权”的规定以及第3条第1款有关“平等权”的规定来推导一般使用的权利属性有关。然而，作为主观公权利的一般使用并不局限于基本权利，还应包括从宪法以外的公法性法律推导可得之权利。因此，不排除在法律特别授权的情形下承认社会权性质的一般使用。若法律并无特别授权，则考虑到公物之设置与维持均涉及一国经济、政策等裁量事宜，交通标志“有无设置之必要，如何设置，设置何种标志以及在何处设置，均属主管机关职权内裁量之范围，非人民可得任意请求”。因此，这类案件的原告适格性取决于法律的特别授权。
五、结语
随着社会关系的日益复杂化，各种新型纠纷层出不穷，并反复拷问着理论研究的滞后与空白。由于我国大陆地区对交通标志的法律属性缺乏应有关注，在司法实践中，涉及交通标志的关联审查案与直接审查案均面临诸多困惑。聚焦交通标志的法律属性这一课题，指导建议型标志与警告提醒型标志的法律属性为行政事实行为已无异议；而要求作为型标志与禁止作为型标志的法律属性则争议频仍，在一定时期内，对二者加以界定始终处在研究的重心地位。由于现有学说面临理论与操作的双重诘难，大陆地区对后两类交通标志法律属性的界定，应注重在理论证伪之外，尚需结合时下所追求的社会核心价值加以衡酌，并运用概念变通、内涵扩充等技术手段实现域外成熟理论与本土实际情势的妥适对接。